Глава I. Миграционные процессы и их влияние на развитие государств &1. Законодательное регулирование миграционных процессов в России

В XXI в. актуальность исследования проблем миграции и ее правового регулирования в России будет возрастать. Процессы экономического и политического размежевания бывших стран СССР, этнополитические конфликты в России, открытие границ для международной криминальной миграции вывели на первый план политические причины миграции, обусловили увеличение в миграционных потоках вынужденной миграции. В 90-е гг. XX столетия Правительство Российской Федерации, Федеральная миграционная служба России занимались в основном проблемами беженцев, вынужденных переселенцев и незаконных мигрантов¹.

В условиях начала нового тысячелетия необходима тщательная дальнейшая разработка стратегии государственной миграционной политики, отвечающей долгосрочным тенденциям и целям социально-экономического и демографического развития России².

Иммиграционная политика и миграционная политика в целом, по-видимому, должны иметь селективный характер, формироваться на основе прагматических демографических, экономических и геополитических интересов страны³.

Участие России в процессах глобализации, ее вовлечение в международный рынок труда требуют государственного регулирования миграции.

В настоящее время Россия только приступила к формированию всесторонней, научно обоснованной системы регулирования миграционных процессов. Правительством России одобрена Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации.

Законодательное регулирование государственной миграционной политики регламентируется Федеральным законом «О занятости населения в Российской Федерации», Федеральным законом «О беженцах», Федеральным законом «О вынужденных переселенцах» (1993), Федеральным законом «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»; Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»⁴.

В то же время следует отметить, что основы системного законодательного обеспечения государственной миграционной политики фактически сформированы только в 2003 г. после принятия Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и внесения дополнений в Федеральный закон «О занятости населения в Российской Федерации».

По мнению автора, развитие правоприменительной практики в области миграционного законодательства потребует его дальнейшего законодательного, институционального, финансового, информационного, научного и кадрового обеспечения. Необходимо формирование региональной правовой базы регулирования миграционных процессов.

Острота миграционных проблем, а также их влияние на перспективы дальнейшего развития России обусловливают насущную необходимость формирования надежной системы государственного регулирования миграционных процессов на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации.

Следует отметить, что основы законодательного обеспечения государственной миграционной политики фактически сформированы только в 2003 г., после принятия Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и внесения дополнений в Федеральный закон «О занятости населения в Российской Федерации» (Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 8-ФЗ)⁵.

Согласно ст. 5 Федерального закона «О занятости населения в Российской Федерации» государственная политика в области содействия занятости населения направлена, в частности, на развитие трудовых ресурсов, повышение их мобильности, защиту национального рынка труда.

С другой стороны, согласно этой же статье государство обязано обеспечивать международное сотрудничество в решении проблем занятости, включая вопросы, связанные с трудовой деятельностью граждан Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации и иностранных граждан на территории Российской Федерации, соблюдение международных трудовых норм. При этом согласно ст. 17 привлечение и использование иностранной рабочей силы на территории Российской Федерации определяется законодательством Российской Федерации⁶.

Наибольшее количество проблем связано с вопросами законодательного регулирования международной миграции и занятости иммигрантов. Статья 13 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» определяет порядок участия иностранных граждан в трудовых отношениях⁷.

В настоящее время вопросы разработки и реализации государственной политики в области регулирования миграционных процессов возложены на Министерство труда и социального развития России и его территориальные органы службы занятости, а также на Федеральную миграционную службу России.

Очевидна тесная взаимосвязь государственной миграционной политики и государственной политики регулирования занятости населения. Именно ситуация на рынке труда формирует либо потребность в притоке дополнительной рабочей силы, в том числе за счет миграции, либо определяет необходимость иммиграционного оттока из кризисных и депрессивных районов с высоким уровнем безработицы.

Для обеспечения реализации политики регулирования трудовой иммиграции иностранных граждан Правительством Российской Федерации 30 октября 2002 г. принято Постановление № 782 «Об утверждении квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности», разработанное Минтрудом России. Данным Постановлением определен размер квоты на 2003 г. и порядок ее формирования в последующие годы⁸.

В соответствии с указанным Постановлением подготовлен совместный Приказ Минтруда России, МВД России и Минэкономразвития России от 29 ноября 2002 г. № 238/1205/397 «О распределении по субъектам Российской Федерации утвержденной Правительством Российской Федерации на 2003 год квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности».

Согласно многочисленным прогнозам о ситуации на рынке труда в России ежегодно ожидается рост предложений рабочей силы⁹. В трудоспособный возраст войдет более многочисленное поколение молодежи, родившейся в 80-е гг. в период повышения рождаемости (прирост населения трудоспособного возраста составит максимальную за последние годы величину - 674 тыс. человек). Ожидается также высвобождение рабочей силы в результате реструктуризации угольной промышленности, металлургии, электроэнергетики, железнодорожного транспорта, либерализации трудовых отношений вследствие принятия нового Трудового кодекса, вовлечения России в процессы глобализации и др.

Это создает более неблагоприятную ситуацию для привлечения иностранной рабочей силы и мобильности трудовых ресурсов.

Важнейшим шагом на пути развития современной, всесторонней системы государственного регулирования миграции в Российской Федерации являются разработка и одобрение Правительством Российской Федерации Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации (распоряжение Правительства Российской Федерации от 1 марта 2003 г. № 256-р)¹⁰.

Указанная Концепция «представляет собой систему взглядов на содержание и основные направления деятельности органов государственной власти Российской Федерации в области управления миграционными процессами» (из преамбулы Концепции).

В Концепции дан анализ современной миграционной ситуации в Российской Федерации, сформулированы цели, принципы и задачи регулирования миграционных процессов и изложены основные направления деятельности органов власти по регулированию миграционных процессов и механизмы реализации.

В частности, выделены следующие основные направления регулирования миграции:

- обеспечение контроля за иммиграционными процессами в Российской Федерации;

- создание условий для интеграции вынужденных мигрантов;

- содействие привлечению мигрантов на работу в Российскую Федерацию с учетом потребности экономики страны в трудовых ресурсах;

- создание условий для возвращения внутриперемещенных лиц, покинувших места постоянного проживания;

- поддержка и развитие взаимоотношений с соотечественниками за рубежом;

- оптимизация внутренних миграционных процессов и содействие эффективному использованию трудовых ресурсов;

- создание условий для сохранения и дальнейшего формирования населения в северных, восточных и приграничных районах Российской Федерации;

- содействие добровольному переселению соотечественников из стран СНГ и Балтии.

В качестве механизмов реализации Концепции предложены меры по совершенствованию законодательства, разработка федеральных и региональных целевых программ, разработка балансов трудовых ресурсов, создание баз данных по мигрантам, кадровое, информационное и научное обеспечение миграционной политики.

Подводя итог анализу современного государственного регулирования миграции в Российской Федерации, можно сделать следующие выводы: Россия только приступила к формированию всесторонней, научно обоснованной системы регулирования миграционных процессов в Российской Федерации на основе новой Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации; новая практика всестороннего государственного регулирования миграции, вопросы распределения компетенции между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации находятся в процессе становления; в этой связи законодательное, институциональное, финансовое, информационное, научное и кадровое обеспечение государственного регулирования миграции нуждается в совершенствовании с учетом проблем, возникающих в процессе государственного регулирования миграции.

Несмотря на значительные средства, выделяемые на меры пограничного контроля, жесткие ограничения в области миграции не решили проблему проникновения в Европу большого числа нелегальных мигрантов. Осознание правительствами своей неспособности поставить миграцию под контроль привело к выдвижению ряда радикальных предложений, таких, как документ о «миграционной стратегии», подготовленный в 1998 г. под эгидой Австрии, председательствовавшей тогда в Европейском Союзе. В нем предлагалось не только создать «линию обороны» для защиты Европы от нелегальных мигрантов, но даже содержалось требование внести поправки в Конвенцию 1950 г. или разработать новую. Хотя документ подвергся дружной критике и был отозван, аналогичные недовольные голоса еще не раз раздавались в Европе и за ее пределами.

Параллельно с этими событиями Совет Европы, членами которого являются подавляющее число европейских государств, а не только 15 стран - членов Европейского Союза, работал над укреплением защиты прав беженцев как основных прав человека. В 1991 г. Европейский Суд по правам человека однозначно установил принцип, по которому лиц, ищущих убежища, нельзя возвращать в страну, где они подвергались бы опасности преследования. Положения Европейской конвенции по защите прав человека и основных свобод 1950 г. по таким вопросам, как задержание, право на семейную жизнь и право на эффективные средства судебной защиты, также были рекомендованы для применения в отношении ищущих убежища лиц и беженцев. В целом работа Совета Европы подкрепляет и дополняет деятельность Европейского Союза, расширяет права беженцев и лиц, ищущих убежища, на всем континенте. Деятельность ЕС и шенгенских стран по противодействию нелегальной иммиграции получила новый импульс в мае 1999 г., когда по Амстердамскому договору в ведение Европейского Союза перешли некоторые вопросы юстиции и внутренних дел (визовая политика, убежище, иммиграция и другие направления политики, связанной со свободным передвижением лиц). Для ЕС открылась возможность развивать стратегию борьбы с нелегальной иммиграцией в новом институциональном и правовом формате. Институты ЕС начали интенсивную работу по различным аспектам этой стратегии: визовой политике и практике, институту политического убежища, контролю на внешних границах, репатриации и реадмиссии.

