Конституция РФ

ний общего образования и не менее 50% учреждений профессионального образования на нормативное подушевое финансирование.

Таким образом, налицо очередная попытка решить проблемы улучшения структуры и качества образования посредством стимулирования рыночной конкуренции между учебными заведениями. Об опасности такой стратегии лежащих в ее основе постулатов давно и настойчиво предупреждают специалисты, неоднократно приводившие теоретические и эмпирические доказательства того, что опора на рынок в сфере образования неминуемо ведет к усилению дифференциации учебных заведений при снижении среднего качества образования51.

Концепция развития образования должна исходить из того, что улучшение структурных и качественных характеристик национальной системы образования является стратегическим приоритетом, и государство должно в полной мере использовать весь доступный ему инструментарий регулирования и поддержки этой сферы, а не ограничиваться ролью стандартного, хотя и довольно крупного игрока на рынке образовательных услуг.

Решение вопросов модернизации сферы образования и ее адаптации к новым экономическим реалиям невозможно без активного вмешательства государства. С учетом стратегической важности задачи и факта огромного регионального неравенства основными направлениями государственного содействия развитию системы профессионального образования должны стать:

−увеличение бюджетного финансирования отрасли до уровня, превышающие средний уровень развитых европейских стран при его максимальной консолидации на федеральном уровне;

−укрепление среднего звена системы — общеобразовательной школы и среднего профессионального образования, выравнивание уровня материально-технического, информационного и кадрового обеспечения школ;

−разработка и внедрение и последовательное выдерживание государственных стандартов и независимой экспертизы качества образования;

−разработка прогноза перспективной потребности в работниках различного профиля, информирование населения о возможностях системы образования и потребностях рынка труда;

−налаживание государственно-частного партнерства для продвижения модели непрерывного образования.

Для преодоления деформаций национального человеческого потенциала, накопленных за годы реформ, необходимы массированные инвестиции,

51 Болдов О.Н., Иванов В.Н., Суворов А.В., Широкова Т.К. Динамика и структура сферы образования в России в 90-е годы // Проблемы прогнозирования. 2002. № 4; Тамбовцев В. Реформы российского образования и экономическая теория // Вопросы экономики. 2005.

№ 3.

311

Конституция и доктрины России современным взглядом

превышающие средний уровень развитых европейских стран, где ситуация благополучна и стабильна. В Концепции заложено устойчивое отставание не только по абсолютному размеру, но и по относительной доле инвестиций в ключевые социальные отрасли. Никакого «прорыва» в развитии человеческого потенциала при подобной стратегии инвестирования достичь невозможно.

Разразившийся экономический кризис ставит под сомнение достижение даже тех весьма и весьма скромных инвестиционных планов, которые предусматривает правительственный сценарий. Лежащие в его основе расчеты отталкиваются от мировых цен на нефть на уровне около 100 долларов США за баррель, в то время как они уже сегодня более чем в два раза ниже этой точки отсчета. К тому же центр тяжести социальной политики государства неизбежно перемещен на актуальные меры, направленные, прежде всего, на смягчение последствий кризисного сокращения спроса на труд и соответствующего роста безработицы. Как уже отмечалось, этот комплекс мер имеет не только узко социальную, но и экономическую актуальность.

Относительно новой опасностью, серьезно заявившей о себе с началом системного экономического кризиса, может стать вторая волна деградации накопленного населением профессионально-квалификационного потенциала в связи с сокращением производства и спроса на труд в реальном секторе экономики. При этом под удар неизбежно попадут вступающая на рынок труда когорта рабочей силы, не успевшая отшлифовать и закрепить полученные в сфере образования компетенции в процессе трудовой деятельности.

Перед лицом этой опасности оказалась сегодня не только Россия. С ней столкнулись все страны, обладающие сколько-нибудь существенными запасами человеческого капитала. В связи с этим весьма красноречива инновационная направленность антикризисных мер в США. Для поддержки национальной промышленности там создается специальный фонд финансирования инноваций, планируется удвоение расходов федерального бюджета на НИОКР и частичное финансирование создания 5 млн новых рабочих мест в высокотехнологичных отраслях. Иными словами кризис в очередной раз будет использован как трамплин для перехода на новый более высокий уровень развития экономики и общества.

