&6. Полномочия Верховного комиссара оон по делам беженцев

В соответствии с Уставом Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев от 14 декабря 1950 года, Верховный комиссар Организации Объединенных Наций по делам беженцев, действуя под руководством Генеральной Ассамблеи, принимает на себя обязанности по предоставлению международной защиты, под эгидой Организации Объединенных Наций, тем беженцам, которые подпадают под действие Устава, и по изысканию окончательного разрешения проблемы беженцев путем оказания содействия правительствам и, с согласия соответствующих правительств, частным организациям для облегчения добровольной репатриации указанных беженцев или их ассимиляции в новых странах.

Компетенция Верховного комиссара распространяется:

а) на всех тех лиц, которые рассматриваются как беженцы в силу Соглашений от 12 мая 1926 года и 30 июня 1928 года или в силу Конвенций от 28 октября 1933 года и 10 февраля 1938 года, Протокола от 14 сентября 1939 года или же в силу устава Международной организации по делам беженцев;

б) на всех тех лиц, которые в результате событий, происшедших до 1 января 1951 года, и в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства или политических убеждений находятся вне страны своей гражданской принадлежности и не могут, пользоваться защитой правительства этой страны или не желают пользоваться такой защитой либо вследствие таких опасений, либо по причинам, не связанным с соображениями личного удобства; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства, не могут или не желают вернуться в нее вследствие таких опасений либо по причинам, не связанным с соображениями личного удобства.

Постановления по вопросу о праве считаться беженцем, вынесенные Международной организацией по делам беженцев в течение периода ее деятельности, не препятствуют тому, чтобы статус беженца предоставлялся лицам, которые удовлетворяют условиям настоящего пункта;

компетенция Верховного комиссара не распространяется более на тех лиц, которые:

a) добровольно вновь воспользовались защитой страны своей гражданской принадлежности; или

б) лишившись своего гражданства, снова его добровольно приобрели; или

в) приобрели новое гражданство и пользуются защитой страны своей новой гражданской принадлежности; или

г) добровольно вновь обосновались в стране, которую они покинули или вне пределов которой они пребывали вследствие опасений преследований; или

д) не могут более ссылаться на причины, не связанные с соображениями личного удобства, в обоснование своего отказа пользоваться защитой страны своей гражданской принадлежности, ибо обстоятельства, на основании которых они были признаны беженцами, более не существуют, причем ссылка на причины чисто экономического характера недопустима; или

е) будучи лицами, не имеющими определенного гражданства, не могут более ссылаться на какие-либо иные причины, кроме соображений личного удобства, в обоснование своего неизменного отказа вернуться в страну своего прежнего обычного местожительства, ибо обстоятельства, на основании которых они были признаны беженцами, более не существуют, и они могут вернуться в эту страну.

На всех других лиц, которые находятся вне страны своей гражданской принадлежности или, если они не имеют определенного гражданства вне страны своего прежнего обычного местожительства, вследствие испытываемых или испытанных ими вполне обоснованных опасений преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства или политических убеждений, или не могут или по причинам указанных опасений не желают пользоваться защитой правительства страны своей гражданской принадлежности, или если они не обладают определенным гражданством, возвратиться в страну своего прежнего обычного местожительства.

При этом компетенция Верховного комиссара, определенная выше, не распространяется на лиц:

a) являющихся гражданами нескольких стран, если только они не удовлетворяют условиям, предусматриваемым в предыдущем пункте в отношении каждой из стран, гражданами которых они являются; или

б) за которыми компетентные власти страны, в которой они проживают, признают права и обязанности, связанные с гражданской принадлежностью этой страны; или

в) продолжающих пользоваться защитой или помощью других органов или учреждений Организации Объединенных Наций; или

г) в отношении которых имеются серьезные основания предполагать, что они совершили преступление, предусмотренное положениями договоров о выдаче преступников, или преступление, предусмотренное в статье VI Лондонского статута Международного военного трибунала или положениями п. 2 ст. 14 Всеобщей декларации прав человека.

Верховный комиссар обеспечивает защиту беженцев, забота о которых входит в компетенцию его Управления, путем:

a) содействия заключению и ратификации международных конвенций о защите беженцев, наблюдения за выполнением постановлений этих конвенций и предложения необходимых поправок к ним;

б) содействия, при помощи специальных соглашений с правительствами, выполнению любых мероприятий, имеющих своей целью облегчение положения беженцев и сокращение числа беженцев, нуждающихся в защите;

в) содействия правительственным и частным усилиям, направленным на поощрение добровольной репатриации беженцев или их ассимиляции в новых странах;

г) облегчения допуска беженцев, не исключая тех, которые принадлежат к категориям наиболее нуждающихся, на территорию различных государств;

д) стараний получить разрешение для перевода имущества беженцев, особенно того имущества, которое необходимо для их расследования;

е) получения от правительств информации относительно числа беженцев на их территории и положения их, а также законов и постановлений, их касающихся;

ж) поддержания тесного контакта с заинтересованными правительствами и межправительственными организациями;

з) установления наиболее целесообразного, по его мнению, контакта с частными организациями, занимающимися вопросом о беженцах;

к) облегчения координации усилий частных организаций, занимающихся попечением о беженцах.