Для регулирования потоков несанкционированных мигрантов и беженцев, с которыми столкнулись европейские страны, были приняты меры четырех видов.

Во-первых, страны стремились проводить политику «предотвращения въезда», направленную на то, чтобы не дать не имеющим надлежащих документов иностранцам, а в их числе и потенциальным просителям убежища, попасть в Европу. Широкое распространение получили визовые ограничения и штрафы, налагаемые на транспортные компании за ввоз пассажиров без надлежащих документов.

Во-вторых, были разработаны методы «переадресовки» для тех, кому все-таки удалось добраться до границы. Суть их заключалась в том, что ответственность за рассмотрение ходатайств об убежище таких лиц и предоставление им защиты перекладывалась на другие страны. Это стало возможно еще и потому, что к этому времени страны Центральной Европы уже перешли в разряд стран, где беженцы, пусть и теоретически, могли бы найти защиту. После 1989 г. большинство этих стран присоединились к Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г., и в 90-е гг. УВКБ ООН, Совет Европы и другие организации приложили немало усилий для наращивания возможностей этих стран в решении проблем ищущих убежища лиц и беженцев.

В-третьих, государства все чаще прибегали к ограничительному применению Конвенции 1951 г., стремясь исключить некоторые категории заявителей из сферы охвата определения «беженец». Это сократило долю признанных беженцами людей. Многие из них получили возможность остаться в стране, где подавали ходатайства о предоставлении убежища, но с более низким статусом, нежели официальный статус беженца, и с меньшим количеством льгот. Примерами таких статусов могут служить статус В, «гуманитарный статус» и «исключительное разрешение остаться». Таким образом, признается, что люди нуждаются в убежище, но обязательства принимающих стран, особенно в части воссоединения семей и предоставления, предусмотренных Конвенцией проездных документов, сведены к минимуму.

И наконец, были введены различные "сдерживающие" меры, включая получающее все большее распространение автоматическое помещение ищущих убежища лиц под стражу, отказ в предоставлении социальной помощи и ограничения в трудоустройстве.

Меры западных стран по корректировке миграционной политики совпали с усилиями по достижению более тесной экономической и политической интеграции посредством создания единого европейского рынка. Это предполагало снятие всех внутренних торговых ограничений для свободного передвижения людей внутри Европейского сообщества, ставшего частью Европейского Союза, созданного в 1993 г. после вступления в силу Маастрихтского договора о Европейском Союзе. Но в то же время страны опасались, что свобода передвижения в рамках Европейского Союза создаст множество новых проблем в области иммиграции и предоставления убежища.

Процесс согласования миграционной политики странами Западной Европы проходит тяжело. Большинство осуществлявшихся в 90-е гг. мер были сосредоточены на координации и ужесточении политики государств в отношении допуска в эти страны. Так, в Шенгенской конвенции 1990 г. содержались положения, предусматривающие укрепление сотрудничества между полицейскими и судебными органами, взаимное признание виз и ужесточение санкций против перевозчиков. В Дублинской конвенции 1990 г. были перечислены критерии для определения того, какое из государств-участников несет ответственность за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища. Такая тактика была призвана пресечь попытки ищущих убежища лиц выбирать себе наиболее подходящую страну для рассмотрения ходатайства, а также решить проблему лиц, ищущих убежища, за которых ни одна страна не желает брать на себя ответственность.

&2. Перспективные направления государственной политики в вопросах миграции

Современные проблемы миграции в Российской Федерации во многом обусловлены рядом объективных и субъективных внешних и внутренних факторов, тесным образом взаимосвязанных с динамично развивающимися политическими и социально-экономическими процессами.

Наиболее значимыми факторами, оказывающими влияние на развитие как позитивных, так и негативных миграционных тенденций, являются:

- процессы глобализации в мире, активно вовлекающие в мировой хозяйственный и соответственно миграционный оборот колоссальные трудовые ресурсы;

- увеличивающиеся темпы роста народонаселения стран Азии и Африки, являющихся основными поставщиками незаконной миграции в страны ЕС и Россию;

- высокий уровень бедности в большинстве государств СНГ, Африканского и Азиатско-Тихоокеанского регионов, способствующий активному оттоку населения в страны с более благоприятным социально-экономическим и политическим климатом;

- экономическая привлекательность Российской Федерации, складывающаяся на фоне деградации Европы и улучшающейся экономической ситуации внутри страны, а также возрастающей зависимости мирового сообщества от колоссальных российских природных ресурсов;

- самая протяженная в мире Государственная граница Российской Федерации, 13 тысяч километров которой на ключевом азиатском направлении полностью не устроены и даже не проведены на земле, а это, в свою очередь, во многом способствуют беспрепятственному перемещению нелегальных иммигрантов. Характерно, что этот участок является границей с бывшими союзными республиками.

Важными и достаточно опасными особенностями миграционного процесса, сложившимися в последние годы, являются:

во-первых, активное проникновение и закрепление иммигрантов в приграничные регионы, обладающие стратегическими запасами лесных и биологических ресурсов, и создание на территории Российской Федерации достаточно организованных этнических «землячеств», социальные и экономические плацдармы которых создаются и в российских мегаполисах. Именно землячество как форма существования иностранцев на территории Российской Федерации является достаточно опасной для поддержания этнического баланса в стране. И эта особенность заключается в том, что данный вид этнического образования ориентирован как на сохранение своей национальной идентичности, так и на всемерное расширение и захват все новых позиций в принимающем обществе.

В этой связи необходимо отметить, что поток иммигрантов из стран СНГ, Африканского и Азиатско-Тихоокеанского регионов может значительно увеличиваться по мере развития экономики Российской Федерации и активного обустройства регионов, а также в результате дальнейшего быстрого роста населения этих стран при подавляющей его бедности и безработице. Так, по предварительной оценке экспертов, на территории России в 2005 г. осуществляли трудовую деятельность более 700 тыс. иностранных работников, что в 1,6 раза больше, чем в 2004 г. Вместе с тем легальная трудовая миграция не превышает 10-15% от реального числа работников-мигрантов. Кроме того, в настоящее время в России проживают 100-150 тыс. афганцев, единовременно присутствуют 80-100 тыс. вьетнамцев и около 400 тыс. китайцев. Через российско-китайскую границу за пять лет не выехали 63,1 тыс. китайцев (2,4% по отношению к числу приехавших за этот период);

во-вторых, неуклонно снижающийся уровень коренного населения Российской Федерации, являющийся основным стимулом привлечения в экономику страны иностранной рабочей силы.

Только за последние пять лет, по данным Росстата, численность постоянного населения России уменьшилась в 1,3 раза (с 147 млн. чел. в 1997 г. до 109 млн. чел. в 2005 г.), а численность городского населения уменьшилась в 1,4 раза (с 142 млн. чел. в 1999 г. до 103 млн. чел. в 2005 г.). Кроме того, согласно прогнозу демографов ИСПИ РАН (1999 г.) при сохраняющейся тенденции естественной убыли численность населения России к 2050 г. по благоприятному варианту составит 89,6 млн., по наиболее вероятному (среднему) - 80,2 млн., по неблагоприятному - 71,4 млн. человек.

Чуть более оптимистичными, но также неутешительными являются прогнозы, подготовленные известным российским этнографом А. Вишневским (Центр демографии и экологии Института народно-хозяйственного прогнозирования РАН). По его оценкам, к 2050 г. население России сократится на треть, т.е. к 2025 г. численность населения составит 118-130 млн. человек, а к 2050 г. - 86-111 млн. чел. Кроме того, если в 2001-2005 гг. прирост трудовых ресурсов страны был довольно значителен - 2,5 млн. человек, то уже с 2006 г. естественная убыль трудоспособного населения России приобретет обвальный характер (оценочно 3,2 млн. чел. в 2005-2010 гг., 5,2 млн. чел. в 2010-2015 гг.). Поэтому к 2015 г. на смену поколению, вышедшему на пенсию, придет почти на четверть численно меньшее поколение работающих граждан.

Поэтому тенденция к старению населения будет постоянно увеличивать нагрузку на пенсионную систему Российской Федерации, и в полной мере это уже ощущают на себе практически все страны Европейского сообщества;

в-третьих, возрастающая внутренняя и внешняя миграционная активность коренного населения Российской Федерации, существенным образом влияющая на диспропорцию населения в российских регионах и повышающая уровень «миграционного давления» на экономически привлекательные регионы и мегаполисы, особенно на Москву и Московскую область. Причем многие стратегически важные для страны регионы становятся практически беззащитными перед напором иммигрантов.

