Конституция РФ

дискуссиях о развитии местного самоуправления в России сформулировать ряд базовых позиций. Не отрицая многообразия теоретикометодологических подходов к регулированию местного самоуправления, нельзя не признать, что необходимо прийти к согласию по поводу, как минимум, наиболее фундаментальных положений. К таковым следует отнести, прежде всего, трактовку конституционно-правового статуса местного самоуправления, его правовой природы и понимание того, где находятся пределы общих принципов организации местного самоуправления, право на регулирование которых принадлежит Российской Федерации и субъектам РФ, и начинается правовое пространство для реализации конкретных интересов конкретного муниципального образования.

Выявление природы местного самоуправления остается одной из достаточно сложных и дискуссионных проблем. Это связано не только с уяснением сущности сравнительно нового политико-правового феномена (возрожденного после роспуска последних органов местного самоуправления в 1918–1920 годы), но и определением принципов, методов и средств взаимодействия органов государственной власти и системы местного самоуправления. Разработка и реализация государственной политики, формирование соответствующей государственной доктрины не может избежать вопроса об оптимальном формате таких взаимоотношений. Формат же таких отношений, как показывает исторический опыт и нашей страны, и зарубежных государств, во многом определялся в зависимости от того, как разрешался вопрос о природе местного самоуправления. Выработанные в конце XIX — начале XX концептуальные подходы можно свести к следующим:

−подход государственной школы: определение такой природы как государственной; местное самоуправление трактовалось как часть системы государственной власти; данная теория стало обобщением реальной практики развития местного самоуправления в таких государствах, как Франция;

−подход общественной теории: местное самоуправление, представляет собой неполитическое явление, может развиваться как феномен вне рамок государственной власти; на опыте стран, реализовавших данный подход, сформировалась англосаксонская муниципальная система;

−подход теории дуализма: примирение двух противоположных подходов. Конечно, названными концепциями к началу XX века не исчерпыва-

лось содержание всех подходов, сформированных в муниципальной науке. Однако при выработке основных подходов к формированию и развитию местного самоуправления в отдельных странах, как правило, выбор национальной модели определялся в основном противоборством сторонников данных теорий. В России земская 1864 г. и городская 1870 г. реформы были во многом предопределены доминированием приверженцев общественной теории в ближнем окружении Александра II. Но дальнейшее развитие мест-

401

Конституция и доктрины России современным взглядом

ного самоуправления в России во многом было обусловлено влиянием сторонников государственной школы и теории дуализма.

Возрождение местного самоуправления в 1990-е годы вызвало очевидный интерес к изучению российского дореволюционного опыта местного самоуправления, его теоретических предпосылок. Острота дискуссий изначально показала, что достаточно значимые политико-правовые реформы6 не имели концептуального воплощения, необходимого и адекватного осуществляемым преобразованиям. Это стало особенно очевидно после того, как началась очередная муниципальная реформа с принятием Федерального закона № 131-ФЗ.

Современная практика российского местного самоуправления во многом стала продолжением прерванной в начале прошлого века традиции. Вынужденное преодоление историко-правового разрыва, осуществленное в сжатые сроки, приобрело отчасти характер возрождения уже на новом уровне прошлого опыта. В поле зрения исследователей оказались классические труды по местному самоуправлению, многие из которых были написаны в XIX в., что оказало влияние на характер и содержание научного процесса.

Но правомерно ли в начале XXI века анализировать феномен местного самоуправления, используя понятия прошлых веков, когда формировались соответствующие муниципальные системы и оформлялись известные концепции? Однозначный ответ здесь неуместен.

Очевидно, что представления об англосаксонской и французской муниципальных системах, сформировавшиеся благодаря дискуссиям сторонников разных точек зрения на местное самоуправление, отражали реальную муниципальную практику конкретной эпохи и определенных стран. На уровне теоретического обобщения понятия «англосаксонская» и «французская» муниципальные системы стали представлять собой идеальные (чистые) типы, не воспроизводимые в практике, но позволяющие выявить сущностные признаки явления: характер взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления, наиболее ярко проявляющийся в зависимости от административной опеки, а также компетенционная характеристика.