В пределах предоставленных в его распоряжение средств Верховный комиссар занимается такими другими видами деятельности, в том числе репатриацией и расселением, которые могут быть определены Генеральной Ассамблеей.

Верховному комиссару поручается заведование всеми общественными или частными средствами, получаемыми им для оказания помощи беженцам, и распределение их между частными и, если потребуется, государственными учреждениями, которые он считает наиболее квалифицированными для оказания такой помощи.

Верховный комиссар консультируется с правительствами стран постоянного местожительства беженцев относительно необходимости назначения в этих странах его представителей. В каждой стране, признающей в том необходимость, может быть назначен представитель, утверждаемый правительством данной страны. С соблюдением изложенного выше одно и то же лицо может являться представителем в нескольких странах.

Управление Верховного комиссара финансируется из бюджета Организации Объединенных Наций. Если только в будущем Генеральная Ассамблея не примет иного решения, никакие расходы - помимо административных расходов, связанных с функционированием Управления Верховного комиссара, - не должны относиться на счет бюджета Организации Объединенных Наций, и все другие расходы, связанные с деятельностью Верховного комиссара, покрываются из добровольных взносов.

&7. Проблемы оформления статуса беженцев в Южном Федеральном округе

Всякий крупный вооруженный конфликт или война, особенно гражданская, сопровождается отъездом с насиженных мест огромных масс беженцев. Образование суверенных государств, как правило, приводит к изменению границ и усиливает вынужденную миграцию, вовлекая в нее не только убежденных противников того или иного режима, но и тех, кто ранее и не помышлял о смене места жительства. Беженцы, как и остальные мигранты, как правило, плохо готовы к борьбе за существование в окружении чужой культуры, чужого языка и конкуренции рабочей силы.

С начала 90-х гг. в Российской Федерации стрессовая миграция вышла на первый план, оттеснив по значимости другие виды мигра­ции. В этой связи, вынужденная миграция на Северном Кавказе зани­мает особенное место по сравнению с миграционной ситуацией в дру­гих регионах России. В Южном Федеральном округе проблемы ми­грации в числе различных общественных событий последнего десятилетия занимают важнейшее место с точки зрения остроты, масштаб­ности, социально-экономических и социально-политических послед­ствий. В ее основе лежит целый комплекс причин: обострение межна­циональных отношений, рост национализма, локальные вооруженные конфликты, военные действия, Кризисная социально-экономическая ситуация, сложная криминогенная и этнополитическая обстановка. Именно сюда впервые прибыли вынужденные мигранты из Закавказья и Средней Азии в конце 80-х годов. По мере развития политических событий на территории бывшего Советского Союза поток вынужден­ных мигрантов в регионе то усиливался, то сокращался. В период с начала 90-х годов Северо-Кавказский регион характеризуется значи­тельным количеством вынужденных мигрантов. Здесь сосредоточена четверть всех зарегистрированных по стране вынужденных пересе­ленцев и более чем три четверти беженцев³⁷. Многие вынужденные мигранты поселялись на Северном Кавказе как в силу приграничного положения данного региона, так и в силу его благоприятных условий.

В Южном федеральном округе на начало 2002 г. было зареги­стрировано 158,2 тысячи вынужденных переселенцев (с 1 июля 1992 г.) и 15,5 тысячи беженцев (с 20 марта 1993 г)³⁸. Приведенные данные в известной степени относительны, так как не все мигранты по различным причинам регистрируются в официальных структурах, прежде всего миграционной службе. Они позволяют утверждать, что в структуре вынужденных мигрантов во всех регионах Северного Кавказа (за исключением Северной Осетии) беженцы не преобладают.

Это связано с доминированием в регионе внутренней миграции. Наибольший удельный вес вынужденных мигрантов отмечается в русских районах Южного Федерального округа. Беженцы как выну­жденные мигранты предпочитают «оседать» в районах с благополучной социально-политической и экономической обстановкой. Таковыми на Северном Кавказе являются прежде всего русские территории. Из национальных районов исключением является Северная Осетия. Из всех русских районов Северного Кавказа максимальная числен­ность зарегистрированных вынужденных мигрантов приходится на Ставропольский и Краснодарский края. На 1 января 2002 г. здесь на­ходилось по 20-30 тысяч вынужденных переселенцев и беженцев. Максимальный показатель миграционной нагрузки отмечается в Ставропольском крае. В то время как в Ростовской области и Красно­дарском крае на 10 тысяч человек постоянного населения вынужден­ных мигрантов было от 26 до 50 человек, в Ставропольском крае - со­ответственно от 51 до 100 человек. Причем наибольшая миграционная нагрузка в Ставропольском крае наблюдается в сельской местности³⁹.

