Тема 4 делопроизводство в учреждениях россии первой половины XIX в.

Начало XIX в. ознаменовалось новой реформой государственного управления и делопроизводства, которая затронула главным образом верхний уровень управления – высшие и центральные учреждения. Местные органы управления в этот период не претерпели серьезных изменений.

Для укрепления центрального аппарата управления в 1802 г. были созданы первые восемь министерств: военно-морских сил, иностранных дел, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения, юстиции и на правах министерства – Государст­венное казначейство. Одновременно с министерствами в 1802 г. был уч­режден Комитет министров – высшее административное учреждение, действовавшее на коллегиальных началах и рассматривавшее дела, выхо­дящие за рамки компетенции одного министра и требующие совместного согласованного решения. Одновременно с этим была проведена и реформа Сената, который становится высшей судебной инстанцией, выполняя так­же функцию надзора за правительственным аппаратом.

Создание министерств с единолично управляющими министрами было необходимо для более гибкой и оперативной системы управления. Колле­гиальный принцип принятия решений не был исключен вовсе из новой системы: при министрах были созданы Советы министра, имевшие статус коллегиального совещательного органа. Тем не менее, отношение к министрам как единоначальникам исполнителям воли императора и определило делопроизводство министерств как исполни­тельное.

Окончательно единоличное министерское начало победило с изданием в январе 1811 г. «Общего учреждения министерств» – законодательного акта, определившего организационное устройство министерств, организа­цию делопроизводства в них и систему взаимоотношений с другими учре­ждениями и лицами. В соответствии с этим актом увеличилось число ми­нистерств и произошли некоторые изменения в перераспределении функ­ций между ними.

Министерство возглавлял министр, а в его отсутствие товарищ (замес­титель) министра. Министры и товарищи министров назначались импера­тором и были ответственны только перед ним. При министре действовал совещательный коллегиальный орган – совет мини­стра, он состоял из директоров департаментов. В департаментах роль советов выполняли общие присутствия департаментов.

Аппарат министерства состоял из департаментов, они дели­лись на отделения, отделения – на столы. Директора департаментов под­чинялись непосредственно министру, начальники отделений – директо­рам департаментов, а столоначальники – начальникам отделений.

При министре и в каждом департаменте существовала канцелярия. Канцелярия министра по своей структуре была аналогична и действовала на правах департамента, канцелярии департаментов по своему внутреннему устройству были проще: они возглавлялись правителем канцелярии и имели штат чиновников – журналиста, экзекутора, казначея, писцов и др., их должностной и количественный состав зависел от объема и содержания дел.

«Общим учреждением министерств» вводилось единообразие в систе­му делопроизводства министерств и других государственных учреждений: от создания документов и до их хранения в архивах.

Весь процесс де­лопроизводства делился на следующие пять этапов:

1. порядок вступления дел;

2. движение дел, или собственно «производство»;

3. отправление дел (составление документов);

4. ревизия дел;

5. отчёты.

1. «Порядок вступления дел» определялся следующим образом. Дела, направленные в министерство, могли попасть в канцелярию министра или непосредственно в департаменты. В канцелярию министра поступали ука­зы и повеления верховной власти, переписка министра с другими минист­рами, губернаторами и с лицами равными по чину. Представления от подчиненных органов направлялись министру в случае крайней важности или срочности. На его имя поступали также от­зывы на его предписания, жалобы на решения департаментов и секретные дела.

Непосредственно в департаменты поступала переписка с другими уч­реждениями и лицами, разного положения и подчиненными, представле­ния от подчиненных учреждений, предписания министра и дела из его канцелярии с резолюцией министра.

Все дела по срокам исполнения делились на три кате­гории: текущие дела (т. е. дела, поступавшие на общих основаниях в соот­ветствии с установленным порядком); чрезвычайные дела (т.е. докумен­ты, которые нельзя было исполнить на основе действовавших правил и разрешение вопросов, затронутых в них, требовало «особенных, чрезвы­чайных» мер); и дела, не терпящие времени (т.е. срочные документы, чаше всего связанные с интересами казны). Естественно, что дела чрезвычайные и срочные рассматривались в первую очередь.

О поступивших делах министру докладывал директор его канцелярии; директору департамента – правитель дел канцелярии департамента. Эту стадию можно рассматривать как предварительное рассмотрение дела, которое не влекло за собой никаких решений, но определяло дальнейший ход документа в министерстве. На поступившем документе секретарь отмечал дату его поступления, а начальствующим должностным лицом (директором департамента или предсе­дателем присутствия) давалось указание об исполнении (т. е. резолюция): «к сведению», «к делу», «к докладу со справкой».

Достаточно сложным был и процесс регистрации документов. Посту­пившие документы регистрировались на всех ступенях их движения – в канцелярии министерства, в департаменте, в отделении. Все поступающие документы записывались в журнале. В нем излагалось краткое содержание документа, указывался номер, учреждение или лицо, от которого поступил документ, дата поступления.

В канцелярии министра вёлся общий журнал для регистрации всех по­ступающих в нее документов. Кроме того, каждое отделение канцелярии имело свои частные журналы регистрации поступающих документов, в них вносились только те документы, которые рассматривались в самой канцелярии и не относились к компетенции департаментов.

Аналогично регистрировались документы, поступающие в департа­менты. После записи документов в общем журнале департамента они рас­пределялись по отделениям, где документы вновь подвергались процедуре регистрации. Всё это отрицательно сказывалось на оперативности решения дел, сроки исполнения которых были значительными (до 6 месяцев).

Регистрировались и все отправляемые документы. В канцелярии ми­нистра и в департаментах было по два журнала отправляемых документов: общий и частный. В общий журнал вносились все документы с «самым кратким означением их содержания», в частном журнале документы запи­сывались «во всем их пространстве (от слова до слова)».

