Глава 22

Социальная психология служебного поведения государственных служащих

Вопросы служебного поведения служащих государственного аппарата являются предметом изучение различных отраслей науки: философии, социологии, экономики, педагоги-

ки, юриспруденции, практической психологии, социальной психологии.

Âзависимости от целей познания применяются те или иные научные методы, используются достижения различных отраслей науки.

Социологические методы применяются для изучения и оценки социальных ценностей в поведении государственных служащих, их этики, отграничения нравственного от аморального, легитимного и противоправного. Методы прикладной психологии позволяют классифицировать поведение должностных лиц с позиций инстинктивного и приобретенного, адекватного и неадекватного требованиям службы, самостоятельного и подражательного (конформного), агрессивного и оскорбительного1.

Психологи давно обратили внимание на социально-психологические аспекты государственной службы. Это объясняется рядом причин. Главное заключается в том, что государственные служащие образуют специфическую социальную группу (страту), выполняющую обязанности по занимаемым должностям в государственном аппарате на основе служебных контрактов, возмездно за счет средств бюджета, имеющих установленный законодательно правовой статус2. Данная группа выполняет важные функции государственной власти публичного характера, и ее деятельность четко регламентирована законом. По выражению одного из депутатов Государственной Думы Российской Федерации, «на Западе… никому даже в голову не придет перепутать два принципа права — публичного и частного.

ÂВеликобритании, например, каждый знает с пеленок, что принцип публичного права — можно только то, что закреплено в законе, а принцип частного права — можно все, что не запрещено законом. То есть гражданин может делать все, что не запрещено за-

1Ñì.: Шувалова Н.Н. Служебное поведение государственного гражданского служащего: моральные основы. Ростов н/Д, 2006. С. 19.

2Ñì.: Энциклопедия государственного управления в России. Т. 1. М., 2004. С. 239.

отражение в ст. 18 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», которая определяет основные требования, предъявляемые обществом к государственным служащим как к субъектам выполнения профессионально-служебных обязанностей на государственном поприще.

Эти требования вытекают из самой природы государственной службы и заключаются в том, что она одновременно является: со- циально-правовым институтом, сферой функционирования профессиональной корпорации государственных чиновников — управленцев и, наконец, властной структурой, наделенной полномочиями легитимного государственного принуждения.

Плюрализм в интерпретации понятий «государственная служба» и «служебное поведение государственных служащих» имеет большое значение для научного осмысления и совершенствования политиче- ской практики функционирования государственного аппарата. Социальная психология создает своего рода «опорную точку» методологии познания, описания и трансформации государственных явлений. Она осуществляет научное познание всей совокупности, а не только правовых предписаний, служебного поведения, его взаимосвязей, социальных отношений, задач и способов реализации.

Вторым аспектом познания социальной психологией служебного поведения служащих государственного аппарата является восприятие его человеком, вступающим в контакт с государственным органом, его персоналом. Такой подход стал особенно актуален в последние годы. Бурные социальные изменения, порой носящие формы катаклизмов, выдвигают потребность простого человека ориентироваться в окружающем мире, уметь адекватно интерпретировать социальные явления, без чего трудно понимать смысл происходящего, определять свое место и роль в отношениях с государственными структурами. Имевшие место в конце XX в. попытки властей предержащих слоев скрыть сущность, приспособить к своим личным целям функционирование государственного аппарата, противопоставить его интересам общества и населения осложняли эту задачу.

Социальная психология оказалась наиболее эффективной в социальном познании служебного поведения чиновничества с позиций социальной перцепции, анализа атрибутивных процессов и соответствия социальной реальности нормативным требованиям.

