Конституция РФ

кризис в мировой экономике, именно они стояли «за кулисами» разыгравшейся на Кавказе драмы ради ввода кораблей НАТО в Черное море. Но при этом сама Россия позиционируется как «командный игрок» в международном пространстве, способный эффективно взаимодействовать с другими странами: «Россия готова вместе с другими странами противостоять…», «Урок ошибок 2008 года доказал всем ответственным нациям, что пора действовать. И нужно радикально реформировать политическую и экономическую системы», т. е. в этом тексте внешний «Другой» — это США, а «мы» — цивилизованные европейские державы, отношения которых должны строиться на «доверии и сотрудничестве». Важно отметить, что в Послании Президента РФ нет ни единой «приписанной» характеристики США, все суждения максимально корректны и касаются только их действий. Таким образом, Президент РФ сознательно стремится избежать субъективизма в оценках этого государства.

В отношении внутреннего «Другого» — уже врагов — в Послании говорится предельно четко: это «коррупция» и те, кто «хотел бы нажить … “легкий” политический капитал …настроился на политическую болтовню … хотел бы дестабилизировать общество … надеется спровоцировать обострение политической обстановки». В отношении коррупционеров среди государственных и муниципальных служащих, как и управленцев в негосударственных организациях, предлагается введение «жестких законодательных норм» и «мер упреждения». Есть некоторое беспокойство в отношении последнего пункта: не воспримут ли излишне ретивые сотрудники некоторых силовых органов этот пункт Послания как прямое указание главы государства на возможность организовывать провокации в отношении неугодных лиц?

В-восьмых, Д.А. Медведев, заявив в этом Послании, что «основу нашей политики должна составлять идеология, в центре которой — человек», фактически завершена легитимация термина «идеология государства» (или «государственная идеология»), негласный запрет на упоминание которого существовал с начала 1990-х годов, а в качестве синонима использовалось нейтральное «национальная идея».

В-девятых, отметим грамотно использованный «пассаж долженствования», который появляется в тексте всякий раз, когда есть проблемы обоснования задачи или прогноза. Например, в отношении выхода из кризиса в Послании отмечено, что «в сложившихся условиях как никогда надо действовать на опережение. Именно сейчас нам нужно создавать основы национальной конкурентоспособности там, где мы можем получить будущие выгоды и преимущества. Надо быстрее осваивать высвобождаемые в мировой экономике ниши. Создавать эффективные предприятия. Внедрять самые передовые технологии. Такой подход — это и есть одно из лучших антикризисных “лекарств”».

301

Конституция и доктрины России современным взглядом

Если избавиться от «магии» этих «надо» и безличной формы глаголов, которые звучат как не просто как приказ сверху, но как некая безусловная истина, то необходимо задать вопрос о причинно-следственных связях

вэтих фразах. «Нам нужно» — это кому? Государству? Государственным корпорациям-монополиям? Частным фирмам? Сейчас, в ситуации кризиса? Но ведь даже абсолютно несведущему в области экономики человеку понятно, что «внедрение новых технологий» требует, как минимум, их разработки или закупки патентов. Много ли найдется частных фирм, которые в ситуации жесточайшей финансовой экономии будут тратить средства на фундаментальные научные разработки, лишь в отдаленной перспективе обещающие результат и денежную выгоду? Означает ли это, что государство берет ответственность в данном вопросе на себя? Ответа в Послании нет.

В-десятых, очень важно, что в Послании прозвучала проблема доверия. Д.А. Медведев заявил: «Возможно и просто необходимо повышать уровень доверия в обществе». В текущем десятилетии из всех институтов власти устойчивый высокий показатель доверия граждан получал только президент, доверие граждан при этом не распространялось на правительство и парламент. Но этот показатель исключительно важен для демократического государства, в котором наряду с высоким уровнем межличностного доверия простых граждан, легитимность действий властей базируется не только на безусловном соответствии нормам законов всех их решений, но и на высоком рейтинге доверия властных институтов.

