Reader / 2006n2r01

налоговых поступлений. Правительства штатов ограничивали вход на рынок «с тем, чтобы максимизировать размер ренты, получаемой банками, ренты, которая затем разделялась с правительствами штатов в форме дивидендов, предоставления дополнительных акций или налогов различ- ных типов».

Таким образом, в начале XIX в. американские банки функционировали как монополии, при том, что нормы их регулирования были направлены на максимизацию доходов правительств штатов. Однако данная система вскоре прекратила свое существование, поскольку штаты начали конкурировать между собой за инвестиции и мигрантов. «Давление с целью удержания населения и бизнеса в штате было усилено вторым, взаимосвязанным фактором: расширением гражданских прав. К 1840-м гг. в большинстве штатов были ликвидированы все требования о наличии собственности и грамотности, обусловливающие возможность участия в голосовании, а к 1850 г. это сделали практически все штаты (за некоторыми небольшими исключениями). В то же время расширение гражданских прав способствовало разрушению политических коалиций, поддерживавших введение ограничений ряда банковских привилегий. То есть, оно привело к созданию второго источника политической конкуренции – конкуренции

âрамках штатов за пост главы штата и проводимую им политику».

ÂМексике ситуация была совершенно иной. После пятидесяти лет эндемической политической нестабильности страна объединилась в условиях высоко централизованного управления под руководством диктатора Порфирио Диаса, который находился у власти сорок лет вплоть до революции 1910 г.

С точки зрения Хейбера, политические институты Соединенных Штатов предоставили политическую власть индивидам, которые хотели иметь доступ к кредиту и займам. В результате они вынудили правительства штатов обеспечить свободный вход конкурентов в банковскую систему. В Мексике политические институты были совершенно иными. Не было никаких конкурирующих федеральных штатов, гражданские права достаточно ограничены. Как следствие, центральное правительство предоставляло монопольные права банкам, которые ограничивали размер кредита с целью максимизации прибыли. Предоставление монопольных прав являлось для правительства рациональным способом увеличения доходов и перераспределения ренты в пользу его политических сторонников (см. North (1981), Ch. 3).

Априори вполне возможно, что тот тип рыночного регулирования, который Хейбер обнаружил в Мексике, мог быть социально приемлемым. Рынки не могут функционировать в вакууме, необходим набор правил и норм регулирования, обеспечивающий их работу. Несмотря на это, трудно поверить в то, что данный аргумент применим к Мексике (см. также Maurer (2002)). В работе Хейбера (Haber (2001)) приводятся доказательства того, что рыночное регулирование не было направлено на устранение провалов рынка, и именно в данный период возник огромный эконо-

мический разрыв между Соединенными Штатами и Мексикой (об этом см. Coatsworth (1993); Engerman, Sokoloff (1997)). Действительно, Хейбер и Маурер провели подробный анализ того, каким образом структура банковской системы повлияла на мексиканскую текстильную промышленность в период 1880–1913 гг. Они показали, что получить займы могли лишь те фирмы, которые имели персональные контракты с банками. Хейбер и Маурер приходят к следующему выводу: «Наш анализ показывает, что текстильные фабрики, связанные с банками, были менее прибыльными и менее технологически продвинутыми по сравнению с их конкурентами. Тем не менее доступ к банковским кредитам позволял им расти более быстрыми темпами, становиться крупнее и функционировать в течение более длительного периода времени, чем их более производительные конкуренты. Последствия для экономического роста были очевидны: относительно более производительные фирмы уступали свою долю рынка относительно менее производительным (но связанным с банками) конкурентам» (Haber, Maurer (2004), 5).

Несмотря на то что регулирование вело к снижению экономической эффективности, те, кто обладал политической властью, имели возможность сохранять данные нормы регулирования.