Действующее законодательство о государственной службе Российской Федерации предъявляет высокие требования к служебному поведению государственных служащих. В основе этих требований лежат

нравственные императивы служебного долга, неподкупности, ува-

22. Социальнаяпсихологияслужебногоповедениягосударственныхслужащих 253

жения к правам и свободам граждан, безусловного соблюдения норм морали в профессиональной деятельности и частной жизни. Составной частью этих требований выступают принципы равного доступа к государственной службе, равенства всех перед законом и судом, законности и справедливости. На первое место среди требований законодатель выносит добросовестное и высокопрофессиональное исполнение должностных обязанностей. Профессионализм предполагает глубокое и обстоятельное знание предмета служебной деятельности, его социальной и гуманной значимости, понимание и качественное исполнение функциональных обязанностей и требований должностного регламента, наличие навыков, умений и профессионального опыта. Уровень профессиональной компетентности определяется процедурой служебной аттестации, квалификационного экзамена.

Государственные служащие, как показывают исследования, осознают значимость профессионализма. По данным В.С. Нечипоренко,

профессиональную компетентность как ценность признают 85% респондентов и 95% экспертов. Однако только 54% опрошенных государственных служащих считают, что профессионализм востребуется и содействует их служебному росту. Более половины респондентов отмечают, что работа с литературой, повышение квалификации, освоение смежных специальностей нехарактерны для современного кадрового корпуса государственных служащих1. Почти половина респондентов включили в структуру служебного поведения набор приемов и правил решения рабочих текущих вопросов, анализ ситуации, выбор способа действия и процесс принятия решений, т.е. сумму действий чисто аппаратного, бюрократического характера. Нормативное требование о признании, соблюдении, защите прав и свобод человека и гражданина смыслом и содержанием профессиональной служебной деятельности не вспомнил ни один из числа опрошенных.

О широко распространенном среди современных служащих государственного аппарата «правовом нигилизме» в условиях крайне нестабильного законодательства2 свидетельствует то обстоятельство, что респонденты не включили в содержание организационной культуры служебного поведения требования п. 3 ч. 1 ст. 18 Федерального закона об осуществлении профессиональной служебной

1Ñì.: Организационная культура государственной службы. М., 2001. С. 54.

2Достаточно отметить, что в УК РФ 1996 г. по состоянию на 1 марта 2008 г. внесено 54 дополнения и изменения; в ГК РФ 1994 г. соответственно 32, что не может формировать у правоприменителей высокой правовой культуры и уважения к закону.

Очень важным элементом служебного поведения чиновников является возможность использования в личных интересах административного ресурса. Своекорыстие современных государственных служащих, многочисленные факты присвоения и разбазаривания государственных средств чаще всего связаны с неправомерным использованием административных ресурсов, находящихся под управлением чиновника. Административный ресурс представляет собой совокупность возможностей, которые дает замещение государственной должности в государственном аппарате.

Сами по себе такие возможности не являются негативным явлением. Отрицательным является укоренившееся в сознании чи- новничества убеждение, что в условиях перехода от одной модели политической и экономической системы общества к другой возможность использовать безнаказанно административный ресурс в личных целях является нормой. Это оказывает самое деструктивное воздействие на функционирование государственных и общественных институтов. С этих позиций под использованием административного ресурса в служебном поведении государственных служащих следует понимать совокупность возможностей должностного лица по использованию материальных средств, финансов, управленче- ских процессов и подчиненного персонала в своих или чьих-либо корыстных интересах, а не для исполнения функций и должностных обязанностей в рамках объема полномочий по занимаемой государственной должности1.

Сами государственные служащие в процессе социального познания и оценки служебного поведения членов своей корпорации констатируют, что культура служебного поведения значительной части персонала государственного аппарата находится на низком уровне. Государственным служащим разных сфер государственного управления не хватает современных управленческих знаний, умений и навыков.

В ряде отраслей государственного и муниципального управления до сих пор не выработаны оптимальные критерии оценки эффективности управленческого труда и служебного поведения государственных и муниципальных служащих, что самым отрицательным образом сказывается на них. До сих пор в государственной службе критериями оценки служащих являются количественные

1 О злоупотреблениях административным ресурсом подробно смотри: Противодействие коррупции: разрешение конфликта интересов / Под ред. М.Б. Горного

и А.И. Волкова. СПб., 2005.

дования, в общественном мнении формируется представление о служащих, занятых в органах государственной власти, как особой и относительно автономизированной от населения социальнопрофессиональной группы, выполняющей роль управления и отли- чающейся от других социально-профессиональных групп (учителей, врачей, инженеров, адвокатов и т.д.) своеобразным социальным положением и рядом других значимых критериев.