Из контекста выступления президента следует, к сожалению, что под «доверием» понимается только вера людей в себя, вера в собственный успех, что, впрочем, само по себе неплохо. Хуже другое: в такой трактовке человек снова оказывается объектом внешнего воздействия (которому указывают путь), хотя в демократическом обществе власть к личности иначе как к субъекту со свободной волей и правом на выбор действия относиться не должна. Кроме того, как проблема обозначается недоверие бюрократии «к свободному человеку». Но значимость межличностного доверия людей, доверия властным институтам этих самых «свободных людей» как задача, то, что составляет основу отношений в демократическом государстве, в Послании вообще не стоит.

На наш взгляд, Послание–2008 следует рассматривать как аналог предвыборной президентской программы. Список указанных в нем задач — не на год, комплексная реализация заявленных целей потребует, как минимум, четырехлетнего срока. Но подобное заявление об аналоге программы справедливо с одной весьма существенной оговоркой: в этом Послании нет популистских обещаний, там есть задачи. Этот текст целиком ориентирован на элитные группы, которым предстоит решать проблемы, а население России

вданном случае всего лишь информируют о том, что будет происходить, как эти процессы повлияют на их жизнь.

302

Социальный блок «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации» Минэкономразвития России: противоречия и перспективы реализации

Соболева И.В. (Москва)

Одним из наиболее амбициозных правительственных документов, разработанных на излете периода восстановительного роста, стала «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации». В ней в качестве стратегической цели определено «достижение уровня экономического и социального развития, соответствующего статусу России как ведущей мировой державы XXI века, с привлекательным образом жизни, занимающей передовые позиции в глобальной экономической конкуренции и надежно обеспечивающей национальную безопасность и реализацию конституционных прав граждан. В 2015–2020 годах Россия должна войти в пятерку стран-лидеров по объему ВВП».

В такой постановке упор сделан на количественный рост и укрепление на этой основе экономической мощи страны. Следует сразу же подчеркнуть, что в современных условиях значение имеют, прежде всего, не темпы, а качество, источники роста. Мировой экономический кризис сразу же высветил уязвимость России, на протяжении почти целого десятилетия демонстрировавшей динамичный рост стандартных количественных показателей, подпитывающийся благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой. Не менее важно и то, что рост мощи и конкурентоспособности постепенно начинают восприниматься передовой частью мирового сообщества, к которой стремится причислить себя наша страна, не как самоцель, а лишь как одно из условий обеспечения нормального качества жизни населения и устойчивого развития, открывающего благоприятные перспективы для будущих поколений.

Одним из ключевых вызовов, стоящих перед страной, авторы документа справедливо считают возрастание роли человеческого потенциала как основного фактора экономического развития. «Уровень конкурентоспособности современной инновационной экономики в значительной степени определяется качеством профессиональных кадров, уровнем их социализации и кооперационности. Россия не сможет поддерживать конкурентные позиции в мировой экономике за счет дешевизны рабочей силы и экономии на развитии образования и здравоохранения. Для России ответ на этот вызов предполагает преодоление имеющихся негативных тенденций в развитии человеческого потенциала».

303

Конституция и доктрины России современным взглядом

На протяжении первого десятилетия реформ качество человеческого потенциала страны и условия его воспроизводства претерпели столь серьезные деформации, что их в большинстве случаев не удалось преодолеть в ходе восстановительного экономического роста. Тем более, что в этот период государство упустило возможность использовать приток финансовых ресурсов в бюджетную систему для массированных инвестиций в укрепление социальных отраслей общественного сектора. Лишь во второй половине 2000-х гг. в рамках приоритетных национальных проектов были предприняты точечные инвестиции в отрасли, непосредственно связанные с сохранением и развитием человеческого потенциала, ориентированные в большей мере на демонстрационный эффект, чем на последовательное устранение причин неблагоприятных тенденций. Даже в благополучные годы общая сумма ассигнований на них составляла лишь десятую часть от профицита бюджета. По меткому выражению С. Глазьева, «позитивное влияние национальных проектов на социально-экономическое развитие на порядок меньше негативного влияния бюджетной политики в целом»49.