В свое время немецкий социолог (юрист по образованию) М. Вебер, разрабатывая теорию «идеальных типов» и соответствующий метод исследования, писал об опасной ошибке, дезориентирующей ученого, когда содержание теории некритически отождествляется с самой реальностью и выдается

6 В частности, принятие таких законов, как Закон СССР от 9 апреля 1990 г. № 1417-I «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», Закон РСФСР от 6 июля 1992 года № 1550-I «О местном самоуправлении в Российской Федерации», Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации

местного самоуправления в Российской Федерации» и др.

402

за отражение ее глубинной сущности. Называя каждый «идеальный тип» продуктом «научно дисциплинированной фантазии», критерием научности той или иной концепции он считал ее исследовательскую продуктивность7. С этой точки зрения, дискуссии сторонников и оппонентов общественной теории местного самоуправления оказались весьма продуктивными. Они способствовали уточнению позиции и аргументации каждой из сторон и привели к взаимообогащению теоретических построений, отдельных концептуальных положений.

Вполне логично, что в последующие годы, в том числе и под влиянием государственных реформ в ряде европейских государств, стали формироваться новые теории местного самоуправления, а большинство реформ местного самоуправления отражали процессы довольно активного изучения, обобщения и заимствования положительного опыта каждой из сложившихся муниципальных систем. Показателен здесь пример и России, приступившей к разработке и реализации земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформ на основе освоения не только собственного исторического опыта, но и зарубежного8.

Однако политико-правовые процессы XX века, в том числе становление международных организаций и международного права, глобализация, интеграция, привели к обозначению общепризнанных конституционных ценностей, к определенной унификации национальных правовых институтов. Об этом более чем наглядно свидетельствует содержание Европейской Хартии местного самоуправления, странами-подписантами которой стали Великобритания и Франция, Бельгия и ФРГ, а также наряду с другими европейскими государствами сегодня и Россия. Государства — члены Совета Европы, подписав данную Хартию и обобщив в ней опыт развития различных муниципальных систем, достигли компромисса по поводу наиболее фундаментальным принципам организации местного самоуправления. Одновременно с этим они сохранили многообразие национальных моделей местного самоуправления.

Ограниченность классических теорий местного самоуправления для уяснения правовой природы его современных моделей, необходимость в связи с этим поиска новой парадигмы актуализируется также тем, что произошли существенные изменения в сущности современных государств, их конституционно-правовом регулировании. Так, в прошлом становление местного самоуправления, ознаменовавшее формирование классических теорий, каждый раз было связано с попытками разрешения на практике и в теории противоречия между государственной властью, которая была весьма далека от идеалов народовластия, и местным самоуправлением — на-

7 Новейший философский словарь. Минск, 1999. С. 110–112.

8 См., например: Васильчиков А. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и ино-

странных земских и общественных учреждений. Изд. 3. Т. 1. СПб., 1872.

403

Конституция и доктрины России современным взглядом

чальным опытом такой демократии. Обоснование права на самостоятельное решение вопросов своей жизнедеятельности в этих условиях было связано, как полагали наиболее решительные сторонники местного самоуправления, с неизбежным противопоставлением местного сообщества и государства. Для сторонников менее радикального варианта реформирования государственной власти, ее децентрализации, было очевидно, что местное самоуправление в условиях сохранения мощной государственной машины может возникнуть только как ее составная часть.

Другими словами, в условиях развития классических буржуазных государств, когда еще не сложились традиции парламентаризма и партийные системы, только начиналось формирование институтов правового государства и гражданского общества, пределы политической системы ограничивались рамками государства, системой его органов. Политическое и государственное можно было рассматривать почти как синонимы, а властеотношения в качестве своего единственного субъекта включали органы государственной власти (должностных лиц, носителей государственной власти). Местное самоуправление можно было развивать либо как феномен исключительно общественный, либо как составную часть государственной власти.