7.3. Регулирование цен

Наш последний пример касается регулирования цен на сельскохозяйственных рынках (которое тесно связано с сельскохозяйственной политикой, проводимой государством). Основополагающее исследование регулирования цен на сельскохозяйственную продукцию было проведено Бейтсом (Bates (1981; 1989; 1997)). Он показал, что неэффективность сельскохозяйственного производства в Гане, Нигерии и Замбии обусловлена действиями контролируемых государством торговых советов, которые систематически устанавливали цену за урожай фермеров значительно ниже мирового уровня. «В большинстве африканских стран существуют санкционированные обществом монопсонии, осуществляющие закупки и экспорт сельскохозяйственной продукции… Эти агентства, доставшиеся в наследство правительствам независимых государств от колониальных предшественников, закупают сельскохозяйственную продукцию на экспорт по административно устанавливаемым внутренним ценам, а затем продают ее по ценам, преобладающим на мировом рынке. Используя рыночную власть с целью сохранения цены урожая фермеров ниже мирового уровня, они аккумулируют средства за счет сельскохозяйственного сектора» (Bates (1981), 12).

Торговые советы накапливали излишки продукции, которые передавались правительству в качестве определенной формы налогообложения. Бейтс отмечает: «Проверка основных намерений правительств новых независимых государств стала возможной … [когда] в период 1959–1960 и 1961–1962 гг. мировые цены на какао упали приблизительно на 50 долл.

за тонну. Если бы ресурсы, аккумулированные торговыми агентствами, предполагалось использовать для стабилизации цен, то, очевидно, это был самый подходящий период для использования средств с этой целью. Вместо этого … правительства Ганы и Нигерии переложили все бремя снижения цен на производителей» (Bates (1981), 15).

Далее Бейтс говорит, что, «используя полномочия монопсонистских торговых агентств по установлению цен, государство способствовало тому, что производители сельскохозяйственной продукции стали крупнейшими налогоплательщиками, при том, что ресурсы изымались без выплаты компенсации в форме процентных платежей или предоставления взамен соответствующих товаров и услуг» (Bates (1981), 181–189). Результатом подобного порочного налогообложения, достигавшего в 1970-е гг. 70% стоимости урожая в Гане, явилось резкое сокращение инвестиций в сельское хозяйство, а также объемов выпуска кофе и других культур. В бедных странах, имеющих сравнительные преимущества в сельском хозяйстве, данная ситуация выразилась в отрицательных темпах экономического роста.

Почему ресурсы извлекались именно таким способом? Хотя частично это делалось с целью содействия индустриализации, основная причина все же заключалась в потребности в ресурсах, которые могли быть экспроприированы или перераспределены для сохранения власти. «Правительства сталкиваются с дилеммой: возникновение беспорядков в городах, которые нельзя успешно устранить посредством кооптации или репрессий, представляют собой серьезную угрозу их интересам… Реакция правительств заключалась в попытке удовлетворить интересы городских жителей не путем повышения заработной платы, а посредством проведения политики, направленной на сокращение стоимости жизни, в частности стоимости продуктов питания. Таким образом, сельскохозяйственная политика становится побочным результатом политических взаимоотношений правительства и городских избирателей» (Bates (1981), 33).

Бейтс показал, что в отличие от ситуации в Гане, Замбии и Нигерии, сельскохозяйственная политика, проводимая в данный период в Кении и Колумбии, была в гораздо большей степени благоприятной для фермеров (Bates (1981; 1989; 1997)). Разница обусловлена тем, под чьим контролем находились торговые советы. В Кении фермерские хозяйства были достаточно крупными по сравнению с Ганой, Нигерией и Замбией, а концентрация собственности на землю упрощала решение проблемы организации коллективных действий. Кроме того, фермерство играло большую роль в районах поселения кикуйю, этнической группы, тесно связанной с правящей политической партией «Кенийский африканский национальный союз» периода нахождения у власти Джомо Кениатта (Bates (1981), 122). Следовательно, кенийские фермеры представляли собой влиятельное лобби и были в состоянии гарантировать себе высокие цены. Несмотря на это, после обретения независимости правительство Кении осуществило земельную реформу. «80% земель, находящихся в высокогорье, которыми прежде владело белое население, остались незатронутыми, а … правительство ре-

ализовало тщательно разработанные меры, направленные на сохранение целостности крупных ферм … [владельцы которых] беспрепятственно объединились с целью защиты своих интересов. Одним из наиболее серьезных коллективных действий явилось создание Кенийского национального союза фермеров… В данной организации … преобладают крупные фермеры … [однако] можно показать, что Кенийский национальный союз фермеров содействует проведению государственной политики, обеспечивающей экономическую среду, благоприятную для всех фермеров» (Bates (1981), 93–94).