Тем не менее, в Концепции Минэкономразвития дана на удивление оптимистичная общая оценка результатов социально-экономической трансформации, маскирующая ряд серьезных социальных проблем, на решение которых как раз и должен быть нацелен выбранный в качестве программы действий инновационный сценарий развития. В числе проблем, сопряженных с развитием человеческого потенциала нации, артикулируются прежде всего неблагоприятные демографические тенденции, ограничивающие количественный рост доступных трудовых ресурсов, дефицит квалифицированных кадров на рынке труда, а также снижение качества и уровня доступности социальных услуг в сфере здравоохранения и образования.

Представляется, однако, что круг проблем, которые требуют решения не только в стратегической перспективе, но во многих случаях в самое ближайшее время, значительно шире. На наш взгляд, следовало бы более четко и концентрировано охарактеризовать болевые точки, характеризующие состояние национального человеческого потенциала.

Прежде всего, по меньшей мере спорным представляется тезис о преодолении (уже сегодня!) тенденций социальной конфронтации в обществе, в то время как наиболее очевидный круг проблем связан как раз с устойчивым воспроизводством и нарастанием доходного и имущественного расслоения населения. На протяжении второго десятилетия реформ, включая 2007 г., несмотря на экономический рост, значительный прирост доходов бюджета и, следовательно, растущие возможности проведения активной социальноэкономической политики, господствует тенденция к усилению дифференциации доходов. Хотя наблюдаемая с 1998 г. позитивная динамика ВВП

49 Глазьев С.Ю. Развитие российской экономики в условиях глобальных технологических

сдвигов / Научный доклад. М.: НИР, 2007. С. 45.

304

сопровождается постепенным увеличением средних доходов населения, разрыв в уровне доходов различных категорий населения не снижается.

Согласно официальным данным Росстата, ключевой показатель, отражающий дифференциацию доходов населения — коэффициент фондов вплоть до 2002 г. удерживался в пределах 14 раз. Однако, начиная с 2002 г. начинается рост коэффициента фондов. Такую же повышательную динамику демонстрирует и коэффициент Джини.

При том, что реальные доходы большинства социальных групп вплоть до последнего времени увеличивались, а уровень бедности, определяемый как доля населения с доходами ниже величины прожиточного минимума, сократился с 29% в 2000 г. до менее 13% в 2008 г., государство пока что не разработало действенных механизмов преодоления малообеспеченности значительной части семей с детьми, бюджетников, пенсионеров, инвалидов. В частности уровень детской бедности на пике экономического благополучия (2007–2008 гг.) составлял около 20%, т. е. был почти вдвое выше, чем по населению в целом.

Значительная часть населения имеет доходы, лишь немногим превышающие величину прожиточного минимума. С учетом того, что устанавливаемый сегодня прожиточный минимум не предусматривает удовлетворение на должном уровне важнейших социальных потребностей, прежде всего в получении качественного образования и медицинского обслуживания, достигнутые результаты могут внушать лишь очень умеренный оптимизм. При этом имевшая место в период подъема тенденция постепенного подтягивания минимального уровня оплаты труда до социально-приемлемой величины в значительной мере перекрывалась негативным эффектом стремительной коммерциализации социальной сферы и роста дифференциации доходов. Обострение кризисных явлений в экономике ударило, в первую очередь, по низкодоходным и уязвимым группам.

На таком фоне утверждение о преодолении социальной конфронтации в обществе представляется несколько поспешным.

Удивление вызывает и утверждение о консолидации населения по отношению к целям и принципам социально-экономической политики государства». Во-первых, эти цели и принципы пока что не были четко сформулированы в том числе и в рамках данной Концепции. Во-вторых, о какой «консолидации» можно говорить, если социологические опросы устойчиво демонстрируют недоверие людей к государственным институтам?

Результаты эмпирических исследований выявляют существенный перепад доверия в российском обществе: относительно высокие показатели доверия к окружающим людям сосуществуют с катастрофически низкими показателями доверия к государству и его институтам, т. е. налицо кризис институционального доверия. Такого перепада доверия не зафиксировано ни в одной из развитых стран.