В этой связи не может не вызывать беспокойство нарастающий отток российских граждан из Дальневосточного региона, неадекватно замещаемого иностранными (в основном китайскими и корейскими) мигрантами по этническому признаку, что чревато угрозами национальной безопасности страны. Со времени образования Российской Федерации население Дальнего Востока сократилось на 12%, а миграционный компонент в три раза превышает естественную убыль населения. По прогнозу Росстата, к 2010 г. численность выехавших может превысить число прибывших на 16,5 тыс. чел., а край - потерять еще около 250 тыс. чел.

Кроме того, в ближайшей перспективе будет возрастать угроза «миграционного давления» и на Сибирский регион с его убывающим 30-миллионным населением, из которого 76% сосредоточено в Красноярском и Алтайском краях, Тюменской, Кемеровской, Иркутской и Новосибирской областях. Необходимо учитывать, что Тюменская, Иркутская, Кемеровская области и Красноярский край дают более 70% общей прибыли России.

Не менее важными в выстраивании и реализации миграционной политики являются факторы организационно-управленческого характера, среди которых:

- процессы дезинтеграции и отчасти дезорганизации миграционной системы Российской Федерации, обусловленные процессами формирования как самой Федеральной миграционной службы России и ее территориальных органов, так и концептуальных основ миграционной политики;

- непроработанные механизмы информационного обмена органов внутренних дел с территориальными подразделениями ФМС России, во многом связанные с процессами функционального обособления и линейного построения самой службы, а также присоединением паспортно-визовых подразделений, ранее находившихся в составе МВД России;

- затянувшийся процесс формирования центрального банка данных по учету иностранных граждан и лиц без гражданства, временно пребывающих и проживающих на территории Российской Федерации (ЦБДУИГ), позволяющего не только вести учет временно прибывающих в Российскую Федерацию иммигрантов, но и отслеживать всю цепочку от въезда до выезда иностранных граждан.

Необходимо также отметить, что на негативные миграционные и социально-политические тенденции влияют и будут в перспективе влиять ряд субъективных факторов, наиболее важными из которых являются:

- рост в 1,4 раза за последние шесть лет преступности иностранных граждан, значительную долю которых составляют незаконные иммигранты, социально дезадаптированные в новых для себя условиях проживания и работы;

- формирование в России связанного с чиновничьим лобби нелегального «миграционного бизнеса», который, с одной стороны, затрудняет формирование у потенциальных мигрантов объективных миграционных намерений, а с другой - резко усложняет процесс приживаемости мигрантов в местах их расселения, в т.ч. регистрацию, оформление на работу и т.д.

Кроме того, несмотря на активное декларирование борьбы с незаконной миграцией, в российских регионах за последние два года в среднем выявлялось лишь не более 200 преступлений, предусмотренных ст. 322.1 УК РФ «Организация незаконной миграции», что свидетельствует о низкой эффективности работы правоохранительных органов Российской Федерации по пресечению деятельности организованных преступных групп, занимающихся незаконным ввозом и легализацией иммигрантов. Это притом, что в стране действует множество фирм, оказывающих незаконные посреднические услуги по легализации незаконно въехавших или пребывающих на российской территории иностранцев.

Кроме того, требует особого изучения деятельность Международной организации по миграции (МОМ), насчитывающей в своих рядах 116 государств-участников и которая активно пытается вовлечь Россию и Китай в их число. Несмотря на декларируемые задачи по регулированию международных миграционных процессов, основной деятельностью данной, да и других международных организаций является перенастраивание миграционных потоков от перенасыщенных иммигрантами развитых западных стран на необъятные российские просторы. И при этом высказывается желание активно финансировать и развивать именно региональные российские проекты в области расселения и трудоустройства переселяемых иностранцев из стран Африканского и Азиатско-Тихоокеанского регионов.

В то же время, очевидно, что бить тревогу по поводу нехватки трудовых ресурсов для российской экономики представляется несколько преждевременным по ряду причин:

во-первых, значительная часть территорий Крайнего Севера, Сибири, а также степные природно-климатические зоны мало пригодны для массового проживания населения в силу высокой затратности на содержание промышленной, социальной и жилищно-коммунальной инфраструктуры;

во-вторых, более чем 144-миллионное население России, включая 90,4 миллиона россиян трудоспособного возраста (больше, чем когда-либо в нашей истории), является не катастрофой для страны, а активным двигателем экономического прогресса.

В качестве примера можно привести тот факт, что экономика Японии с ее 127-миллионным населением втрое превышает экономику России, по крайней мере «белую». При этом возрастная структура населения Японии ощутимо отличается от российской в худшую сторону с более низким коэффициентом рождаемости, что не мешает этому государству проводить жесткую политику ограничения въезда трудовых иммигрантов.

В этой связи интересен исторический факт, что в 1926 г. население РСФСР составляло 93,2 млн. чел., в т.ч. в трудоспособном возрасте 48,5 млн. чел., однако это не помешало мобилизовать силы на проведение индустриализации, а в первое десятилетие после окончания Великой Отечественной войны 67,3 млн. чел. населения РСФСР в трудоспособном возрасте активно возводили «великие стройки коммунизма», создавали военно-промышленный комплекс и фундаментальную науку.

Отсюда вытекает мысль о том, что количество жителей не является определяющим фактором развития экономики, наоборот, во многих случаях создает дополнительную нагрузку на экономику страны. Эта мысль подтверждается множеством примеров из истории развития густонаселенных стран Африки и Азии, население которых, спасаясь от нищеты и голода, вынуждено эмигрировать в менее населенные, но экономически развитые страны Европы и Северной Америки.

Поэтому, выстраивая экономическую политику развития регионов, полагаем целесообразным системно развивать требующие меньших ресурсных затрат стратегически важные и благоприятные в природно-климатическом плане регионы юга и востока Российской Федерации на основе строительства городов-миллионников, связывающих пространство огромной территории. Кроме того, важно развивать средние и малые города, в которых концентрировать предприятия малого и среднего бизнеса, внедряющие в свою деятельность инновационные ресурсосберегающие технологии в сферах добычи и производства сырья, строительства, транспорта и транспортной инфраструктуры, энергетики, жилищно-коммунального сектора.

Вышеперечисленные факторы существенным образом влияют и на выработку концептуальных основ миграционной политики Российской Федерации, три направления которой широко обсуждаются в российском обществе:

во-первых, доминирующая в настоящее время позиция Федеральной миграционной службы России о необходимости либерализации миграционной политики с переориентацией разрешительного характера регистрации самих иммигрантов на уведомительный, с одновременным сокращением количества документов, необходимых для оформления разрешения на работу, и сроков их выдачи;

во-вторых, активное вовлечение в миграционный процесс соотечественников, проживающих в настоящее время за рубежом, с ограничением миграционного потока иностранцев;

и, наконец, третья точка зрения значительной части россиян связана с необходимостью ограничения пребывания трудовых иммигрантов, которые не только определяют криминальный фон в России, но и существенно снижают расценки оплаты на рынке труда.

Кроме того, реализация всех моделей миграционной политики предполагает квотирование рабочих мест в том или ином регионе для иммигрантов, а также определение мест проживания для беженцев или вынужденных переселенцев.

Необходимо разобраться, так ли привлекательна либеральная миграционная политика.

В этой связи необходимо обратить особое внимание на две основные проблемы:

во-первых, такой подход не решает полностью задачу предотвращения нелегальной миграции, так как, с одной стороны, не все иммигранты пожелают выйти из «тени» по налоговым и иным причинам, а с другой - существенно усилится миграционное давление иностранцев на стратегически важные регионы Российской Федерации, что, в свою очередь, может создать взрывоопасные социальные конфликты;

во-вторых, возникнет стихийное движение иммигрантов из менее «привлекательных» в экономическом и климатическом плане регионов в регионы с благоприятными природно-климатическими, социально-экономическими и политическими условиями. Тем самым создаются угрозы перенаселения иммигрантами стратегически важных для страны регионов, а также создания в них мощных и хорошо организованных этнических землячеств.

Вышеизложенные проблемы предполагают реализацию следующих возможных направлений миграционной политики, среди которых:

- определение приоритетных отраслей хозяйства, особо нуждающихся в рабочей силе, и соответствующих профессий и вакантных должностей, на которые можно пригласить квалифицированных иностранных специалистов;

- выстраивание единой системы миграционного контроля от прибытия и размещения иностранцев до их выезда на родину;

- широкомасштабная и системная работа по социально-экономической и культурной адаптации как переселяющихся в Россию соотечественников, так и иностранцев;

- провести мониторинг законности получения российского гражданства иностранными гражданами, в т.ч. из бывших союзных республик, попавших в поле зрения правоохранительных органов за противоправную деятельность;

- в кратчайшие сроки завершить формирование территориальных подразделений ФМС России, создать и отрегулировать механизм их информационного взаимодействия с органами внутренних дел Российской Федерации;

- привлечение широкой научной общественности, а не только узкого круга специалистов к обсуждению концептуальных основ миграционной политики, предлагаемых для первоочередной реализации.

Приведенный в предлагаемой статье перечень проблем далеко не полный, и многие из них требуют проведения системных региональных исследований, особенно в части изучения существующих реальных или мнимых угроз, повышения эффективности функционирования территориальных подразделений ФМС России и механизмов их взаимодействия с органами внутренних дел.