Становление и развитие демократических правовых государств, одну из конституционных основ которых составляет местное самоуправление, не только существенно изменило их правовое регулирование, но, видимо, вынуждает иначе взглянуть и на содержание взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления. Провозглашение в Конституции народовластия и народа как единственного источника власти в Российской Федерации привело к расширению понятий властеотношений, субъектов власти и политической системы в целом. Это не могло не найти своего отражения в решениях Конституционного Суда РФ, который, формулируя свои правовые позиции, неоднократно определял сущность местного самоуправления как разновидности публичной власти9, выявляя соотношение власти муниципальной и власти государственной10. Позиция «местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации и наряду с государственной властью является составляющей публичной власти»11 нашла применение в практике других

9 Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 года по делу о проверке конституционности ст. 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике

Коми».

10Постановление Конституционного Суда РФ от 10 июня 1998 года по делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта «а» пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

11Решение Верховного Суда РФ от 4 февраля 1999 года № ГКПИ 98–801.

404

органов власти, в том числе судебных. В основе многих сформулированных правовых позиций судебных органов лежали достижения отечественных и зарубежных исследователей12.

Если с учетом сказанного обратиться к анализу правовой природы местного самоуправления в том виде, в котором эта природа закреплена в Конституции РФ, то, как представляется, важно, прежде всего, выявить соотношение понятий местного самоуправления и публично-правовой власти. Для этого необходимо уточнить понятийный аппарат с учетом конституционных положений о народовластии, осуществляемом непосредственно и через органы власти, а также конституционно-правовое содержание местного самоуправления, более жестко разграничить понятия «местное самоуправление» и «муниципальное управление». Это позволит выявить и общее, что объединяет понятия местного самоуправления, публично-правовой власти (одновременно уточнив, каким образом соотносится с ними и понятие муниципальной власти), и специфику местного самоуправления в той части,

вкоторой оно представляет собой институт прямой демократии, самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Разнообразные варианты могут возникнуть и в связи с решением вопроса о совпадении (несовпадении) субъекта и объекта управления.

Такой подход позволяет раскрыть двойственность местного самоуправления, наличие двух несводимых друг к другу начал, трансформация элементов которых составляет в композиции содержание понятия «местное самоуправление». Двойственность вытекает из сущности местного самоуправления как формы народовластия, публично-правовой власти. Властеотношения предполагают политическое начало; самоуправленческий компонент (самоорганизация населения) — социальное, общественное начало. И политическое (несводимое полностью к государственному), и социальное проявляются в территориальной организации местного самоуправления, его компетенционной характеристике, организационной и экономической основе, сущности юридической ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Изучение соотношения политического и социального имеет не только важное теоретическое, но и практическое значение. Достижение оптимальности, например, будет зависеть от того, «заработает» ли поселенческий уровень местного самоуправления, усилив потенциал социального, или абсолютно доминирующие позиции займет районный уровень местного самоуправления, что с учетом новелл Федерального закона № 131-ФЗ резко усилит его политическую сущность. Для судьбы местного самоуправления

вРоссии опасно чрезмерное усиление, как политического, так и социального. Вытеснение администрированием местной автономии неизбежно при-

12 См.: Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М.: РЮИД,

1997, Тихомиров Ю.А. Публичное право. М.: Изд-во БЕК, 1995 и др.

405

Конституция и доктрины России современным взглядом

ведет к огосударствлению местного самоуправления. Но судьба местного самоуправления может быть печальна при отрицании в нем политического, властеотношений, публичной власти, т. к. это приведет к его снижению до исключительно социального (общественного) феномена (территориальное общественное самоуправление). При всей полезности и даже эффективности последнего в реализации определенных задач, очевидно, что оно не способно объять собой местное самоуправление.