Приведенные оценки нуждаются в корректировке, так как официаль­ный статус вынужденного мигранта предоставляется всего на пять лет, после чего мигрант не учитывается соответствующей официаль­ной статистикой. Часть вынужденных мигрантов не регистрируется в качестве таковых в миграционной службе по причине недоверия к го­сударственным властям, дороговизны проезда, отдаленности мест проживания и т.д.

Основная часть вынужденных мигрантов в русские районы Се­верного Кавказа прибывала из Чеченской республики, Азербайджана, Грузии, Таджикистана. В начале нового тысячелетия значительно ак­тивизировался приток мигрантов из Казахстана. Значительный приток вынужденных мигрантов на Северный Кавказ привел к осложнению социально-экономической, этнополитической, ситуации в регионе. Усилилась нагрузка на социальную инфраструктуру, остро ощущается нехватка рабочих мест. Возможности для обустройства вынужденных мигрантов в русских районах весьма ограничены по причине высокой плотности населения, ограниченности социально-экономических ус­ловий населенных пунктов, резко возросшей стоимости жизни и жи­лья. Значительная часть вынужденных мигрантов живет в тяжелых условиях: не имеет жилья, работы, стабильных источников дохода. Особенно сложно положение беженцев, так как эта категория вынуж­денных мигрантов не имеет российского гражданства. Проблема по­ложения и интеграции беженцев в местах нового проживания в Юж­ном Федеральном округе остается на протяжении более чем десятиле­тия одной из самых актуальных и далека от своего полного разрешения.

Резкая активизация вынужденной миграции, особо круп­ные ее масштабы после распада СССР заставили соответствующие органы российской государственной власти приступить к разработке правовых норм для регуляции миграционных процессов и определе­ния правового статуса вынужденных мигрантов, в том числе, такой категории как «беженцы». В Российской Федерации в 1993 г. был принят закон «О беженцах». Согласно последнему, к категории бе­женца относилось лицо, не имеющее российского гражданства, но « ...вынуждено или имеющие намерение покинуть место своего по­стоянного жительства, вследствие совершенного против него насилия или преследования в иных формах, либо реальной угрозы насилия или преследования по признаку расовой или национальной принадлежно­сти, социальной группе, политических убеждений». Беженцам декла­рировалось предоставление прав на получение льгот и пособий, в том числе льготных условий для получения российского гражданства. В основе современного категориального понятия «беженец» в целом лежат такие критерии, как внешняя вынужденная миграция в период и экономического и социально-политического кризиса на постсовет­ском пространстве, отсутствие российского гражданства. Сегодняш­няя ситуация в законодательстве характеризуется ужесточением кон­троля за получением мигрантами статуса беженцев. С одной стороны, это объясняется относительной стабилизацией политической ситуа­ции внутри России и в странах ближайшего зарубежья, с другой – со­вершенствованием законодательства, регулирующего миграционные процессы в России. Этому же способствовало снижение значимости чеченского кризиса.

Качественно различные миграционные потоки, которые фикси­руются на сегодняшний день в различных регионах Северного Кавка­за, требуют более детального анализа их содержания. Например, в Ростовской области, несмотря на значительное количество вынужден­ных мигрантов, стрессовая миграция, обусловленная близостью этно­конфликтных регионов, идет на убыль. В настоящее время в область идет значительный приток русскоязычного населения из бывших рес­публик Средней Азии, которое отличается высоким уровнем образо­вания, профессионализмом, ориентацией на социальную мобильность и городской стиль жизни. Все это вызывает необходимость разработ­ки адекватного регионального законодательства. Вступивший в силу в ноябре 2002 г. закон «О правовом положении иностранных граждан», к сожалению, фактически не изменил положение дел с миграционны­ми потоками. Проблема обеспечения получения мигрантами соответ­ствующего правового статуса не решена окончательно не только в на­циональных районах Северного Кавказа, но и на его русских террито­риях, даже в таких как Ростовская область, считающаяся в Южном Федеральном округе наиболее благополучной в плане межэтнических отношений.