Возможности использовать системный кризис для социальноэкономического обновления имеет и Россия. При этом они связаны не только и не столько с механическим избавлением от неэффективных производств, сколько с реальным сегодня пересмотром индивидуальных и общественных приоритетов и конкретных поведенческих практик. Уже сегодня массовое избавление работодателей от так называемого офисного планктона в сочетании с их стремлением любой ценой сохранить квалифицированных работников реального сектора влияет на пересмотр установок в отношении желаемого

312

профессионального образования и повысит индивидуальные требования к его качеству. Продолжение линии на укрепление позиций работников, занятых в ключевых социальных отраслях и в науке, укрепит престиж общественного сектора и будет способствовать укреплению его конкурентоспособности на рынке труда в борьбе за квалифицированные кадры.

В заключение следует подчеркнуть, что отвечающее параметрам глобальной конкурентоспособности качество человеческого потенциала не может быть достигнуто за счет автономного совершенствования комплекса социальных отраслей: необходимо, чтобы результаты были востребованы экономикой, предъявляющей спрос на сформированные с помощью этого комплекса характеристики. Поэтому важнейшим условиям успеха принимаемой стратегии является сопряженность задач укрепления ответственных за развитие человека отраслей нематериального производства, активной промышленной политики и стимулирования инновационного развития.

Соответствуют ли Конституции РФ законодательство, доктрины и практика их применения в области национальной безопасности?52

Цымбал В.И. (Москва)

На первый взгляд, постановка вопроса, вынесенного в заглавие, кажется надуманной. Действительно, любая законодательная инициатива, несомненно должна исходить из конституционных положений. И далее, при прохождении любого законопроекта через такие инстанции как палаты Федерального Собрания, Администрация Президента, Правительство РФ именно соответствие каждого нового закона Конституции РФ должно быть основным критерием его всесторонней оценки. Особенно в тех случаях, когда речь идет о национальной безопасности России. В этой сфере есть концепция, есть доктрины, правда, устаревшие с 2000 года, но есть. И тем не менее… Рассмотрим несколько примеров.

Первый пример касается действующего закона «Об обороне».

Вопрос: Что является высшей ценностью, которую согласно духу и букве Конституции должно беречь наше «демократическое федеративное право-

52 В публикации использованы методические результаты исследований, которые финансируются по проекту РГНФ № 08–02–0003а «Совершенствование методологии оценки социально-экономической значимости и рациональности перевода российской армии на

новый способ комплектования».

313

Конституция и доктрины России современным взглядом

вое государство с республиканской формой правления»? Текст статьи 2 дает четкий и однозначный ответ на этот вопрос: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства».

Акто или что считается главным защищаемым субъектом применительно к так часто упоминаемой нашими военачальниками и политиками необходимости защищать суверенитет России?

Ответ дает следующая, 3-я статья: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». Значит, для защиты суверенитета надо защищать его носителя, т. е. народ. И далее 4-я статья Конституции двумя предложениями распространяет содержание предыдущих статей на задачи обеспечения территориальной целостности и неприкосновенности российской территории: «Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию. Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории».

Все это — положения Конституции РФ.

Атеперь обратимся к понятию «оборона», сформулированному в законе «Об обороне», сопоставляя его (см. табл. 1) с вышеперечисленными установками Конституции РФ и с понятиями, принятыми в других государствах.

Таблица 1

Законодательное определение понятия «оборона»

Как следует из сопоставления формулировок, принципиальным являет-

ся тот факт, что в 1996 году из нашего закона «Об обороне» было исключено упоминание населения как главного объекта защиты, осуществляемой Вооруженными Силами РФ. И защита суверенитета тоже «выпала». А в ре-

зультате получилось, что «носителя суверенитета и единственный источник власти» в РФ — ее «многонациональный народ», являющийся также еще и поставщиком бюджетных средств и людских ресурсов, если следовать букве закона, не обязано защищать государство.