В целом, разработка и принятие Доктрины развития местного самоуправления в России может позволить не только значительно оптимизировать государственную политику в области местного самоуправления. Уточнение концептуальных вопросов помогает обеспечить принятие более подготовленных решений по его реформированию. Как показывает анализ современного состояния правоприменительной практики, наряду с принятием решений в бюджетной и налоговой сферах, усилением ответственности за реализацию законодательства о местном самоуправлении, неизбежными представляются также отдельные решения, связанные с уточнением территориальных, компетенционных, организационных основ местного самоуправления.

Доктрина — это особая форма политико-правового документа, которая позволяет выявить и сформулировать наиболее важные позиции о сущности, роли, месте и перспективах развития местного самоуправления в России. В содержательном плане Доктрина развития местного самоуправления в Российской Федерации — это политико-правовой и концептуальный документ. Серьезное значение имеет также особый порядок разработки и принятия доктринальных документов. Для оптимизации местного самоуправления процедура их принятия (утверждения) имеет особый вес в связи с разграничением полномочий по разным уровням. В отличие от порядка подготовки и принятия (издания) законов процедура разработки и принятия доктрины предполагает более серьезный учет мнения населения, жителей муниципальных образований, широкое участие общественности на подготовительных этапах, обобщение такого материала общественной организацией, объединяющей представителей местного самоуправления с подключением депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, тем более, что среди них должно увеличиться число тех, кто работал в органах местного самоуправления.

406

Конституция РФ и варианты трансформации современного российского общества

Воржецов А.Г. (Казань)

Вначале XXI века научный и политический интерес представляет анализ постперестроечной трансформации российского общества. Существуют различные оценки ученых и политических деятелей этого периода истории нашей страны13. Причем среди ученых до сих пор нет общепринятой точки зрения по проблеме выбора пути общественно-политического развития страны. Нет ответа на вопрос: куда идет Россия: к демократии или авторитаризму?

На наш взгляд, это связано с тем, что отечественные исследователи редко используют транзитологическую теорию для оценки современного этапа общественно-политического развития Российской Федерации. Это — вопервых. Во-вторых, многие исследователи недостаточное внимание уделяют выяснению роли Конституции в определении политического выбора России.

Классификацию переходов от авторитарных режимов к демократическим предложили американские ученые-транзитологи Т. Карл и Ф. Шмиттер. Рассматривая варианты переходов от авторитарных режимов к демократическим в странах Латинской Америки, Южной и Восточной Европы, авторы выделили в качестве оснований для классификации:

−преобладающий тип акторов (элиты или массы);

−основные стратегии, к которым прибегают (силовые или компромиссные).

Взависимости от сочетания акторов и стратегий Т. Карл и Ф. Шмиттер выделили четыре модели (варианта) трансформации: пакт, реформу, революцию и «навязанный» переход14. Эти модели следует ранжировать по уровню возникающей в итоге неопределенности. Она минимальна при пактовом и реформистском вариантах и максимальна при революционном

и«навязанном» переходах. Речь идет о двух стратегиях элит — силовой (революция и «навязанный» переход) и компромиссной (пакт и реформа). Только пактовый и реформистский варианты могут привести к консолидации демократии, т. е. когда продвижение к демократическому государству примет необратимый характер. Анализируя социальную практику стран Восточной Европы и СНГ можно сделать вывод о том, что можно свести че-

13См.: Воржецов А.Г. Политико-правовые аспекты трансформации современного российского общества. Казань: Изд-во «Фэн» Академии науки Республики Татарстан, 2005.

С.4–5.

14СМ.: Karl T., Schmitter P. Models of Transition in Latin America, Southern and Eastern Europe. “International Social Science Journal”, 1991, № 128. Р. 269–270.