Необходимо помнить, что либеральная миграционная политика на фоне убывающего и стареющего населения может из весьма относительного блага превратиться в беду для Российской Федерации подобно той, что начинают ощущать на себе страны ЕС и США. Так, опрос населения Германии, проведенный Университетом Бильфельда в 2005 г., показал, что 66% немцев считают, что страдают от засилья иностранцев, а около 40% граждан уверены, что для спасения экономики правительство должно начать выдворение избыточной рабочей силы из числа иммигрантов. Треть немцев признались, что чувствуют себя иностранцами в собственной стране. В целом, по мнению социологов, уровень ксенофобии в немецком обществе вырос за последние пять лет на 15-20%.

Кроме того, активно ужесточают свою миграционную политику Италия, Испания, Франция, Австрия и Швейцария в части, касающейся выдачи шенгенских виз, перекрытия нелегальных каналов переброски иммигрантов через границу. Например, если в Дании в 2001 г. статус беженца получили более шести тысяч человек, то в 2005 г. - лишь полторы тысячи.

Не пора ли нам внимательно присмотреться к опыту демократических стран, еще недавно так активно провозглашавших целесообразность либеральной иммиграционной политики, а сегодня так же активно пытающихся, но уже практически безуспешно, предотвратить массовый наплыв иностранных переселенцев, не только размывающих социально-этнические основы государственности, но и угрожающих их политическому устройству и территориальной целостности.

Так, 10 мая 2006 г. Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации самой острой проблемой современной России назвал проблему демографии. Было заявлено, что ежегодно население Российской Федерации уменьшается на 700 тысяч человек.

Глава государства определил три основных направления выхода из демографического кризиса - это снижение смертности, эффективная миграционная политика и повышение рождаемости¹¹.

По данным ООН, численность населения Земли стремительно растет. Только за последние 40 лет количество землян удвоилось. Если говорить о более раннем периоде, то в середине XVI в. на Земле проживало 500 млн. человек, в 1804 г. - 1 млрд. человек, в 1927 г. - 2 млрд. человек, а в 1999 г. - уже 6 млрд. человек¹².

Население России же за последние 10 лет сократилось со 149 до 142,9 млн. человек (на 1 января 2006 г.), т.е. на 6 млн. человек, притом, что к нам прибыло на постоянное жительство 8 млн. человек, а эмигрировало 4 млн.

С.П. Капица отмечает, что уже сегодня человечество по своей численности превышает сравнимые с нами по размерам и питанию виды животных на пять порядков - сто тысяч раз.

Предполагается, что через 10 лет на Земле будут жить 6,9 млрд. человек, через 25 лет - 8 млрд. человек, а в 2050 г. - 9,4 млрд. человек, что резко увеличит нагрузку на земную экосистему, приведет к ее дополнительному разрушению и истощению. Вследствие этого большие массы населения будут вынуждены мигрировать в относительно благополучные в экологическом и экономическом отношении регионы земного шара.

Другие расчеты ООН и Международного института прикладного системного анализа (IIASA) основываются на обобщении ряда сценариев для рождаемости и смертности по девяти регионам мира. По оптимальному варианту развития население Земли к 2150 г. выйдет на постоянный предел - 11,6 млрд. человек. По среднему сценарию, предложенному Популяционным отделом ООН, к 2300 г. на планете будет жить 9 млрд. человек.

Эксперты Всемирного банка говорят, что если численность населения Земли превысит 12-13 млрд. человек, а это вполне может произойти уже немногим более чем через 100 лет, то планете грозит глобальная катастрофа, связанная главным образом с огромным дисбалансом между потребностями землян и возможностями планеты по их удовлетворению.

В настоящее время основное количество населения планеты - около 3,5 млрд. человек - проживает в Азии, примерно 780 млн. человек - на Африканском континенте, 274 млн. человек - в Северной Америке и 500 млн. человек в Латинской Америке.

На Европу приходится 730 млн. человек. Главное ее отличие от остальных континентов состоит в том, что численность европейского населения приобрела достаточно устойчивую тенденцию к сокращению и его восполнению за счет приема иммигрантов, в то время как в Африке в ближайшие десятилетия ожидается активный естественный прирост населения. В 2050 г., по оценке экспертов, там будут проживать около 2 млрд. человек, а в следующем веке - 2,5 млрд. человек.

В среднем численность населения Земли увеличивается на 80 млн. человек в год. Самыми быстрыми темпами увеличивается прослойка населения в возрасте от 15 до 24 лет и свыше 65 лет. Высокий прирост населения в настоящее время отмечается в 85 государствах мира, почти половина из них - африканские.

75 стран - страны с относительно стабильной численностью населения. В них проживают 2,6 млрд. человек. Всего в мире насчитывается 10 государств с населением более 100 млн. человек. В 1950 г. их было 4 (Китай, Индия, США, СССР). Предполагается, что в 2025 г. количество таких стран может составить 18.

Россия занимает 8-е место по численности населения, но к 2010 г. мы можем оказаться на 14-15-м месте.

Демографическая ситуация в государстве, по мнению специалистов Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН), считается благополучной, если численность населения соответствует потребностям рынка труда или даже незначительно превышает эти потребности, так как для стабильного социально-экономического развития государства немаловажным является поддержание соотношения между экономически активным населением и нетрудоспособными, поскольку изменение численности в пользу последних влечет за собой негативные последствия в социальной сфере, и в первую очередь понижение уровня жизни граждан этой страны.

В последнее время в России наблюдается некоторый устойчивый рост рождаемости, однако показатель смертности (в основном среди детей и людей пожилого возраста, особенно мужчин) растет гораздо быстрее, поэтому естественная убыль с каждым годом возрастает. Кроме этого, для простого воспроизводства населения необходимо, чтобы коэффициент рождаемости был около 2,1, а у нас 1,3. В стране насчитывается 42 млн. семей, треть из них - однодетные, многодетные семьи составляют менее 4%. То есть даже если завтра с учетом настоящей государственной политики по повышению рождаемости мы выбираем заданный курс, то 30-35 лет у нас уйдет лишь на то, чтобы вести процесс депопуляции в режиме «затухания». Только к 2050 г. необходимый коэффициент приблизится к 2,1 и лишь к 2080 г., по прогнозам экспертов, мы возвращаемся к 143 млн. человек. Данный прогноз говорит о необходимости системного решения складывающейся демографической ситуации, в том числе с учетом взвешенной миграционной политики.

В то же время С.П. Капица утверждает, что рост населения зависит не от рождаемости, а только от разницы между рождаемостью и смертностью. Именно взаимозависимость, нелинейность сильно связанных механизмов заставляет искать системные - интегративные принципы поведения сложной системы в течение длительных промежутков времени и на всем пространстве земного шара. Такой подход возможен потому, что эффективное взаимодействие (в т.ч. миграционные процессы), определяющее рост, реализуется на всем населении Земли. Поэтому суммарный нелинейный закон роста необратим, и его нельзя применять к отдельной стране или региону, а только ко всему взаимосвязанному населению нашей планеты. Но глобальный закон роста населения влияет на демографические процессы в каждой стране.

Реальным источником восполнения людских потерь могут стать миграционные процессы, которые, естественно, нельзя рассматривать вне экономической, политической и демографической ситуации.

В каждой отдельно взятой стране миграционные процессы полностью зависят от демографической ситуации в стране.

Эмиграция населения может быть вызвана многими причинами: экономическими, социальными, политическими (преследования и др.), в том числе демографическими (перенаселенность).

В частности, миграция граждан Китая (численность китайского населения уже превысила 1,2 млрд. человек, а к 2025 г. по оценке перейдет рубеж в 1,5 млрд. человек) распространяется на Австралию, Австрию, Бельгию, Канаду, Данию, Францию, Германию, Венгрию, Нидерланды, Новую Зеландию, Швейцарию, Королевство Великобритания, США.

В настоящий момент на российской территории находится значительное число выходцев из стран как дальнего зарубежья (Афганистан, Шри-Ланка, Бангладеш, Эфиопия, Ангола, Вьетнам и др.), так и ближнего (главным образом таджики, украинцы, молдаване, грузины, армяне, азербайджанцы). Причина практически одна и та же - дисбаланс между численностью населения в странах исхода и потребностями национальных рынков труда, что вынуждает «лишних» людей искать источники существования за рубежом.

Реэмиграционные потоки (возвращение граждан в страну исхода) в значительной степени также определяются изменением демографической и социально-экономической ситуации в странах. Например, в Греции многочисленная эмиграция граждан привела к образованию вакуума на рынке труда, статистическому старению коренного населения. Поэтому сегодня политика любого государства направлена на прием и обустройство в первую очередь своих соотечественников. Прибывают в места своего прежнего проживания афганцы, бежавшие в Иран и Пакистан от гражданской войны, руандийцы, спасавшиеся от геноцида в Руанде, ранее депортированные народы бывшего СССР - калмыки, ингуши, крымские татары, корейцы и т.д.