314

Для справки приведем еще цитату из понятийного словаря53: «Оборона (как функция государства) — система политических, военных, социальных, правовых и иных мер государства по недопущению безнаказанного на него нападения со стороны любого агрессора, по обеспечению готовности

государства к защите от вооруженного нападения, а также по отражению агрессии, ведению войны, защите населения и территории». А для

международного сравнения можно привести, например, такие формулировки. В Великобритании основная цель деятельности министерства обороны сформулирована так: «Обеспечить безопасность для народа Соединенного Королевства и Заморских территорий, защищая его, в том числе и от терроризма, и действовать как сила на благо добра, укрепляя мир во всем мире и безопасность»54. Аналогично этому в Финляндии

«оборона означает обеспечение как независимости и территориальной целостности страны, так и жизни населения военными и гражданскими

средствами»55.

Конечно же, дело не в словах, не в терминологии. Корректировка понятия «оборона» произошла в 1996 году, напомним, после ряда исключительных событий: использования ВС РФ на территории РФ для решения политических и внутригосударственных проблем в октябре 1993 г. в Москве, а затем, начиная с декабря 1994 г. — в Чечне. Такое, произошедшее тогда, исключительное применение сил, предназначенных для защиты от внешней вооруженной агрессии, объяснялось особой целесообразностью. Но правомочно ли было эту особенность возводить в ранг постоянно действующего закона и сохранять на будущее, вступая в противоречие с Конституцией РФ и с более общим законом РФ «О безопасности»? Ведь в этом законе последовательность субъектов безопасности в РФ не случайно перечислена так: личности, общества и только потом государства.

Действующий закон «Об обороне» фактически свел дело к военной безопасности только государства, что и повлияло на всю совокупность работ по модернизации армии56. Как оценивать деятельность ВС РФ, чем оснащать, на что ориентировать их боевую службу (боевое дежурство) и боевую подготовку в мирное время? Ответ на эти вопросы естественно зависит от формулировки миссии, целей и задач деятельности ВС. И Военная доктрина РФ, принятая в 2000 году, тоже ничего не прояснила.

53Международная безопасность и обороноспособность государств. (Понятия, определения, термины): Учебно-справочное пособие / Под ред. О.К. Рогозина. — М.: ТОО «Интер-

стамо», 1998.

54Delivering Security in a Changing World. Supporting Essays: Cm 6041-II. — December 2003. P. 4.

55Facts about the Finnish Defence Forces 2004–2005. — Helsinki: Public Information Division of the Defence Staff, 2004. P. 7.

56Цымбал В.И. Особенности модернизации военной организации России, обусловленные

военной реформой // Вооружение. Политика. Конверсия. 2005. № 4. С. 30–35.

315

Конституция и доктрины России современным взглядом

Напомним, что в результате «первой чеченской кампании» миссия Минобороны в смысле нынешнего закона об обороне РФ — обеспечения «целостности и неприкосновенности ее территории» — была выполнена. А то, что при осуществленном тогда выполнении этой миссии были неоправданно загублены жизни многих военнослужащих РФ, а еще больше — гражданских лиц, разрушены города и села, нанесен огромный материальный ущерб населению — это трактовалось только как издержки при выполнении главной задачи. Поэтому применялись средства, которые разрабатывались для войны с внешним агрессором. Никакого акцента на применении специальных, нелетальных или высокоточных средств поражения не было. И до сих пор из информации о рассмотрении программ вооружения и об их выполнении особого внимания к этим средствам не видно. Задача воздушно-космической обороны страны тоже выглядит второстепенной при действующей формулировке понятия обороны. Не случайны и заявления некоторых должностных лиц о необходимости усилить защиту от воздушного нападения военных, промышленных и государственных объектов, а не населения57.

И вот грянули военные действия в Южной Осетии. Наши войска действовали, осуществляя защиту несобственной территории, а именно миротворцев и мирных граждан РФ, проживавших в Южной Осетии, отнюдь не в целях защиты территориальной целостности.