До принятия Конституции 1993 г. большинство субъектов Рос­сийской Федерации либо не имели права принимать законы, либо этим правом не пользовались. В настоящее время региональные вла­сти накопили известный опыт в сфере законотворчества. Очень редко в регионах Северного Кавказа положение беженцев определяется спе­циальными законодательными актами. Как правило, положения о беженцах встречаются в законах и нормативных правовых актах, регулирующих другие вопросы. Основной массив документов, опреде­ляющих правовой статус беженцев – это подзаконные акты. В Крас­нодарском крае есть подзаконные акты, регламентирующие статус вынужденных мигрантов, принадлежащих к определенной этнической группе, предоставляющие льготы общественным объединениям бе­женцев, утверждающие региональные миграционные программы. На законодательном уровне вопрос регламентируют обычно комплекс­ные акты, посвященные миграции (Иммиграционный кодекс Ставро­польского края от 31 декабря 1996 г.); акты, посвященные регистра­ции по месту пребывания и жительства (закон «О порядке регистра­ции пребывания и жительства на территории Краснодарского края» от 23 июня 1995 г; закон «О мерах по усилению контроля за миграцион­ными процессами на территории Ростовской области» от 19 сентября 1994 г.); акты, устанавливающие административную ответственность за нарушение данного порядка (закон «Об административной ответст­венности за нарушение порядка пребывания и определения на посто­янное место жительства в Ставропольском крае» в редакции от 18 де­кабря 1996 г.) и в настоящее время широко распространены противоречия ме­жду федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации. Связано это с процессом формирования миграционного законодательства в государстве, отсутствием вопросов миграции как самостоятельного предмета ведения в Конституции Российской Феде­рации. Эти вопросы рассматриваются в качестве особой сферы регу­лирования миграционных процессов в рамках административного права. Противоречия в законодательстве ведут к нарушению прав вы­нужденных мигрантов. Среди наиболее типичных нарушений прав, встречающихся в региональном законодательстве, различаются нару­шения собственно прав беженцев, ограничения свободы передвиже­ния и выбора места жительства. В субъектах Федерации, расположен­ных на Северном Кавказе, имеется законодательная практика введе­ния дополнительных условий для регистрации вынужденных мигран­тов. Например, для регистрации беженцев в Краснодарском крае и Ростовской области необходимо наличие их родственников, прожи­вающих на территории субъекта в течение установленного срока (5 лет – Ростовская область и 10 лет – Краснодарский край.

Свобода передвижения и выбора места жительства, как прави­ло, ограничивается путем введения квот на предоставление права пре­бывания (Ставропольский и Краснодарский края, Ростовская область), ограничений на проживание в определенной местности (Ставрополь­ский и Краснодарский края), сборов, не предусмотренных федераль­ным законодательством (Ставропольский и Краснодарский края), преимущественного права на возвращение на территорию субъекта Федерации представителей титульного этноса или выходцев из дан­ных мест (Краснодарский, Ставропольский края, Ростовская область). Для русских районов Северного Кавказа стала особенной проблема земельная. Введение в России новой системы землепользования, предполагающей свободную куплю-продажу земли, может дестабили­зироватъ этнополитическую обстановку на фоне активной вынужден­ной миграции. В данных районах исторически к земле сложилось осо­бое ценностное отношение. Земля играет особую роль в казачьем са­мосознании, все больше активизирующемся в Краснодарском крае и Ростовской области. Процесс определения правового статуса вынуж­денных мигрантов сопряжен также со значительным количеством трудностей, вызванных бюрократическими препонами, незнанием норм правового регулирования и зачастую несогласованностью рабо­ты должностных лиц, призванных осуществлять эту работу. Как это ни парадоксально, но проблемы оформления соответствующего пра­вового статуса возникают в первую очередь у русскоязычных граждан бывшего СССР, прибывающих в русские регионы Северного Кавказа из Казахстана, Узбекистана или иного государства ближнего зарубе­жья и не имеющих на момент прибытия гражданства России. Напри­мер, в Ростовской области требуется от граждан бывшего СССР нали­чия гражданства России уже в момент обращения с ходатайством о приобретении указанного статуса, а для этого необходимо зарегист­рироваться по месту жительства в России. Получение же регистрации зависит от наличия жилья и целого ряда вытекающих из этого усло­вий.

Таким образом, на сегодняшний день процесс оформления пра­вового статуса вынужденного мигранта сопряжен с рядом серьезных проблем и существенных затруднений, вызванных, в том числе и не­совершенством законодательства. Дальнейшая работа в области ми­грационного законодательства должна вестись с учетом необходимо­сти преодоления имеющихся проблем и разработки четких механизмов реализации законодательных норм в конкретной практике соот­ветствующих государственных органов. Это связано не только с за­щитой прав вынужденных мигрантов, но и решением вопросов ликви­дации негативного влияния миграционных потоков на состояние со­циально-экономической, этнополитической обстановки, демографиче­ской ситуации в регионе.