Иммиграционный приток приходится в основном на страны, испытывающие дефицит рабочей силы, либо в те государства, где недостаточно эффективный контроль за иностранцами позволяет добывать средства к существованию нелегально. Нехватка рабочей силы вызвана главным образом превышением уровня смертности над уровнем рождаемости в этих странах, постепенным старением нации, что приводит к повышению доли лиц пенсионного возраста и нетрудоспособных от общего числа граждан, а также к уменьшению числа работающих и снижению в целом численности населения.

По оценке ООН, превышение уровня смертности над уровнем рождаемости приведет к тому, что многие страны, если они не будут принимать иммигрантов, к 2050 г. потеряют значительную часть своих жителей. В Италии, например, численность населения уменьшится на 28%, в Румынии - на 26%, Испании, Чехии - на 24%, Греции - на 23%, Украине - на 22%, Японии, России - на 17%, Австрии - на 14%, Германии - на 11%. Исключение составят лишь США, где численность населения за счет значительного приема иммигрантов постоянно растет и к 2050 г. увеличится примерно на 80 млн. человек¹³.

До промышленной революции доля лиц в возрасте старше 65 лет на Земле не превышала 2-3%. В 1998 г. в мире насчитывалось 66 млн. человек старше 80 лет и 135 тыс. - в возрасте 100 и более лет. Сегодня этот показатель составляет 14% от общей численности населения земного шара, а к 2030 г. возрастет до 25-30%, что ляжет тяжелым бременем на экономику многих развитых стран мира.

По прогнозам экспертов ООН, рост количества лиц старше 65 лет в процентном отношении к общей численности населения с 1999 по 2050 г. соответственно выглядит следующим образом: например, Австрия, Швейцария - с 15 до 30%, Бельгия - с 17 до 28%, Китай - с 11 до 33%, Германия - с 16 до 28%, Греция - с 18 до 34%, Португалия - с 16 до 31%, Испания - с 17 до 37%, Великобритания - с 16 до 25%, Россия - с 13 до 25%, Украина - с 14 до 27%, Беларусь - с 14 до 25%.

По данным переписи 1989 г., численность титульной нации на постсоветском пространстве составляла порядка 28,5 млн. человек, а по сегодняшним оценкам она едва достигает 22-23 млн. человек.

Например, в Японии с населением в 126 млн. человек каждый шестой житель старше 65 лет. Практически за четверть века показатель соотношения численности пожилых людей ко всему населению в этой стране удвоился, а к 2050 г. старше 65 лет будет каждый третий японский житель. Если сейчас на каждого пенсионера приходится 4-5 работающих, то в 2020 г. это соотношение составит 1 к 2. Только за последние пять лет количество трудоспособных снизилось на 1 млн. человек (с 87 млн. до 86 млн.). В 2050 г. их будет всего 57 млн. человек.

Аналогичная ситуация во многих европейских странах. Ожидается, например, что к 2030 г. в европейских странах на одного пенсионера будет приходиться 1,5 работника, а в таких странах, как Германия и Италия, соотношение работающих и неработающих будет примерно равным. Вне всякого сомнения, такое положение крайне негативно скажется на качестве жизни людей и вызовет эмиграцию жителей за рубеж.

В России сегодня также отмечается сокращение населения трудоспособного возраста, что ведет к увеличению числа пенсионеров и росту социальной нагрузки на молодое поколение. По оценкам экспертов, уже к 2016 г. численность лиц пенсионного возраста почти в два раза превысит численность лиц до 16 лет.

Если в настоящее время на каждого пожилого человека в мире приходится 9 трудоспособных, то уже в 2030 г. их будет всего 2.

Старению населения во многом способствует повышение продолжительности жизни во многих развитых странах. В Италии, например, за последние три года средняя продолжительность жизни итальянцев выросла на три года и составляет в настоящее время почти 75 лет у мужчин и более 81 года у женщин.

Подобный демографический прогноз вынуждает такие страны, как США, Израиль, Германия, Италия, Греция, Португалия, Испания, Австралия и некоторые другие, уже сейчас повышать квоты на прием иммигрантов, главным образом трудоспособного возраста. Прием таких лиц позволяет не только заполнять образовавшийся вакуум на рынках труда, но и омолаживать нацию, поддерживать на должном уровне соотношение трудоспособных и нетрудоспособных лиц¹⁴.

Германия испытывает острую нехватку специалистов в области компьютерной техники и информатики. Дефицит высококвалифицированных специалистов в этой стране в 2003 г. составил 300 тыс. человек. В этой связи немецкое правительство разрешило выдачу вида на работу и жительство сроком на пять лет иностранным специалистам соответствующей квалификации. Страна уже приняла свыше 7 млн. иммигрантов из самых разных стран мира.

Правительство Ирландии, имеющей стабильную эффективную экономику, рассматривает предложение пригласить в страну в течение семи лет 200 тыс. иностранных специалистов. Уже сейчас на территории этой небольшой страны пребывают представители почти 20 зарубежных государств.

Испанские власти намерены открыть доступ в страну неквалифицированным иммигрантам, с тем чтобы использовать их на тех участках, где не хотят трудиться испанцы. В 1999 г. в стране вступил в силу Закон об иностранцах, дающий им практически равные с испанскими гражданами права.

Итальянские власти, имеющие крупные проблемы с незаконной миграцией из Балкан, не могут отказаться от относительно недорогой иностранной рабочей силы, без которой возникнет угроза остановки целых отраслей экономики.

Бельгия провела легализацию на льготных условиях пребывающих на ее территории незаконных иммигрантов с одновременным ужесточением паспортно-визового режима.

В Швеции только в 1999 г. вид на жительство получили 2800 иностранцев. Правительство всерьез озабочено проблемой старения нации и намерено расширить возможности въезда в страну иностранных специалистов.

Многие западноевропейские государства широко используют граждан других стран на сезонных работах, на строительстве, в торговле, в качестве прислуги в частных домах. Однако японские специалисты, например, предлагают оградить чистоту японской расы (максимально ограничить въезд в страну иностранцев) за счет повышения пенсионного порога на 5-10 лет, более активного вовлечения в трудовую деятельность женщин, хотя уже сейчас доля занятых в производстве японок составляет около 40%.

Внутренние миграционные потоки определяются перемещением населения из слабо освоенных районов и районов, теряющих свою былую экономическую значимость, в промышленные центры и крупные города, где есть возможность трудоустроиться. Предпосылкой этого является уменьшение спроса на рабочую силу в экономически слабых районах по сравнению с предложением, в результате чего возникает дисбаланс между демографическим и социально-экономическими потенциалами. В значительной степени это характерно для районов Крайнего Севера и Дальнего Востока России, а также для большинства государств с избыточной рабочей силой в сельскохозяйственных и удаленных районах.

Имеют место внутренние миграционные процессы другого рода. Например, организованное перемещение людей в слабо освоенные районы с целью их закрепления, освоения и развития, как это было в период освоения Дальнего Востока, Крайнего Севера, строительства крупных промышленных и других объектов, таких, как Байкало-Амурская магистраль и др., разработки целинных и залежных земель в Казахстане и т.п.

В России сегодня в другие регионы переезжает порядка 2 млн. человек в год. В начале реформ, в 90-е гг., эта цифра была стабильной и равнялась 8 млн. ежегодно. Затем в связи с резким изменением экономических условий, в частности постоянным ростом тарифов на транспорт, внутренние передвижения сократились в четыре раза за 12 лет.

Для привлечения в страну мигрантов, прежде всего, необходима соответствующая демографическая политика, создание для них благоприятных условий. Тем более что их не так уж много: если из ближнего зарубежья приедут русские и русскоязычные граждане, их будет не более 4 млн. человек. На сегодня самая большая русская и русскоговорящая диаспора (около 10 млн. человек) проживает на Украине и в Белоруссии. В Казахстане наших соотечественников осталось не более 4 млн.

В Египте (страна занимает 17-е место в мире по демографическому приросту) проблема занятости населения решается в настоящее время путем организации крупномасштабных строительных работ (строительство мостов, дорог, возведение новых городов и т.п.), что влечет за собой массовые перемещения населения. Миграция такого рода также имеет не только политические и экономические корни, но и демографические, позволяющие маневрировать избыточным населением, проживающим в развитых в промышленном отношении районах. Россия, в частности, проблему обустройства переселенцев пытается решить путем направления их в сельские и удаленные районы, где есть возможность удовлетворять потребности в продовольствии за счет подсобного хозяйства и где более доступно жилье.

Организованное перемещение людей может происходить не только в соответствии с их желанием, но и насильно, например, в качестве наказания - репрессированные народы, заключенные, а также вынужденно - внутренние вооруженные конфликты (Афганистан, Сумгаит, Нагорный Карабах, Баку, Таджикистан и т.д.), техногенные (Чернобыль) и природные катастрофы (землетрясения, извержения вулканов, пожары, наводнения и т.п.), голод, например, 1921 г. (Поволжье, Северный Кавказ), засуха 1932 - 1933 и 1946 - 1947 гг. (в России в эти годы эмигрировали миллионы людей, умерли от голода свыше 8 млн. человек). Данные процессы также имеют к демографии определенное, хотя и не прямое отношение, поскольку расселение таких мигрантов происходит, как правило, в районах с невысокой плотностью населения. Репрессированные народы, например, вывозились в основном в Казахстан, среднеазиатские республики, Сибирь. В эти же регионы в период войны эвакуировались жители западных районов СССР. Голодающие же выезжали в регионы с развитым сельским хозяйством.