Так что же делать с проблемой, рассмотренной в качестве первого примера несоответствия закона и Конституции? Ответ очевиден: надо срочно менять формулировку понятия «оборона» в законе «Об обороне».

Обоснования этой необходимости сообщались различным властным структурам, доводились до общественности, в частности, излагались в месячном обзоре ИЭПП, написанном до августовских военных действий58. Эти действия подтвердили актуальность нашего предложения. Но что толку? Корректировки закона не было, нет и не предвидится.

Не на должном уровне находится также и забота о повышении статуса и правовой защиты граждан в погонах, о безопасности военной службы в мирное время, которая должна быть выражена в законах «О статусе военнослужащего», «О воинской обязанности и военной службе», в обновленной Концепции (или Стратегии) национальной безопасности, в новой редакции Военной доктрины, а также в многочисленных подзаконных актах. Модернизация армии начата и идет без корректировки законодательной базы.

Второй пример связан с законодательным обеспечением прав граждан при выполнении ими конституционного долга по защите Отечества и при несении военной службы в качестве военнослужащих.

57Гаврилов Ю. В кольце зениток // Российская газета. 2008. 30 апреля (№ 94).

58Цымбал В. Необходимость совершенствования концепций и системы управления военной безопасностью России // Экономико-политическая ситуация в России. 2008. Май.

С.65–70.

316

Начнем с того, что явно выраженных конституционных обязанностей у граждан РФ не так уж и много. Они представлены в табл. 2.

Таблица 2

Обязанности граждан РФ, предусмотренные Конституцией

Очевидно, что наиболее сложные обязанности граждан РФ связаны с защитой Отечества. А характер военной службы (принудительно по призыву или добровольно по контракту) в Конституции не оговорен. Точно так же не оговорен характер несения всех видов гражданской службы. В таком случае принудительность альтернативной гражданской службы, которая противопоставлена принудительной военной службе по призыву, превращает ее фактически в «наказание», причем в мирное время. Почему?

Заметим еще, что п. 3 статьи 59 Конституции РФ не освобождает граждан от обязанностей защищать Отечество в случае войны. Как это понимать? Предоставление гражданину права на замену военной службы альтернативной гражданской службой в мирное время следовало бы трактовать в этом случае как своеобразную подготовку к участию в защите Отечества, если понадобится. Но не с оружием в руках (этому научат тех, кто прошел военную службу или подготовку на военной кафедре в вузе), а путем оказания невоенной помощи вооруженным защитникам Отечества.

Некоторые дополнительные обязанности возникают у граждан при введении чрезвычайного (ЧП) или военного положения (ВП).

Не исключено, что серьезность этих обязанностей, особенно связанная с передачей имущества, служит тормозом, когда решается вопрос о введении ВП. Что касается прав, перечисленных в Конституции, то они многочисленны и имеют различную строгость формулировки. Кроме того, согласно статье 60, и права и обязанности в полном объеме гражданин РФ может самостоятельно осуществлять только с 18 лет.

317

Конституция и доктрины России современным взглядом

Таблица 3

Обязанности граждан РФ, предусмотренные законами о ЧП и ВП, введение которых предусмотрено Конституцией РФ

Рассматривая права граждан с точки зрения национальной безопасности, заметим, что некоторые из этих прав не подлежат ограничению ни в коем случае, некоторые могут быть «временно ограничены» при объявлении чрезвычайного (ЧП) или военного положения (ВП) в порядке, оговоренном соответствующими федеральными законами. Но это экстремальные ситуации.

А вот для граждан мужского пола, вступающих в призывной возраст, и для военнослужащих значительная часть прав ограничивается в обычное, мирное время. Это происходит при комплектовании военной организации РФ и затем при прохождении военной службы, особенно по призыву. Исходя из п. 3 статьи 55, «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Но все ли ограничения, испытываемые военнослужащими, особенно те, которые зачастую ведут к «дедовщине» и другим правонарушениям, объясняются такой необходимостью?

Если ограничиться анализом законодательно утвержденных ограничений, то более всего нарушается принцип равноправия. Он в нашей Консти-

туции закреплен статьей 19, гарантирующей всеобщее равенство граждан в смысле их прав и свобод. Конкретизируя этот принцип, п. 4 статьи 32 декларирует, что граждане РФ имеют равный доступ к государственной службе.