305

Конституция и доктрины России современным взглядом

Недоверие к власти сосуществует с неверием людей в собственные возможности повлиять на сложившуюся ситуацию, заставить государство считаться с их интересами. В этих условиях по меньшей мере преждевременно говорить об активном развитии институтов гражданского общества. Восстановление доверия к государству и консолидация населения — это сегодня к сожалению не реальность, а насущные задачи, требующие продолжительных специальных усилий.

В концепции есть завуалированная попытка разделить вложения в человеческий потенциал на инвестиции и затраты. Отмечается, что «развитие человеческого потенциала включает в себя системные преобразования двух типов:

а) направленные на развитие конкурентоспособности человеческого капитала, рабочей силы и социальных секторов экономики;

б) улучшающие качество социальной среды и условий жизни людей». На самом деле оба направления вложений дают в конечном итоге эко-

номический эффект. Различие лишь в сроках окупаемости и относительной сложности/простоте подсчета этого эффекта. Более того, в условиях нарастания кризисных явлений, затрагивающих ключевую сферу воспроизводства человеческого потенциала — сферу занятости, меры, направленные на преодоление безработицы, традиционно относимые к социальной политике, становятся важнейшим стратегическим направлением государственной экономической политики, противодействующим деградации человеческого потенциала. К их числу относятся активные программы на рынке труда, программы повышения квалификации и переподготовки, создание новых рабочих мест.

Сегодня все ключевые факторы конкурентоспособности и экономического прогресса в конечном итоге замыкаются на способностях и возможностях человека, на качестве человеческого потенциала. Поэтому развитие человека выступает одновременно как цель и средство, а усилия, направленные на усиление социально-экономической защищенности населения и повышение качества жизни по существу выступают как вклад в национальную конкурентоспособность.

Наряду с относительно недавно обострившимися проблемами в сфере труда, на протяжении периода реформ формировался блок кризисных зон, непосредственно связанный с коммерциализацией социальной сферы и требующий не только увеличения инвестиций в отрасли нематериального производства, но и коренного пересмотра концептуальных подходов к их развитию. Наиболее опасные тенденции изменения характеристик национального человеческого потенциала состоят в следующем.

1. Существенное ухудшение состояния здоровья населения. При оценке демографических вызовов в Концепции акцент делается на количественное сокращение населения России, нарастающий дефицит трудовых ресурсов и

306

рост иждивенческой нагрузки на трудоспособное население. Соответственно и стратегические ориентиры сфокусированы на задаче преодоления количественного дефицита и количественных диспропорций50. Между тем, не менее острой проблемой является ухудшение субъективных (по данным опросов населения) и объективных (по данным медицинской статистики) показателей здоровья населения, прежде всего, младших возрастных когорт — детей и молодежи, что представляет очевидную базовую угрозу для обеспечения устойчивого развития.

2.Снижение качественных параметров образовательного потенциала населения. Это также касается, прежде всего, младших возрастных групп, получавших образования в период реформ. В количественном аспекте ситуация начала выправляться уже с середины 1990-х годов, когда после шокового сокращения охвата высшим образованием спрос на него стал резко расти

иоперативно удовлетворяться развивающейся сферой платных образовательных услуг. В то же время сегодня по экспертным оценкам (система мониторинга качества профессионального образования в России отсутствует) лишь около 10% российских вузов выпускают специалистов, отвечающих глобальным параметрам конкурентоспособности. Некоммерческий сектор профессионального образования устойчиво сокращается. На всех ступенях системы образования от дошкольного до высшего все более отчетливо проявляется раскол на элитарный и массовый сектор.

3.Рост неравенства возможностей, открытых для представителей различных слоев и групп населения. В концепции акцент сделан на результате — аномально высоком уровне доходного и имущественного неравенства. Но не менее важно то, что доступ к нематериальным благам здравоохранения, образования, культуры, к хорошим рабочим местам с достойным заработком и перспективами профессионального роста занятости в растущей степени детерминируется уровнем благосостояния семьи и местом проживания. Такое положение создает «ловушки» бедности и социальной депривации, ограничивает социальную мобильность.