По оценке экспертов ООН, миграция сельских жителей в развитые промышленные центры имеет место во многих государствах мира. Число сельчан сокращается, и на их долю в настоящее время приходится менее половины населения Земли. Зато стремительно растут города. Население Токио, например, подходит к отметке в 30 млн. человек, Бомбея, Шанхая, Сан-Пауло - к 20 млн. человек, Нью-Йорка, Мехико - к 16 млн. человек, Пекина, Джакарты - к 14 млн. человек. Эти города-мегаполисы уверенно догоняет Москва. Причина та же - спрос на рабочую силу на селе явно не снимает напряженности на сельских рынках труда, избыточное население уходит в города. Это в совокупности с внешней миграцией приводит к уменьшению доли коренных жителей в общей численности жителей промышленных центров. Если Китай с населением свыше 1,2 млрд. человек достиг определенных успехов в области контроля за рождаемостью, то Индию, подходящую к миллиардному рубежу, по прогнозам индийских демографов, в самой ближайшей перспективе ожидают крупные проблемы. Только в штате Уттар-Прадеш проживают более 100 млн. жителей. Страна осталась почти без лесов и резерва площадей, пригодных для выращивания сельскохозяйственной продукции. В стране растет безработица, почти половина всех неграмотных в мире живет в Индии. Правительство принимает меры по снижению уровня рождаемости в стране, однако ощутимых результатов до настоящего времени не достигнуто, и вынужденный исход ее жителей за рубеж продолжается¹⁵.

Согласно экспертной оценке, в 2025 г. в Индии будут проживать свыше 1,4 млрд. жителей, а в 2040 г. страна займет первое место в мире по численности ее жителей. В развивающихся государствах ежегодно от причин, связанных с беременностью и рождением детей, умирают около 600 тыс. женщин. Кроме того, каждый год в мире в возрасте до пяти лет умирают около 10 млн. детей. Дело идет к тому, что в обозримой перспективе большинство семей, проживающих в этих странах, будут однодетными.

Обеспокоенные постоянным снижением уровня рождаемости правительства европейских стран принимают меры по материальной поддержке семей, стимулируя тем самым и увеличение количества детей. Например, такие страны, как Швеция, Дания, Финляндия, расходуют на семейную политику более 4% валового внутреннего продукта (ВВП). Страны Южной Европы выделяют на эти цели от 0,4 до 1,1% ВВП, Германия - 2,1%, Франция - 2,6%. Пакет детской помощи состоит из денежных выплат, налоговых льгот, различных услуг и существует во всех странах Европейского Союза. Размер пакета различается как между странами, так и внутри одной страны в зависимости от типа семьи, числа и возраста детей.

В целом демография и миграционные процессы - это взаимосвязанные явления. Избыток рабочих рук вынуждает людей уезжать из страны, их нехватка - принимать и обустраивать иммигрантов. Сокращение количества работающих, увеличение численности нетрудоспособных лиц, превышение уровня смертности над уровнем рождаемости неизбежно влекут за собой импорт «свежей рабочей силы» из-за рубежа. Внутренние перемещения населения также зачастую имеют «демографические корни» - потребности в рабочей силе удовлетворяются за счет регионов, имеющих ее резерв. Катаклизмы различного рода также серьезно влияют на количественный и качественный состав местного населения, порождают его отток в благополучные регионы. Миграционные процессы, в свою очередь, существенно меняют «демографический портрет» страны: обогащаются национальный состав государств, культура, искусство, национальные традиции и обычаи, появляются новые религиозные направления, не характерные для них этнические диаспоры, например в России - афганские, вьетнамские, нигерийские, ангольские, эфиопские и др.

Отметим, какие миграционные процессы, на наш взгляд, следует стимулировать, чтобы получить положительный демографический эффект.

Во-первых, необходимо поощрять приток русскоязычной молодежи и трудоспособного населения из сопредельных государств и поддерживать наших соотечественников за рубежом.

Во-вторых, должен осуществляться контроль за иммиграцией. Причем речь идет не о запретительных мерах, таких, как депортация (хотя, конечно, злостных нелегалов нужно выселять из страны), а об интеграции переселенцев в современную общественно-политическую и экономическую жизнь России.

В-третьих, необходимо наладить управление трудовой миграцией. Следует не только выявлять иностранных граждан, нелегально работающих у нас, но и добиваться того, чтобы россиян принимали на работу за рубежом. Разумно заключать с европейскими странами договоры, в соответствии с которыми российские граждане совершенно официально имели бы право выезжать на работу за границу на определенный срок, по истечении которого могли бы вернуться. С одной стороны, они, таким образом, увеличивали бы собственное благосостояние и внутренний доход страны, а с другой - это единственный способ приостановить эмиграцию и утечку умов.

В заключение отметим, что миграционные процессы и демография и тесно связаны между собой, и непосредственно влияют друг на друга.

По нашему мнению, при выходе из демографического кризиса, постигшего нашу страну, целесообразно было бы учесть научно обоснованные выводы С.П. Капицы, высказанные им в приведенной работе. Очевидно, что прямыми мерами воздействия на миграционные потоки, смертность и рождаемость сегодня демографическую ситуацию в стране не исправить, необходимо учитывать их взаимосвязанность и взаимовлияние. На наш взгляд, при расчетах крайне важно принимать во внимание описанные автором периоды демографической революции, прогнозы будущего, закономерности и рекомендации, основные глубинные процессы нынешнего этапа развития человечества на Земле.

&3. Факторы, способствующие росту преступности незаконных мигрантов в России

Фактор преступности – явление (совокупность явлений), воздействующее на преступность (порождающее, способствующее или препятствующее ей)¹⁶. Для изучения различных факторов, влияющих на преступность иностранных граждан и лиц без гражданства, рассмотрим суть факторов преступности.

По нашему мнению, можно выделить большое количество криминогенных факторов, влияющих на преступность мигрантов в России. Следует согласиться с точкой зрения И.П. Портнова относительно того, что криминогенный факторный комплекс городской преступности условно можно подразделить на две части, одну из которых определяют криминогенные последствия явлений, вторую - обстоятельства, являющиеся следствием деятельности человека¹⁷. Представляется, что подобный подход позволит нам осветить основные факторы, которые способствуют преступности мигрантов.

С каждым днем актуальность исследования проблем незаконной миграции и ее факторного анализа в России будет возрастать.

Исследование проблем факторного анализа, влияющего на преступность незаконных мигрантов в Российской Федерации, и раньше являлось важным направлением изучения социальной жизни общества, а на сегодняшний день стало одной из приоритетных задач нашего времени.

Это обусловлено ежегодным приростом некоренного населения и трудовых ресурсов из стран ближнего и дальнего зарубежья и повышением роли незаконной миграции в росте численности преступников из числа рассматриваемой категории.

Миграция населения - объективный социально-экономический процесс, экономической основой которого является развитие и размещение производительных сил и связанное с ним территориальное перераспределение населения и трудовых ресурсов.

В советский период на протяжении длительного времени преобладающими формами миграции были трудовая, учебная и брачно-семейная миграция между регионами России и другими республиками СССР. Миграция за пределы СССР фактически отсутствовала.

Социально-экономическая трансформация российского общества в 90-е гг. прошлого столетия привела к существенному изменению миграционных процессов в Российской Федерации¹⁸:

- произошло значительное снижение общей миграционной активности населения России;

- наблюдается отток населения из Сибири и Дальнего Востока в центральные и южные регионы страны;

- появилась вынужденная миграция из районов этнических и вооруженных конфликтов, незаконная иммиграция;

- появление незаконной миграции.

Миграционные процессы в 90-е гг. прошлого столетия определялись влиянием двух противоречивых групп факторов¹⁹.

I. С одной стороны, распад СССР и сопровождающие его взрыв национализма, вооруженные этнические конфликты, политическая нестабильность и системный социально-экономический кризис обусловили резкое падение территориальной мобильности населения, связанное с размещением производительных сил и соответствующим перераспределением трудовых ресурсов, и изменили природу миграций, придав им вынужденный характер, спровоцировав массовые потоки беженцев, репатриантов, процессы этнического размежевания.

II. С другой стороны, параллельно с этой группой факторов переход к политике открытых дверей, включение России в международный рынок рабочей силы, формирование рыночной экономики привели к развитию незаконной миграции и стали важнейшим условием миграционной подвижности населения иностранных государств в первую очередь в сверхкрупные города. Негативной стороной новых миграционных процессов стали появление незаконной иммиграции, ее криминализация в первую очередь в столице Российской Федерации г. Москве.