Бейтс приходит к выводу, что в Кении «крупные фермеры … обеспечи- ли реализацию государственной политики, весьма благоприятной для них по сравнению с политикой, проводимой в других странах. В этих странах аграрный сектор в большей степени характеризуется отсутствием относительного неравенства. Однако при этом он не имеет тех коллективных выгод, которые, по иронии судьбы, обеспечивает неравенство» (Bates (1981), 95).

В Колумбии фермеры находились в благоприятном положении благодаря конкуренции за их голоса между двумя основными политическими партиями. Бейтс отмечает: «Будучи многочисленными и небольшими по размеру, колумбийские производители кофе, подобно крестьянам в других странах, сталкивались с огромными издержками организации коллективных действий. В большинстве аналогичных случаев подобные трудности не позволяли мелким собственникам получить политическую власть. Тем не менее … колумбийские крестьяне добились от политиков создания благоприятных условий, поскольку политики в ключевые моменты также сталкивались с издержками организации коллективных действий, что вынудило их обеспечить экономические институты, выгодные производителям кофе, и передать им часть государственной власти» (Bates (1997), 54).

Каким образом производители кофе смогли приобрести подобный ры- чаг давления на национальную политику? «Основная причина, почему они смогли добиться этого … заключается в том, что структура политических институтов, и в частности характер конкуренции между партиями, сделала их основным субъектом, дав возможность определять политическую судьбу индивидов, стремящихся к власти, и позволив формировать или отправлять в отставку правительство. Таким образом, производители кофе получили возможность препятствовать действиям государственных чиновников, направленных на регулирование или ограничение их деятельности» (Bates (1997), 51, 54).

Красноречивый факт, подтверждающий справедливость данного положения, заключается в том, что в течение 1950-х гг., когда разразилась гражданская война, пять лет страна прожила в условиях военного режима, и проводимая политика, несомненно, была направлена против производителей кофе. Обратное изменение политики произошло лишь при мирном восстановлении демократии в 1958 г.

7.4. Политическая власть и экономические институты

Данные три примера создания экономических институтов имеют некоторые общие черты. Все эти институты – регулирование рынка труда/ феодализм, правила, регулирующие развитие финансового рынка, и регулирование цен на сельскохозяйственную продукцию – четко отражают результат сознательного выбора. Конец феодализма в Англии наступил не в силу случайных или идеологических причин, а вследствие того, что индивиды, которых феодальные нормы регулирования ограничивали и доводили до нищеты, стали бороться за их отмену. В Восточной Европе подобная борьба также имела место, но результат был иным. Аналогич- ным образом, причинами создания в Мексике финансовых институтов, отличных от соответствующих институтов Соединенных Штатов, были не случай, различие взглядов относительно того, как выглядит эффективная банковская система, или некоторые исторические события вне зависимости от их исхода. Это же справедливо и в отношении различий экономической политики в Кении и Гане. Кроме того, нельзя утверждать, что различные наборы экономических институтов, возникшие в разных странах, представляют собой эффективную реакцию на различия в условиях. Большинство историков полагает, что устойчивость феодальных институтов в странах Восточной Европы в течение большей части XIX в. является основной причиной их значительного отставания от Западной Европы

âэкономическом развитии. Различие между финансовыми институтами Мексики и Соединенных Штатов, по всей видимости, также сыграло определенную роль в экономической дивергенции этих стран в XIX в. То же справедливо и в отношении регулирования цен на сельскохозяйственную продукцию.

Основным моментом, общим для всех трех примеров, является то, что выбор экономических институтов осуществляется с учетом распределительных последствий. То, какие именно экономические институты возникают, зависит от того, кто имеет возможность создавать институты, то есть, кто обладает политической властью. В Англии сообщества крестьян создали относительно сильные местные политические институты и смогли консолидировать усилия после шокового воздействия «черной смерти» с тем, чтобы положить конец феодальным нормам регулирования. В Западной Европе относительно большей властью обладали землевладельцы, и они были в состоянии укрепить феодализм перед лицом этого демографического шока (как отмечается в работе Домара (Domar (1970)), фактически, «черная смерть» сделала крепостное право более привлекательным для землевладельцев, даже если при этом она способствовала усилению позиций крестьян). В случае банковской системы XIX в. исследование Хейбера показывает, что, в то время как авторитарный режим

âМексике обладал политической властью беспрепятственно создавать монополии и ренту в банковской отрасли, ситуация в Соединенных Штатах была иной, поскольку страна была федеральной и гораздо более демокра-

тичной. Политические институты Соединенных Штатов не позволяли политикам присваивать ренту, источником которой было создание монополий. И, наконец, в соответствии с анализом Бейтса, искажающее регулирование цен имело место в Гане и Замбии, а не в Кении и Колумбии, поскольку в последних странах сельскохозяйственные производители обладали большей политической властью и таким образом могли предотвратить проведение искажающей политики, которая повредила бы их интересам.