318

Одна из важнейших разновидностей этой службы — военная служба. Какой она должна быть, Конституция умалчивает. Ее устанавливают федеральные законы.

И что следует из анализа законоположений о воинской обязанности и военной службе, а также о статусе военнослужащего? Только то, что равенства у граждан РФ нет не только по половому признаку, но и среди мужчин, в частности, призывного возраста и военнослужащих.

На наших глазах с 1992 года произошло и продолжается нарушение равноправия граждан в вопросе о добровольности и социально-экономической целесообразности военной службы в мирное время, сопровождаемой столь большим количеством ограничений. То, как выглядит наше «равноправие» по частному вопросу предоставления освобождений и отсрочек от призыва, необходимых для получения высшего и среднего специального образования, известно не только гражданам, правозащитникам, но и коррупционерам, паразитирующем на этом, а также прокуратуре и правозащитникам.

И что же следует сделать с нашим законодательством? Тем более сейчас, когда новый Президент РФ заявил о придании армии «нового облика». Наиболее важным для общества представляется совершенствование законодательства, на котором базируется военно-кадровая политика, в частности, комплектование и оплата ратного труда.

О бедах принудительного призыва известно давно. Однако в период завершения федеральной целевой программы (ФЦП) по переводу на контракт воинских частей постоянной готовности появилась новая беда. Это принуждение военнослужащих, проходящих службу по призыву, к «добровольному» подписанию контракта и распространение на военнослужащих рядового и младшего командного состава (РМКС), заключивших контракт, почти всего перечня нарушений прав военнослужащих, проходящих службу по призыву. На семинаре, проведенном в конце 2008 года в ИЭПП по инициативе правозащитников, был высказан ряд законодательных предложений, которые носят правозащитный характер, а поэтому были направлены Уполномоченному по правам человека в РФ.

Прежде всего, было предложено внести изменения в базовый федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе», исключающие возможность принуждения к заключению контракта военнослужащих во время службы по призыву. В большинстве случаев раньше это относилось к юношам, которые проходили службу в армии, не намереваясь поступать в вуз вообще, либо после неудачной первой попытки поступления. Предложение пока не нашло своего развития. Зато на законодательном поле РФ произошло другое, на первый взгляд, незначительное изменение законоположений, определяющих возможность заключения контракта военнослужащим, проходящим военную службу по призыву. Изменение ситуации еще не всеми осознано. Ниже в таблице приведены фрагменты некоторых

319

Конституция и доктрины России современным взглядом

формулировок, сохранившихся в базовом тексте ФЗ «О воинской обязанности и военной службе», и измененных формулировок.

Таблица 4

Формулировки законоположений о заключении контракта

Статья 34. Заключение контракта о прохождении военной службы 1. Контракт о прохождении военной службы вправе заключать:

… военнослужащие, проходящие военную службу по призыву, прослужившие не менее 6 месяцев; граждане, пребывающие в запасе;

граждане мужского пола, не пребывающие в запасе, окончившие государственные, муниципальные или имеющие государственную аккредитацию по соответствующим направлениям подготовки (специальностям) негосударственные образовательные учреждения высшего профессионального образования; …

Ст. 38. п. 3. …д) с гражданином, прошедшим обучение по программе военной подготовки в учебном военном центре при федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования и получившим воинское звание офицера, — на три года

Произошедшее изменение формулировки связано с ориентацией военачальников на пополнение рядов ВС РФ и других войск выпускниками учебных заведений. Конечно, часть выпускников наших «элитных» вузов выведена из сферы подобных поползновений. Там сохранены военные кафедры, но их выпускники, получившие воинское звание офицеров запаса, призываться не будут. Заметим, что количество таких вузов, отнесенных к группе «элитных», год от года растет. Растет и коррупция, связанная с поступлением в них.

А вот для лиц, получающих образование в вузах, где нет военной кафедры, их общение с системой призыва в армию сохранено. Оно и раньше

320