Процесс экономического и политического размежевания бывших стран СССР, этнополитические конфликты в России, открытие границ для международной незаконной миграции вывели на первый план политические причины миграции, обусловили увеличение в миграционных потоках вынужденной миграции²⁰.

Цели, с которыми в Россию ежедневно прибывает значительное число незаконных мигрантов, различны.

В самом общем виде их следует классифицировать на: социально полезные цели, к которым относится приезд на учебу, в командировку и т.д.; социально нейтральные цели, к которым относится приезд в Россию на отдых, в целях торговли, а также транзитное пребывание в городе; антиобщественные цели, к которым относится приезд в город с целью совершения преступлений или скрытия следов преступлений, совершенных в других регионах и государствах²¹.

В дальнейшем иммиграционная политика и миграционная политика в целом, по-видимому, будут иметь селективный характер, формироваться на основе прагматических демографических, экономических и геополитических интересов страны. Участие России в процессах глобализации, ее вовлечение в международный рынок труда повлечет за собой государственное регулирование незаконной миграции²².

Проведенные рядом демографов исследования показывают, что миграционное поведение людей различных национальностей зависит от особенностей уклада и образа жизни народов, уровня образования этносов, традиций, влияния различного накопленного миграционного опыта <8>. С учетом этого отметим, что миграционное поведение украинцев будет отличаться от миграционного поведения китайцев²³.

Изменение поведенческой активности различных социальных групп, в том числе этносов, применительно к незаконной миграции создало ряд дополнительных проблем в криминогенном аспекте для принимающих мигрантов городов. Высокая степень бесконтрольной криминальной миграции, ее подвижность не позволяет адекватно реагировать на совершаемые мигрантами преступления и вести целенаправленную профилактическую работу уполномоченным правоохранительным органам. Прежде всего, это положение относится к городам с высокой плотностью населения²⁴.

Интенсивность миграции многих национальностей за пределами своих этнических территорий значительно выше, чем на родине. Так, например, китайцы у себя на родине мигрируют слабо, а вне ее пределов во много раз активнее²⁵.

Большинство экспертов проведенного автором исследования склонны считать, что основные причины незаконной миграции – «прозрачность» российских границ с государствами - участниками СНГ, неразвитость в России соответствующего законодательства, нехватка финансовых средств на регулирование данной формы иммиграции, слабое взаимодействие правоохранительных органов России и пр.

Вышеперечисленное дает возможность с уверенностью говорить, что обострение проблем незаконной миграции связано с наличием следующих факторов:

во-первых, с отсутствием адекватной российским реалиям правовой базы по регулированию и квотированию объемов иммиграции²⁶, порядка пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории страны, их законного выдворения или обеспечения их интеграции в российское общество;

во-вторых, прибытие иностранных граждан и лиц без гражданства на территорию России облегчается тем, что государственная граница со странами СНГ практически открыта, отсутствует визовый режим и не отрегулировано законодательство по борьбе с незаконной иммиграцией;

в-третьих, нет четкого раскрытия содержания понятия «миграционная политика»;

в-четвертых, процесс незаконной миграции требуется ввести в современное цивилизованное русло;

в-пятых, отсутствие необходимой организационной финансовой и правовой базы миграции, несовершенство миграционного законодательства России и других государств СНГ;

в-шестых, отсутствует творческий опыт создания международного миграционного законодательства;

в-седьмых, не прописаны правила приема и оформления заявлений на получение мигрантами российского гражданства;

в-восьмых, отсутствие механизма регистрации и трудоустройства мигрантов, достаточно долго проживающих в стране, в том числе бывших граждан СССР;

в-девятых, Правительство Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, законодательные (представительные) и исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации, Генеральный прокурор Российской Федерации, средства массовой информации в должной мере не оказывают самое пристальное внимание оздоровлению миграционной ситуации, не участвуют в процессе придания миграционным процессам позитивной направленности.

Рассмотрим еще одну группу факторов.

В условиях начала нового тысячелетия вопросы, связанные с незаконными миграционными процессами, - это важнейшая проблема не только России, но также она весьма актуальна для многих стран мира, и в первую очередь для Европы, с которой у нас особые приоритетные стратегические отношения. И наши проблемы тесно связаны с европейскими. Эта проблема исключительно актуальна даже для такой созданной эмигрантами страны, как Соединенные Штаты, где миграционное давление с юга требует серьезных решений, и эти решения принимаются. Для нас специфика состоит в том, что мы сейчас строим иное государство. Проблемы наслаиваются одна на другую, в том числе и сложные межнациональные.

Совершенно очевидно, что миграционные процессы имеют непосредственное отношение к проблемам государственной безопасности и к проблемам более широким, к понятию нашей национальной общественной безопасности. От того, как мы решим эти проблемы, Россия может развиваться по разным путям именно как страна, как культура, как цивилизация.

С 1991 по 2005 г. в России сменили место 27 миллионов человек. Итоги переписи населения подтверждают, что движение внутри страны было значительным и очень сильно отразилось на размещении населения в различных ее регионах.

К нам приезжает иностранная рабочая сила из 119 стран мира, в том числе из 43 европейских и близлежащих к Европе стран, из 17 государств Западного полушария, из 36 стран Азии, из 21 страны Африканского континента. На первом месте, если взять анализ по странам прибытия, Украина - 32%, Китай - 13%, Турция - 7%, Вьетнам - 7%, Молдова - 5%. Дальше идут по убывающей Узбекистан, Таджикистан, Корейская Народно-Демократическая Республика, Югославия²⁷.

По отраслям народного хозяйства. Строительство - 39%, торговля, общепит - 16%, промышленность - 13%, сельское и лесное хозяйство - 10%, коммерческая деятельность, снабжение, сбыт - 7,3%, транспорт - 4,6% ²⁸.

Одним из факторов, способствующих незаконной миграции в России, является и тот факт, что миграционное движение на территории нашей страны проходит неравномерно. Несмотря на общую тенденцию снижения численности населения, в стране в ряде регионов, например в Южном федеральном округе, наблюдается иная демографическая ситуация. Количество проживающего в округе населения увеличилось примерно более чем на 6%. Это в основном в Дагестане, Чечне, Краснодарском крае, Ставрополье, Ростовской области. Общая ситуация, которая складывалась годами, очень резко изменилась. То есть нагрузка на органы власти, на муниципальное управление на решение социально-экономических задач в ряде субъектов Российской Федерации не была запланирована и значительно возросла - это факт²⁹.

К факторам, осложняющим осуществление контроля за незаконными мигрантами, следует отнести: наличие неохраняемых участков государственной границы; заведомое несоответствие заявленной цели въезда истинным намерениям; заключение трудовых контрактов после въезда в страну; злоупотребления правом обращаться за убежищем в России, что в целом приводит к уклонению незаконных мигрантов от выезда в установленные сроки.

Незаконная миграция представляет собой хорошо организованный и базирующийся на транснациональных связях криминальный бизнес, приносящий преступным группировкам, по оценкам экспертов, до 7 млрд. долларов США³⁰.

Для стран, вовлеченных в этот процесс, незаконная миграция представляет собой угрозу их национальной безопасности, подрывает гуманитарные аспекты международного сотрудничества.

По оценкам экспертов, для экономики России незаконная миграция имеет еще одну специфическую особенность: она развращает работодателей, паразитирующих на неограниченной эксплуатации труда иностранных рабочих. Извлекая сверхприбыль, зачастую обманывая налоговые органы, работодатель независимо от характера собственности не стремится к повышению уровня механизации труда, не обеспечивает должный уровень охраны труда, ставя работников в унизительное, бесправное положение, чем причиняется огромный моральный вред стране, и все это служит препятствием техническому прогрессу³¹.

Характеристика причинного комплекса преступности незаконных мигрантов в России будет неполной без учета взаимосвязи криминологических характеристик ее конкретных форм, видов, разновидностей с социальной средой, в рамках которой они порождаются, обусловливаются и существуют.

Для глубины и всесторонности анализа должны быть учтены не только аномальные, негативные, но и нормальные, нормотипические признаки социальной среды. Непременно следует отметить, что на причины преступности незаконных мигрантов существенное влияние оказывают криминогенные факторы, характерные для всей страны в целом. Преступность как социальное явление любого государства следует рассматривать как результат влияния внешних (макросоциальных) и внутренних (микросоциальных) факторов.

К внешним (макросоциальным) следует отнести:

- процессы глобализации, в результате которых интеллектуально и технологически развитые страны в еще большей степени втягивают локальные национальные миры в орбиту собственного влияния при постоянной тенденции социокультурной унификации развитых стран. При этом происходит разрушение веками складывавшейся системы восстановительного правосудия, опиравшегося не на наказание, а на примирение. Лежащие в основе этого способа урегулирования конфликта родоплеменные, семейные, клановые, тейповые отношения позволяют рассматривать преступление и наказание в рамках этих отношений;

- невиданные ранее масштабы миграционных процессов расшатывают и тем самым осложняют и дестабилизируют социально-культурное устройство государств. В этих условиях обостряется проблема социокультурной идентификации и адаптации личности в обществе, что неблагоприятно сказывается на показателях преступности;

- появление качественно новых каналов передачи информации. Именно это обусловливает мировую трансформацию и складывающуюся новую социокультурную картину мира, и в частности систему ценностей. Российское общество сегодня находится в процессе контркультурного размежевания, сломаны некоторые культурно-нравственные барьеры, и нет никаких препятствий к возможности захвата сознания большинства граждан.