407

Конституция и доктрины России современным взглядом

тыре варианта транзита к двум: реформистский (пактово-реформистский)

и«навязанный» переход («реформы сверху»). Элементы революционного варианта могут присутствовать как при переходе к «реформам сверху», так

ипри переходе от «навязанного» варианта к пактово-реформистскому. Правящей элитой России был избран «навязанный» вариант полити-

ческой трансформации. В стране установился режим «делегатимной» (частичной) демократии. Были созданы основные демократические институты. Выборы в федеральные и региональные органы государственной власти проводятся на альтернативной основе с соблюдением основных демократических норм. Однако отсутствует реальное разделение и равновесие органов государственной власти в Российской Федерации. Существует перекос полномочий в сторону исполнительной (президентской) власти. По мнению В.М. Межуева, «Конституция 1993 года, наделившая Президента фактически неограниченными полномочиями», по существу «блокирует политическую инициативу главного политического института демократии — парламента, например, его право на формирование правительства или хотя бы на контроль за его деятельностью». И «даже парламентское законотворчество ограничено здесь указным правом Президента, позволяющим ему … вносить отрицательный вердикт по поводу принятых законов»15. М.А. Краснов считает, что «конкурентную политическую среду способен… инициировать такой конституционный механизм, который связывает воедино политические итоги выборов (президентских и парламентских), с формированием Кабинета» (*Правительства Российской Федерации). И «распространено мнение (и автор долго придерживался его), что наша Конституция не мешает этому». А «на самом деле это не совсем так»16. Дело в том, что «в ней есть положения, которые препятствуют созданию системы «качающегося маятника» (оппозиционная сила становится правящей и наоборот, но при этом не меняется политический режим)». К чему таких положений относятся: «ничем не обусловленное право Президента отправлять Правительство (Премьера) в отставку; определение главой государства основных направлений внутренней и внешней политики; возможность отмены им постановлений и распоряжений Правительства в случае их противоречия указам главы государства и т. д.»17.

Партии в России не пользуются массовой поддержкой. Многие из них неотличимы друг от друга, что затрудняет самоидентификацию граждан с партиями.Этосвязанопреждевсегостем,что«главнымисубъектамироссийской политики являются не партии, а корпоративно-отраслевые и региональ-

15Межуев В.М. Традиция самовластия в современной России // Куда идет Россия?. Власть, общество, личность / Под общ. ред. Т.И. Заславской. — М.: МВШСЭН, 2000. С. 88.

16Краснов М.А. Россия как полупрезидентская республика: проблемы баланса полномочий // Государство и право. 2–3. № 10. С. 22.

17Там же. С. 22–23.

408

ные элиты, лоббирующие свои интересы во власти, минуя политические партии». И «происходит вытеснение политики из публичной сферы в меж-

ивнутриклановую»18. А реальная политика осуществляется «не через партии, а через другие схемы и институты»19.

Следует отметить, что «отрешение Думы от формирования правительства, попавшего в полную зависимость от президентской воли, во многом обессмыслило для избирателей борьбу партий за места в Думе. Какая разница, кто победит, если это никак не влияет на состав правительства и его политику? Поэтому «многопартийность стала пустой формальностью, значимой разве только для руководителей этих партий». А «их программные заявления и лозунги для большинства населения — ничего не говорящие слова». И «логическим следствием такой многопартийности стало возникновение партии поистине нового типа — «партии власти», созданной не под ту или иную часть общества, а под саму власть»20.

«Партией власти» является политическая партия «Единая Россия». До настоящего времени в программе этой партии не указана ее идеология. Лишь отмечено, что «центризм, которым руководствуется «Единая Россия», — это не идеология в привычном смысле слова». Поэтому «мы не призываем к абстрактному «светлому будущему», которое привлекает левых и правых романтиков». А «центризм — это прагматизм, способность решать реальные проблемы реальных людей»21. Во-первых, существуют два основных типа центристских партий — левоцентристские (социал-демократические)

иправоцентристские (консервативные). Во-вторых, центристские партии включают в свои программы ориентиры и ценности демократического социального государства. Однако в программе «Единой России» об этом даже не заявлено. Нет и упоминания о типе центристской партии.