В контексте этих примеров полезно также рассмотреть механизмы, проанализированные в разделе 6 и лежащие в основе введения неэффективных экономических институтов. Почему в условиях феодальной Европы крестьяне и землевладельцы не могли договориться и согласиться на введение набора экономических институтов, которые предоставили бы крестьянам стимулы к инновациям и сделали возможным эффективное распределение трудовых ресурсов? Почему землевладельцы не могли пообещать не отбирать какую-либо прибыль от инноваций, или же почему крестьяне не могли согласиться на выплату компенсации землевладельцам в случае отмены феодальных норм регулирования? Несмотря на то что трудно найти прямые подтверждения подобных противоречий средневекового периода, наиболее правдоподобное объяснение сводится к отсутствию гарантий выполнения подобных «соглашений». Политическая власть землевладельцев тесно связана с наличием феодальных институтов, поэтому их ликвидация привела бы не только к увеличению стимулов крестьян к инновациям, но и к существенному изменению баланса политической власти и распределения ренты в обществе. Кроме того, феодальные нормы регулирования привязывали крестьян к земле. Введение свободной мобильности труда предоставило бы рабочим право «выхода», тем самым усилив их позиции по сравнению с землевладельцами в части разделения произведенного продукта. Таким образом, землевладельцы могли ожидать, что в случае ликвидации феодализма они проиграют в политическом и экономическом планах, даже если при этом совокупный продукт увеличится.

Аналогичные аргументы вполне справедливы и в отношении регулирования цен на сельскохозяйственную продукцию. Фермеры – производители какао в Гане не поверили бы обещаниям правительства не экспроприировать плоды от дополнительных инвестиций, а само правительство не поверило бы обещаниям фермеров осуществить выплату компенсации в случае отказа от власти. Кроме того, эффективные наборы экономических институтов в Гане или Нигерии привели бы к укреплению экономической базы сельского сектора за счет политической власти доминировавшего на тот момент времени городского сектора. Действительно, применительно к ситуации в Гане 1960-х гг. мы располагаем непосредственными фактами, касающимися городской экономики, которые свидетельствуют о том, что угроза проиграть в политическом плане способствовала возникновению неэффективных экономических институтов. Это видно из анализа Килликом попытки правительства Кваме Нкрума про-

216 Дарон Асемоглу, Саймон Джонсон, Джеймс Робинсон

вести индустриализацию. Киллик отмечает: «Даже если бы существовала возможность [создания местного класса предпринимателей], сомнительно, что Нкрума захотел бы этого по идеологическим причинам и исходя из соображений политической власти. Он был достаточно однозначно настроен по данному вопросу, утверждая, что “мы навредим нашему продвижению к социализму, если будем содействовать появлению среди нас частных капиталистов”. Есть свидетельства, указывающие на то, что он опасался также, что обеспеченный класс ганских бизнесменов поставит под угрозу его собственную политическую власть» (Killick (1978), 37).

Источником дополнительных фактов, касающихся значения соображений, связанных с проигрывающими с политической точки зрения, является Айе-Куми, один из главных экономических советников Нкрума, который после государственного переворота отметил, что Нкрума «проинформировал меня, что если он допустит рост африканского бизнеса, то последний вырастет настолько, что станет реальным конкурентом и угрозой престижу его партии, и он сделает все возможное, чтобы этого не допустить, что фактически и произошло» (Killick (1978), 60).