Приоритеты и инвестиции

На наш взгляд достижение главной цели — высокого уровня качества жизни и стабильности социально-экономического положения населения предполагает концентрацию усилий на решении следующих задач:

−увеличение продолжительности здоровой и активной жизни;

−обеспечение широкого доступа к благам образования и культуры на протяжение всей жизни (накопление человеческого капитала в узком смысле);

50 Немалые надежды в этой связи возлагаются на оптимизацию миграционной политики, хотя уже первые шаги кризиса наглядно показали, насколько опасна стратегия опоры на

мигрантов при преодолении дефицитов на рынке труда.

307

Конституция и доктрины России современным взглядом

−укрепление и равномерное распределение социальной защищенности населения;

−выравнивание возможностей достойной занятости с равным упором на два аспекта: возможности самореализации, сохранения и развития профессионально-квалификационного потенциала в сфере труда и достаточный трудовой доход.

Концепция рисует идиллическую картину открывающихся перед страной перспектив: «В России сформируется общество, основанное на доверии и ответственности, включая доверие населения к государственным и частным экономическим институтам. Значительно снизится социальная поляризация. Это будет достигнуто за счет обеспечения равных возможностей для социальной мобильности талантливых представителей всех слоев общества, реализации социальной политики по поддержке уязвимых слоев населения и проведения политики, направленной на интеграцию мигрантов». Однако, задачи, которые предполагается решить, слишком обширны, а потому расплывчаты — происходит размывание приоритетов. К тому же, как будет показано далее, финансовое обеспечение поставленных задач более чем скромное, а потому сохраняется риск финансовой необеспеченности декларируемых обязательств.

Вдокументе присутствует важнейший тезис о том, что простого увеличения объема социальных инвестиций для достижения запланированных результатов недостаточно. Требуются институциональные сдвиги, разработка

изапуск эффективных механизмов развития социальной сферы. Однако предлагаемые механизмы обрисованы очень схематично и предполагают, насколько можно судить по имеющимся «контурным» описанием преимущественно дальнейшую либерализацию социально-трудовой сферы — курс уже подтвердивший на практике свою несостоятельность.

Подробное описание институциональных реформ отраслей социальной сферы в последних вариантах текста вынесено из основного документа в прогноз, а также в более поздний документ — «Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года». В этих документах содержится ряд конструктивных предложений, связанных с развитием образовательных технологий, введением профилирования в старших классах средней школы и др. В то же время основная идея институциональных реформ состоит, по-прежнему, в переориентации социальной сферы на рыночные рычаги регулирования. Предполагается, что они должны быть дополнены некоторым усилением государственной поддержки наиболее уязвимых групп и расширением доступности страховых и кредитных механизмов для представителей среднего класса.

Вприменении к ключевым отраслям нематериального производства

стратегия их развития выглядит следующим образом.

Здравоохранение. Концепция предполагает, что расходы государства на здравоохранение к 2020 г. увеличатся до 5% ВВП (3,7% ВВП в 2007 г.), част-

308

ные расходы — до 1,2% ВВП. Фактически это означает, что их уровень будет устойчиво отставать от параметров развитых стран. Уже сегодня государственные расходы на здравоохранение составляют в Германии 8,6% ВВП, в Великобритании — 6,4% ВВП, во Франции — 7,7% ВВП, в США — 6,6% ВВП, а в среднем по развитым странам — около 7,0% ВВП.

Специалистам по экономике здравоохранения хорошо известно, что в современных условиях 5% ВВП — это минимально допустимый (пороговый) уровень государственных расходов для обеспечения полноценных услуг здравоохранения. В России с учетом крайне высокого уровня смертности от сердечно-сосудистых и других относительно легко контролируемых заболеваний уровень государственных усилий, направленных на оздоровление населения, должен быть по крайней мере не ниже, чем в обладающих достаточно здоровым (по российским меркам) населением европейских странах.