Одним из результатов «навязанного» варианта трансформации российского общества является недоверие граждан к органам власти. Больше того люди боятся произвола со стороны государства, особенно со стороны правоохранительных органов. Бывший Президент РФ В.В. Путин назвал нетерпимым такое положение, когда «наши граждане боятся выйти на улицу». И «непонятно кого они больше боятся: то ли правоохранительных органов, то ли преступников»22. Это связано, по его мнению, с тем, что «государство в целом и правоохранительные органы, к сожалению, у нас страдают и от

18Патрушев С.В. Власть и народ в России: проблема легитимации институциональных изменений // Политичес-кая наука в современной России: время поиска и контуры эволюции:

Ежегодник 2004. М.: «Российская политическая энциклопедия», 2004. С. 305.

19Рыжков В.А. Партии в четвертой республике. М.: МШПИ, 2000. С. 190.

20Межуев В.М. Традиция самовластия в современной России // Куда идет Россия?. Власть, общество, личность / Под общ. ред. Т.И. Заславской. М.: МВШСЭН, 2000. С. 88.

21Предвыборная Программа Политической партии «Единая Россия» // Российская газета. 2003. 13 ноября.

22Цит. по: Российская газета. 2004. 19 ноября.

409

Конституция и доктрины России современным взглядом

коррупции, и от низкой эффективности своей деятельности»23. В. Лукин считает, что коррупция связана с отсутствием контроля над исполнительной властью и правоохранительными органами. По его мнению, «в Конституции РФ недостаточно четко прописан контроль парламента над исполнительной властью». А «что касается контроля над правоохранительными органами — этого у нас нет совсем»24.

Т.Ворожейкина считает, что «приватизация в России настолько связана

сгосударственной коррупцией, причем не только в качестве «первородного греха», но и функционально, что любая реальная, а не показательная попытка отделения власти от собственности будет нести смертельную угрозу существующему режиму»25. Этот процесс способствовал появлению негативных тенденций в трансформации российского общества. И одной из таких является «тенденция, разрушающая формальные политические институты в России, это сращивание экономической и политической властей на личном уровне, персонализация единства власти и собственности как на федеральном, так и на региональном уровне»26.

Процесс изменения базовых институтов российского общества начался с провозглашения властями новых экономических и политических прав. Внедрение новых прав осуществлялось чаще всего в неправовом социальном пространстве, которое настолько расширилось, что для большинства населения стало более реальным, чем правовое. Важным источником неправовых практик в нашей стране является воспроизводство в новых условиях «административно-командных» правил игры27.

Поэтому неслучайно, по мнению Т.И. Заславской, что «в результате глубокие сдвиги, происходящие в базовых институтах, регулирующих отношения власти, собственности, прав и свобод человека, часто ведут не к формированию правового государства и правового общества, а в прямо противоположную сторону». Причем «во многих сферах общественной жизни неправовые практики расширяются, становятся более многообразными, закрепляются в массовом опыте»28. Такие практики становятся

23Там же.

24Цит. по: Комсомольская правда. 2–3. 17 ноября.

25Ворожейкина Т.Е. Государство и общество: исчерпание государственно-центричной матрицы развития // Куда идет Россия?. Формальные институты и реальные практики / Под общ. ред. Т.И. Заславской. М.: МВШСЭН, 2002. С. 41.

26Там же. С. 39.

27См.: Шабанова М.А. Институциональные изменения и неправовые практики // Кто и куда стремится вести Россию?. Акторы макро-, мезо и микроуровней современного трансформационного процесса России / Под общ. ред. Т.И. Заславской. М.: МВШСЭН, 2001.

С.325.

28Заславская Т.И. О социальных факторах расхождения формально-правовых норм и реальных практик // Куда идет Россия?. Формальные институты и реальные практики / Под

общ. ред. Т.И. Заславской. М.: МВШСЭН, 2002. С. 14.

410