Âглазах общественного мнения, при формальном ограничении работников государственного аппарата в сфере политической деятельности, невозможно разграничить властные отношения полити- ческой элиты и аппарата государственной власти. В этой связи представляется необходимым углубленно изучить служебное поведение государственных служащих как посредников между органами государственной власти и населением в процессе формирования новой политической системы Российского государства.

Важным элементом социально-психологического «портрета» современного государственного служащего является отношение чи- новников к демократическому контролю деятельности персонала аппарата исполнительной власти со стороны общества. По этому критерию все чиновничество можно разделить на группы административной и демократической ориентации. Первая группа составляет подавляющее большинство служащих государственного аппарата (по ряду исследований в соотношении 9 : 1). Особенностью ее является представление о том, что улучшения служебной деятельности можно добиться путем решения внутриаппаратных вопросов без вмешательства общества. В «зеркале» общественного мнения устойчиво отражается доминирующий образ чиновничества, служебное поведение которого определяется традиционными ценностями административного государства с элементами тотальной информированности и виртуализации восприятия населения.

К социально-психологическому портрету современного чиновничества следует добавить такой штрих, что бюрократический характер служебного поведения служащих государственного аппарата представляется нормой для большинства современного чиновниче- ства. При этом для значительной части служащих, работавших в структурах прежнего политического режима, не представляло сложности сменить политическую ориентацию и верно и преданно служить новой власти. Это обстоятельство обеспечивает стабильность кадрового состава, но не способствует авторитетности и уважению в глазах демократически настроенной части общества.

Âмотивации служебного поведения государственных служащих весьма заметную роль играют карьерные притязания. При этом

22. Социальнаяпсихологияслужебногоповедениягосударственныхслужащих 259

большинство респондентов отмечали, что при успешном карьерном росте они могли бы выполнять служебные обязанности с большей отдачей и эффективностью.

При проведении социологического опроса 490 государственных служащих органов исполнительной власти Администрации ХантыМансийского округа респондентам было предложено высказать свое мнение о том, важны ли в их служебной деятельности такие моральные качества, как справедливость, неподкупность, уважение прав и свобод граждан, принципиальность и др. Ранжирование полученных ответов показало, что честность заняла в совокупности оценок третье место, принципиальность — шестое, а неподкупность — седьмое. Только для половины опрошенных служащих государственного аппарата имеет значение честность (а вторая половина счи- тает допустимым в служебном поведении бесчестие), для трети респондентов — неподкупность и только двое из каждых десяти отметили необходимость уважения прав и свобод человека и гражданина1.

В обществе существует крайне отрицательная оценка непрозрач- ности власти. Непрозрачность власти означает, что для широкого круга лиц она представляет собой закрытую систему — доступ к информации о деятельности власти, о процедурах принятия решений властными структурами ограничен, действия органов государственной власти непонятны, а влиять на принятие решений органами власти населению практически невозможно. В этих условиях при дефиците нравственных начал служебного поведения чиновничества, по словам руководителя Национального антикоррупционного комитета К.В. Кибанова, «коррупция в России стала системой государственного управления»2. Коррупция в глазах общества стала средством выживания для одной части чиновничества и непременным условием решения личных проблем для другой. В этих условиях население глубоко убеждено, что работа в аппарате органов государственной власти для значительной части чиновничества является средством решения личных интересов служащего, а не интересов и потребностей общества. Причинами столь неблагополучного положения с кадровым корпусом государственных служащих современной России являются следующие факторы: упадок производительной экономики, политическая нестабильность, несовершенство и пробельность, нестабильность и лоббированность законодательства, неразвитость властных институтов и структур гражданского общества, слабость демо-

1Малахов С.П. Социальный облик государственного служащего. Опыт социологического анализа // Муниципальный мир. 1999. ¹ 5. С. 66—73.

2Ñì.: Сулакшин С.С., Максимов С.В., Ахметзянова И.Р. è äð. Óêàç. ñî÷. Ñ. 177.