Наряду с внешними факторами преступности, на наш взгляд, следует выделить и внутренние (микросоциальные).

Пребывание в настоящее время нашего общества в точке исторического перелома, когда принципиально меняются концептуальные основы функционирования большинства социальных институтов и структур, формируются новые приоритеты и ценности, обусловлено повышенной драматичностью и проблематичностью социокультурной жизни.

В этих условиях требуют осмысления и переосмысления внутренние факторы преступности. Такие уже привычные проблемы, как алкоголизм, наркомания, проституция, должны быть рассмотрены в контексте новых социокультурных условий общества. Анализ социальных условий под этим углом зрения целесообразно проводить применительно к основным сферам жизнедеятельности человека: семья и быт, образование, труд, досуг.

Своеобразие нынешней ситуации в нашей стране заключается в значительном влиянии макросоциальных процессов на внутреннюю жизнь государства и отрицательно сказывается на состоянии преступности.

Так, в процессе глобализации и интеграции страны в мировое сообщество Россия перестала быть "закрытой страной". Сегодня подвижность капиталов, идей и людей обусловливает проблемы, связанные с социокультурной идентификацией граждан. Идеологию, ориентированную на личностную самоидентификацию (до 90-х гг.), сменила этническая идентификация, а затем (при ослаблении роли профессиональной и политической) экономическая идентификация (к концу 90-х гг.). Такая быстрая смена ориентиров в процессе самоопределения личности в обществе отрицательно сказалась на состоянии преступности.

В этой ситуации есть два пути развития общества: первый - движение к универсальной меганациональной культуре; второй - к обогащению национально-частных культурных миров и обогащению ими мировой культуры. Какой из этих путей развития будет фактором, оказывающим позитивное или негативное влияние на будущее состояние и динамику преступности, предстоит еще определить.

В этой связи образование находится в фокусе вышеназванных проблем и возможных сценариев развития. С одной стороны, система образования воспроизводит выбранный национальной традицией образ мысли и действия в последующих поколениях, с другой - задает новые ориентиры социальной воли и парадигмы мысли. Иными словами, сохраняя и трансформируя систему образования, Россия формирует свою новую социокультурную конституцию.

Подводя итог, следует признать, что к географическим, демографическим, экономическим особенностям развития страны, влияющим на причинный комплекс преступности, необходимо также отнести особенности развития социальной, культурной, психологической, политической сфер жизни.

&4. Правовые основы регулирования незаконной миграции в Ставропольском крае

Согласно закону Ставропольского края «О мерах по пресечению незаконной миграции в Ставропольском крае» от 2002 года, миграция – это совокупность пространственных перемещений лиц через границы государств, иные территориальные образования, вне зависимости от причин перемещений и их длительности, в целях изменения постоянного места жительства или временного проживания.

Под незаконной миграцией, согласно ст. 2 вышеуказанного закона, понимается прибытие в Ставропольский край граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства из других государств и регионов Российской Федерации и (или) проживание на его территории с нарушением порядка, установленного федеральным законодательством, в том числе:

- невыполнение гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства обязанности зарегистрироваться в органах регистрационного учета в трехдневный срок со дня прибытия для временного проживания в жилых помещениях, не являющихся их местом жительства, на срок свыше 10 дней;

При этом органами регистрационного учета являются – органы внутренних дел, а в населенных пунктах, где отсутствуют органы внутренних дел, - органы местного самоуправления, осуществляющие регистрацию граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства по месту пребывания и по месту жительства.

- невыполнение гражданами Российской Федерации обязанности зарегистрироваться в органах регистрационного учета в семидневный срок со дня прибытия на новое место жительства;

- невыполнение иностранными гражданами, лицами без гражданства, постоянно или временно проживающими в Ставропольском крае, обязанности ежегодно проходить перерегистрацию в органах регистрационного учета по месту своего жительства;

изменение по собственному желанию временно проживающим иностранным гражданином или лицом без гражданства места своего проживания в пределах края, где ему разрешено временное проживание, или избрание местом своего проживания Ставропольский край вместо другого субъекта Российской Федерации, где ему разрешено временное проживание;

- отсутствие у иностранных граждан или лиц без гражданства российской визы, приглашения на въезд в Российскую Федерацию, не требующего получения визы, разрешения на временное проживание или вида на жительство;

- нахождение иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Ставропольского края по истечении установленного срока пребывания или временного проживания либо после аннулирования разрешения на временное проживание или вида на жительство;

- отсутствие у иностранных граждан или лиц без гражданства средств для проживания на территории Российской Федерации и выезда из Российской Федерации, фиктивность продекларированных гарантий предоставления таких средств приглашающей стороной;

- наличие иных предусмотренных федеральным законодательством обстоятельств, свидетельствующих о незаконности нахождения на территории Российской Федерации и территории Ставропольского края.

Миграция в Ставропольском крае носит регулируемый характер и допускается в том объеме, в котором геополитическая обстановка, экономические и социальные условия позволяют обеспечивать права и свободы граждан, законно находящихся на территории края, государственную и общественную безопасность.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления в Ставропольском крае содействуют обустройству и интеграции в социальную среду только вынужденных и законно находящихся на его территории мигрантов с соблюдением конституционного принципа недопустимости осуществления права граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства с нарушением законных прав и интересов лиц, постоянно проживающих на территории Ставропольского края. Правительство Ставропольского края ежегодно, с учетом мнения органов местного самоуправления в Ставропольском крае, рассчитывает в разрезе каждого муниципального образования численность лиц, которые могут быть определены на постоянное место жительства в населенных пунктах Ставропольского края и обеспечены государственными гарантиями в социально-культурной, жилищно­коммунальной, медицинской, образовательной и иных сферах за счет бюджета Ставропольского края и бюджетов муниципальных образований. Одновременно определяются территории (районы, населенные пункты), наиболее предпочтительные для расселения. Финансовые средства, необходимые для обеспечения указанных лиц государственными гарантиями, предусматриваются в бюджете Ставропольского края и бюджетах муниципальных образований.

Привлечение в Ставропольский край иностранной рабочей силы осуществляется в соответствии с ежегодной квотой, устанавливаемой в порядке, предусмотренном федеральным законодательством.

В соответствии с федеральным законодательством контроль за соблюдением миграционного законодательства гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами и лицами без гражданства, должностными лицами государственных, муниципальных и иных органов и организаций на территории Ставропольского края осуществляют органы внутренних дел Ставропольского края.

Осуществление данного контроля сопровождается:

ведением автоматизированного банка данных, в котором сосредоточивается информация о каждом выявленном факте незаконного нахождения, нарушения порядка пребывания и проживания, о наложенных административных взысканиях и других мерах, принятых в отношении соответствующих лиц;

обменом информацией с органами внутренних дел соседних субъектов Российской Федерации по вопросам незаконной миграции и выработки необходимых совместных мер по борьбе с незаконной миграцией.

Нарушением на территории Ставропольского края миграционного законодательства признается:

- нарушение должностным лицом организации (независимо от формы собственности), принимающей в Российской Федерации иностранного гражданина или лицо без гражданства, обеспечивающей их обслуживание или выполняющей обязанности, связанные с соблюдением условий пребывания в Российской Федерации и транзитного проезда через территорию Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства, установленного порядка их регистрации, оформления документов на право их пребывания, проживания, передвижения, изменения места жительства в Российской Федерации и выезда за ее пределы;

- непринятие гражданином, пригласившим в Российскую Федерацию иностранного гражданина или лицо без гражданства по частным делам и предоставившим им жилое помещение, мер по обеспечению в установленном порядке их своевременной регистрации и выезда за пределы Российской Федерации по истечении определенного срока пребывания в Российской Федерации;

- предоставление жилого помещения или транспортного средства либо оказание иных услуг иностранному гражданину или лицу без гражданства, находящимся в Российской Федерации с нарушением установленного порядка или правил транзитного проезда через ее территорию;

- проживание или пребывание гражданина Российской Федерации, обязанного иметь удостоверение личности гражданина (паспорт), без удостоверения личности гражданина (паспорта) или по недействительному удостоверению личности гражданина (паспорту) либо без регистрации по месту пребывания или по месту жительства;

- допущение лицом, ответственным за соблюдение правил регистрационного учета, проживания гражданина Российской Федерации без удостоверения личности гражданина (паспорта) или по недействительному удостоверению личности гражданина (паспорту) либо без регистрации по месту пребывания или по месту жительства, а равно допущение гражданином проживания в занимаемом им или в при надлежащем ему на праве собственности жилом помещении лиц без удостоверения личности гражданина (паспорта) либо без регистрации по месту пребывания или по месту жительства влечет административную ответственность, предусмотренную Кодексом Российской Федерации об административных право нарушениях.