1.3 Нормативно-правовые основы регулирования инвестиционной деятельности

Федеральное законодательство, регулирующее инвестиционную деятельность с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, можно разделить на два блока: законодательство, регулирующее инвестиционную деятельность в целом, и законодательство, регулирующее непосредственно бюджетные инвестиции.

Первый из этих блоков начал формироваться раньше и на сегодняшний день включает в себя Федеральные законы:

- от 26 июня 1991 г. № 1488-1 «Об инвестиционной деятельности в РСФСР»;

- от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»;

- от 09 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации».

Предметом регулирования этих законов являются правовые основы осуществления инвестиционной деятельности, формы и методы ее государственного регулирования, правовое положение инвесторов (включая иностранных). Согласно первоначальной редакции Закона «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» 1991 г. инвестициями признавались «денежные средства, целевые банковские вклады, паи, акции и другие ценные бумаги, технологии, машины, оборудование, кредиты, любое другое имущество или имущественные права, интеллектуальные ценности, вкладываемые в объекты предпринимательской и других видов деятельности в целях получения прибыли (дохода) и достижения положительного социального эффекта». В 2003 г. в это определение были внесены определенные коррективы, которые не изменили его сути. В частности, из перечня возможных видов «вложений» были исключены кредиты. Кроме того, целями осуществления инвестиций признается получение прибыли или достижение положительного социального эффекта, тогда как раньше эти цели должны были сочетаться. Практически в том же виде (с некоторыми незначительными отличиями) определение инвестиций включено и в законы «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» и «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений».

Предметом регулирования Закона «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» (далее - Закон 39-ФЗ) являются инвестиции в форме капитальных вложений, под которыми понимаются «инвестиции в основной капитал (основные средства), в том числе затраты на новое строительство, расширение, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвентаря, проектно-изыскательские работы и другие затраты».

Государственное регулирование инвестиционной деятельности согласно Закону 39-ФЗ осуществляется в двух формах: создание благоприятных условий для развития инвестиционной деятельности и прямое участие государства в инвестиционной деятельности. Перечисленные в законе методы создания благоприятных условий для развития инвестиционной деятельности носят весьма абстрактный характер, например: совершенствование системы налогов, механизма начисления амортизации и использования амортизационных отчислений; защита интересов инвесторов; принятие антимонопольных мер и пр.

В статье 12 Закона 39-ФЗ содержится перечень форм прямого участия государства в инвестиционной деятельности, который включает:

- разработку, утверждение и финансирование инвестиционных проектов за счет средств бюджетов;

- формирование перечня строек и объектов технического перевооружения для государственных нужд;

- предоставление на конкурсной основе государственных гарантий по инвестиционным проектам за счет средств бюджетов;

- размещение на конкурсной основе средств бюджетов для финансирования инвестиционных проектов на возвратной и срочной основах с уплатой процентов за пользование ими, либо на условиях закрепления в государственной собственности соответствующей части акций создаваемого акционерного общества, которые реализуются через определенный срок на рынке ценных бумаг с направлением выручки от реализации в доходы соответствующих бюджетов;

- вовлечение в инвестиционный процесс временно приостановленных и законсервированных строек и объектов, находящихся в государственной собственности;

- предоставление концессий российским и иностранным инвесторам по итогам торгов (аукционов и конкурсов).

Чтобы еще более сузить круг инвестиционных проектов, которым оказывается государственная поддержка, в Федеральном законе от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ введено понятие «приоритетного инвестиционного проекта», под которым понимается инвестиционный проект, «суммарный объем капитальных вложений, в который соответствует требованиям законодательства Российской Федерации, включенный в перечень, утверждаемый Правительством Российской Федерации». Согласно закону, приоритетным инвестиционным проектам гарантируется стабильность режима налогообложения и иных условий инвестиционной деятельности, установленных законодательством на момент начала реализации проектов, в течение срока их окупаемости, но не более семи лет с начала их реализации. Аналогичная норма содержится в Законе «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации». Однако на практике указанные нормы не реализуются, так как Правительством Российской Федерации не утверждены критерии включения инвестиционных проектов в перечень приоритетных.

Помимо общих актов, регулирующих инвестиционную деятельность, на федеральном уровне действует законодательство, регулирующее собственно бюджетные инвестиции. Почти все акты этой категории, за исключением Бюджетного кодекса Российской Федерации, являются подзаконными.

Положения Закона 39-ФЗ в части регулирования бюджетных инвестиций основаны на положениях Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Порядок рассмотрения и утверждения целевых программ регулируется статьей 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой долгосрочные целевые программы разрабатываются органом исполнительной власти, органом местного самоуправления и подлежат утверждению соответствующим законодательным (представительным) органом. Формирование перечня долгосрочных целевых программ осуществляется соответствующим органом исполнительной власти (местного самоуправления) в соответствии с прогнозом социально-экономического развития и определяемыми на основе этого прогноза приоритетами. Долгосрочная целевая программа, предлагаемая к утверждению и финансированию за счет бюджетных средств, должна содержать:

- технико-экономическое обоснование;

- прогноз ожидаемых социально-экономических (экологических) результатов реализации указанной программы;

- наименование заказчика указанной программы (которым может быть орган государственной власти или орган местного самоуправления для муниципальных целевых программ);

- сведения о распределении объемов и источников финансирования по годам;

- другие документы и материалы, необходимые для ее утверждения.

Более детально порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, регулируется Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. № 594 «О реализации Федерального закона „О поставках продукции для федеральных государственных нужд"». Согласно Постановлению, целевая программа представляет собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации.

В работе с целевыми программами выделяются следующие этапы:

• отбор проблем для программной разработки;

• принятие решения о разработке целевой программы и ее формирование;

• экспертиза и оценка целевой программы;

• утверждение целевой программы;

• управление реализацией целевой программы и контроль за ходом ее выполнения.

Регулирование инвестиций в непрограммной форме в Бюджетном кодексе Российской Федерации не предусмотрено.

Помимо собственно бюджетных инвестиций, из бюджетов всех уровней осуществляются расходы на поддержку частных инвестиционных проектов. Специальной регламентации порядка их осуществления действующее бюджетное законодательство также не содержит, а потому расходование средств на соответствующие цели подчиняется общим установленным Бюджетным кодексом Российской Федерации правилам осуществления расходов в различных формах. Среди этих форм можно выделить бюджетные кредиты, субсидии, субвенции и вложения бюджетных средств в уставной капитал юридических лиц.

«Методика оценки экономической эффективности инвестиционных проектов в форме капитальных вложений» (далее Методика) разработана в соответствии с поручением Председателя Правления ОАО «Газпром» (далее Общества) А.Б. Миллера (резолюция 01-2938 от 10.11.2007) и договором на выполнение научно-исследовательских работ №1176-08-5 от 05.12.2008.

Методика содержит принципиальные положения оценки экономической эффективности инвестиционных проектов в форме капитальных вложений за счет собственных средств ОАО «Газпром».

При разработке Методики учтены основные положения «Методических рекомендаций по оценке эффективности инвестиционных проектов» (вторая редакция), утвержденных Министерством экономики Российской Федерации. Министерством финансов Российской Федерации, Государственным комитетом Российской Федерации по строительной, архитектурной и жилищной политике (21.06.1999г. № ВК 477) [26].