В этом контексте интересно, что решение Нкрума по консолидации власти было направлено на ограничение размера бизнеса, который могли иметь ганцы. Это способствовало возникновению проблем при осуществлении политики индустриализации, первым шагом которой явилось разрешение иностранцам заниматься бизнесом в Гане. Несмотря на то что это противоречило агрессивно националистической и антиимпериалистической риторике Нкрума, данные бизнесмены не представляли внутреннюю политическую угрозу. Киллик отмечает, что «принимая во внимание желание Нкрума ограничить частный бизнес в Гане небольшими размерами, его аргумент, что “капитальные инвестиции должны идти из-за рубежа, поскольку среди нас нет буржуа, которые могли бы осуществить необходимые инвестиции”, выглядел неискренним» (Killick (1978), 37). Далее он добавляет, что Нкрума «не нравились иностранные капиталисты, однако он предпочитал стимулировать их, а не местных предпринимателей, деятельность которых он хотел ограничить» (Killick (1978), 40).

Все эти примеры показывают, что распределение политической власти в обществе имеет существенное значение для объяснения того, в какой ситуации экономические институты являются хорошими, а в какой – плохими. Но каковы источники политической власти и кто ею обладает? Обратившись к данным вопросам, мы сможем разработать нашу теорию экономических институтов. В теории, исходящей из наличия социального конфликта, в рамках которой экономические институты являются эндогенными, нам необходимо рассмотреть различия политических институтов и распределение политической власти, чтобы объяснить вариацию экономических институтов.

8. ТЕОРИЯ ИНСТИТУТОВ

8.1. Источники политической власти

Кто обладает политической властью и каковы ее источники? Как было отмечено во введении (раздел 1.2, пункт 4), политическая власть имеет два источника. Во-первых, индивид или группа индивидов могут полу- чить власть de jure через политические институты. Однако институты не являются единственным источником власти. Вторая форма политической власти возникает, если индивиды или группы индивидов в состоянии решить проблему организации коллективных действий, поднять мятеж, организовать восстание или демонстрации, взяться за оружие и т.д. Мы называем данную форму политической властью de facto (ñì. Acemoglu, Robinson (2003), Ch. 5).

Реальная политическая власть является комбинацией, совместным результатом власти de jure è de facto. Чтобы понять, как это происходит на практике, рассмотрим ситуацию, сложившуюся в Чили в начале 1970-х гг. Сальвадор Альенде избран президентом большинством голосов населения. Формальные политические демократические институты Чили предоставили ему полномочия вносить на рассмотрение конгресса законодательные акты, издавать декреты и т.д. Следовательно, даже несмотря на то что Альенде не имел абсолютного большинства голосов в конгрессе, он обладал значительным объемом политической власти de jure. Однако политическая власть – это не только власть de jure; она обусловлена не только наличием соответствующих политических институтов. Хотя Альенде и получил власть согласно чилийской конституции, он был от нее отстранен в ходе вооруженного государственного переворота 1973 г. В данном случае армия под руководством генерала Пиночета смогла использовать грубую силу и оружие, чтобы свергнуть формальные полити- ческие институты. Возможность использования силы является одним из примеров политической власти de facto.

Как мы предположили во введении, взаимосвязь между политической властью и экономическими и политическими институтами является сложной и динамичной. Рассмотрим пример, проанализированный в разделе 7.2, а именно сравнительное исследование Хейбера финансовой эволюции Мексики и Соединенных Штатов в XIX в. Хейбер увязал разную эволюцию экономических институтов с различиями исходных политических институтов. Эти политические институты привели к разному распределению власти, и это имело решающее значение для возникновения хороших финансовых институтов в Соединенных Штатах; посредством данных институтов те, кто получал выигрыш от конкурентной банковской системы, смогли вынудить политиков обеспечить правила, гарантировавшие конкуренцию. Однако что послужило причиной этих различий в политических институтах? Частично эти различия являлись результатом полити- ческих событий, произошедших в XIX в., а частично – результатом нали-

чия разных колониальных политических институтов в Соединенных Штатах на первом этапе периода колонизации начала XVII в. Очень низкая плотность населения и отсутствие легко добываемых ресурсов заставили компании колонизаторов и британское государство пойти на экономические и политические уступки; они предоставили поселенцам доступ к земле и пошли на формирование институтов представительной демократии (Morgan (1975)). Следовательно, даже до обретения независимости Соединенные Штаты имели относительно демократические политические институты (Keyssar (2000)). Кроме того, исходное эгалитарное распределение активов и высокая степень социальной мобильности способствовали возникновению ситуации, когда, по крайней мере в северных штатах, распределение экономических ресурсов и, тем самым, власти de facto было относительно равномерным. Поэтому представительные политические институты отличались сравнительной устойчивостью и поддерживались

ñпомощью баланса власти de facto в обществе.