Вместо этого акцент сделан на то, чтобы «внедрить систему финансовых

истраховых стимулов: для граждан — к сохранению здоровья, для работодателей — к повышению ответственности за здоровье работников», т. е. на либерально-рыночные механизмы регулирования здравоохранения. Кроме того до 2020 г. намечается преобразование по крайней мере 20% муниципальных и государственных учреждений здравоохранения, обеспечивающих граждан бесплатной медицинской помощью (в рамках Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи) в так называемые автономные учреждения

иускоренное развитие рыночного сектора здравоохранения.

Для улучшения качества медицинских услуг предлагается «расширить возможности граждан влиять на деятельность организаций здравоохранения, ввести практику оценки пациентом качества оказанной медицинской помощи».

На практике выбранный курс означает снижение доступности качественной бесплатной медицинской помощи, что недопустимо в условиях сохранения относительно высокого расслоения населения по доходам и сохранения обширных категорий малообеспеченных граждан, обладающих по объективным причинам высоким риском потери здоровья и, соответствен-

но, относительно более высокой потребностью в услугах здравоохранения. Образование. Предлагаемый в Концепции вариант модернизации об-

разования по существу предполагает его дальнейшую коммерциализацию на фоне весьма скромного роста централизованных инвестиций. Планируемое финансовое обеспечение сферы образования катастрофически отстает от потребностей социально-ориентированной инновационной экономики (хотя предлагаемая схема финансирования вполне вписывается в прописанную в концепции коммерческую модель). Реализация инновационного варианта развития экономики предполагает увеличение общих расходов на образование с 4,8% ВВП (в 2007–2008 годах) до 6,7% в 2020 г., в том числе

309

Конституция и доктрины России современным взглядом

увеличение расходов бюджетной системы — с 4,1%та до 5,3% ВВП. Таким образом, запланировано снижение доли государственного участия в финансировании образования с 85,5% до 79,1%. И это при том, что уже сегодня государственные инвестиции в образование составляют в Германии — 4,8% ВВП, Великобритании — 5,3% ВВП, Франции — 5,6% ВВП, США — 5,6% ВВП, а в среднем по странам G8 (без учета Российской Федерации) — 5,0% ВВП. Понятно, что никакого «прорыва» в сфере образования при подобной стратегии инвестирования достичь невозможно.

Однако не менее тревожно другое. Проблема по-прежнему ставится не в плоскости формирования образовательного потенциала нации, обеспечения достаточного уровня и сбалансированной структуры инвестиций и повышения их народнохозяйственной эффективности, а в аспекте предоставления образовательных услуг. Авторы Концепции декларируют в качестве целевого ориентира в сфере образования развитие конкурентной среды. Мотив развития конкуренции как ведущего фактора роста качества образования красной нитью проходит через весь текст документа от дошкольного образования до высшего.

Выбранный вариант реформирования предполагает, что количество бесплатных мест в вузах может быть радикально сокращено, а высвободившиеся ресурсы направлены на покрытие разницы в процентных ставках и гарантии по кредитам. По мнению авторов Концепции, «будут выработаны эффективные механизмы государственной поддержки образовательного кредитования студентов, обеспечивающие доступность как образовательных кредитов для студентов, получающих платное образование, так и кредитов для всех нуждающихся в них студентов на сопутствующие обучению расходы. Внедрение образовательного кредита будет содействовать обеспечению доступности высшего профессионального образования и развитию конкуренции между высшими учебными заведениями».

Таким образом в экономическом механизме развития системы образования государству по существу отводится роль дополнительного равноправного рыночного игрока, обладающего возможностями (к тому же довольно ограниченными) влиять на пропорции между различными уровнями системы и направлениями подготовки специалистов с помощью рыночных рычагов. Проблему стимулирования притока молодежи в учреждения среднего специального и начального профессионального образования авторы концепции рассчитывают решить методом «смены вывески». Предлагается перевод значительной доли программ среднего профессионального образования в статус прикладного бакалавриата с возможным наделением укрупненных колледжей вузовским статусом или с включением соответствующих учреждений в состав вузов.

Дополнительным инструментом, который предполагается применить в целях повышения качества образования, является перевод всех учрежде-

310