ÂМексике в колониальный период существовали совершенно иные исходные условия, а именно: значительное по численности коренное население и готовые к эксплуатации богатые серебряные рудники. Это способствовало возникновению системы политической власти с более четкой иерархией и высокой степенью авторитарности, а также весьма своеобразных колониальных экономических институтов (см. Engerman, Sokoloff (1997); Acemoglu, Johnson, and Robinson (2004)). Указанные условия привели к возникновению после обретения независимости различных институциональных структур: принятию конституции, созданию системы сдержек и противовесов и федерализму в Соединенных Штатах – и гораздо более централизованному, неограниченному, несбалансированному и деспотическому государству в Мексике. Затем эти различные политические институты привели к возникновению совершенно разных экономических институтов и обусловили разные результаты функционирования экономики после обретения независимости. Таким образом, в определенном смысле основной причиной различий в политических институтах явились различные исходные условия колониального периода.

Рассмотрим теперь факты, представленные Бейтсом. Сельскохозяйственная политика в Кении была более удачной, поскольку крупные фермеры могли решить проблему организации коллективных действий и приобрести политическую власть de facto. Однако основной причиной существования крупных ферм было то, что британские поселенцы экспроприировали землю африканцев в период экспансии колониализма (см. Berman, Lonsdale (1992)). Таким образом, прежнее сочетание формальных политических институтов (колониальных институтов) и власти de facto (военной мощи Британской империи) определяло экономические институты, тем самым влияя на будущее распределение власти de facto даже после существенного изменения характера власти de jure с обретением независимости.

Теперь мы видим, что данные примеры соответствуют динамической модели, описанной в общих чертах в разделе 1.2. Там мы показали, что в

некоторый момент времени политическая власть определяется политическими институтами, обусловливающими власть de jure, и унаследованным распределением ресурсов, которое влияет на баланс власти de facto. Далее, политическая власть воздействует на экономические институты и функционирование экономики. Она также влияет на будущую эволюцию политической власти и благосостояние. Экономические институты определяют текущее распределение ресурсов, что, в свою очередь, влияет на распределение власти de facto в будущем. Аналогичным образом, текущее распределение власти определяет не только экономические институты на данный момент, но и будущие политические институты. Таким образом, вследствие того что распределение политической власти в определенный момент влияет на распределение ресурсов и будущие политические институты, оно оказывает существенное воздействие на будущее распределение политической власти de facto è de jure.

Сопоставление Мексики и Соединенных Штатов Хейбера, а также Ганы, Замбии, Кении и Колумбии Бейтса иллюстрирует, как эта схема действует на практике. Оно показывает, каким образом политические институты и власть de facto совместно порождают различный набор экономических институтов, каким образом эти институты определяют распределение ресурсов и темпы экономического роста, а также то, каким образом власть и институты изменяются со временем – зачастую так, чтобы закрепить определенные исходные условия.

8.2. Политическая власть и политические институты

Примеры, которые мы рассмотрели выше, продемонстрировали, каким образом политическая власть зависит от политических институтов и власти de facto и как это влияет на экономические институты. Кроме того, мы увидели, что в определенный момент времени изначально существующие экономические институты являются важным детерминантом распределения власти de facto. Последний элемент, который следует подчеркнуть: каким образом политические институты изменяются со временем и как они влияют на распределение политической власти.

Чтобы понять, почему политические институты имеют столь важное значение как источник политической власти, рассмотрим ситуацию, когда некая группа, скажем, чилийская армия в начале 1970-х гг., обладает зна- чительным объемом власти de facto. Действительно, она обладала столь большим объемом власти de facto, что могла игнорировать чилийскую конституцию, делая политические институты в целом бесполезными. Фактически, в Чили власть de facto вооруженных сил позволила им свергнуть законно избранное правительство и полностью изменить экономическую политику и экономические институты, выбранные правительством Альенде (в том числе остановить земельную реформу и массовую национализацию промышленности). Вооруженные силы не только изменили экономи- ческие институты, которым отдавал предпочтение Альенде и избравшие