2. Порядок движения, или собственно производство дел, также был строго регламентирован. Директор канцелярии министра рас­пределял документы по департаментам и докладывал о них министру. На документах, которые, по мнению министра, были срочными или требовали разъяснения, директор делал отметку «нужное». Эта надпись обязывала директора департамента на следующий день представить необходимые све­дения или исполнить документ. Такие документы записывались в «осо­бенный краткий реестр» канцелярии. Остальные документы распределя­лись директором канцелярии по отделениям и столам для исполнения их согласно резолюции министра.

Предписания министра и документы с надпи­сью «нужное» и «в собственные руки» немедленно представлялись дирек­тору. Другие документы пополнялись необходимыми сведениями и докла­дывались директору департамента начальниками отделений.

По документам, требовавшим разъяснения, составлялись за подписью начальника отделения и скрепою столоначальника записки. Записки, справки, сведения подписывались теми, «коими они были составлены».

По характеру исполнения исходящие из министерства документы делились на две группы: переписку министра и переписку департаментов. Переписку министра составляли объявления высочайших указов, представления в Государственный совет и Сенат, «сношения» с министра­ми, генерал-губернаторами, предписание департаментам, секретные доку­менты. Все остальные документы относились к переписке департаментов. Документы, составлявшие переписку министра, исполнялись в департа­ментах, скреплялись директором департамента и представлялись на под­пись министру. Секретные и не входящие в компетенции департаментов документы исполнялись в канцелярии министра.

Документы, относившиеся к переписке департаментов, исполнялись в отделениях, скреплялись начальниками отделений и представлялись на подпись директору. Начальник отделения мог подписывать документы, содержащие сообщения каких-либо сведений, запросы, справки. В этом случае на них должна была быть скрепа столоначальника.

3. Отправление дел, или порядок составления документов, сложившийся в учреждениях XIX в., подробно регламентировался законодательством. До 60-х годов XIX в. был распространен коллежский порядок составления документов. Он заключался в том, что в начале документа повторялась вся предшествующая ему переписка. Позже этот порядок был заменен составлением справки, в которой давались краткие извлечения из всех документов с указанием их даты и номера. Такая справка получила на­звание «экстракта». Однако и в этом случае дела достигали огромных размеров.

Устанавливались определенные правила составления всех видов документов. В документе выделялись следующие составные части (употребляя современную терминологию – реквизиты): заглавие, содер­жание – «расположение обстоятельств дела», подпись, скрепа, «особен­ные пометки, бланковые и конвертные надписи». Каждая часть должна была быть соответствующим образом оформлена.

В XIX в. в делопроизводстве появляются бланки учреждений с угло­вым расположением реквизитов. В состав реквизитов бланков включаются наименование министерства или ведомства, наименование учреждения и структурной части, от которой исходил документ, дата документа и его номер по журналу регистрации. Занимает свое обособленное место заго­ловок к тексту документа, располагаясь непосредственно под реквизитами бланка (практически так же, как и в современных документах). Появляется и ссылка на документ-запрос (прототип современного реквизита «Ссылка на номер и дату входящего документа). Вначале бланки писались от руки, а затем стали изготавливаться типографским способом. Применение типографских бланков намного ускорило процесс состав­ления документов.

Законами было установлено, на какой бумаге какие документы писать. Так, все канцелярское делопроизводство – переписка, журналы, реестры, записки и пр. – велось на простой бумаге. Прошения, жалобы и отзывы писались на гербо­вой бумаге. Она имела пять разновидностей цен («разборов»); чем выше была инстанция куда посылался документ, тем дороже для этого требова­лась гербовая бумага.

4. Ревизию дел, т.е. проверку исполнения документов в министерствах проводили директора департаментов и начальники отделе­ний; в губерниях – сам губернатор или начальники присутственных мест. Начальники отделений проверяли исполненные и неисполненные доку­менты по столам и давали сведения директору департамента. Директору департамента предписывалось законом каждый месяц проверку исполнен­ных и неисполненных документов по регистрационным журналам и на­стольным реестрам и представлять об этом ведомости министру. На осно­вании этих ведомостей в конце каждого года в канцелярии составлялась общая ведомость по всем департаментам и канцелярии министерства. Ре­визия дел предусматривала проверку хранения документов и дел, пра­вильности составления заголовков к делам, причин задержки в рассмотре­нии дел.

5. Отчеты представляли последнюю стадию в делопроизводстве по «Общему учреждению ми­нистерств». Законом устанавливалось три вида отче­тов: «отчёт в суммах», «отчёт в делах» и «отчёт в видах и предложениях». Отчёты в суммах представляли собой финансовые отчеты, отчеты в делах – это отчеты об основной деятельности министерств. «Отчёт в видах и пред­ложениях» являлся планом улучшения деятельности министерства, мини­стры обязывались ежегодно подавать их императору.

Особенностью организации делопроизводства в этот период являлась не только её четкая законодательная регламентация, но и появление доста­точно обширной делопроизводственной литературы, в том числе и работ теоретического характера. Большое распространение в этот период имели письмовники – сборники образцов документов. Первые такие сборники появляются уже во второй половине XVIII в., а с конца XVIII – начала XIX вв. начинают издаваться регулярно. Предназначались такие сборники самому широ­кому кругу чиновников и частных лиц, которым приходилось обращаться в государственные учреждения.

Смена коллегий министерствами и, соответственно, коллегиального принципа управления принципом единоначалия, сопровождалась детальной регла­ментацией процесса делопроизводства законодательными нормами. В начале XIX в. возникают новые разновидности документов и для каждой из них устанавливаются правила их составления. Строжайшая регламента­ция составления и оформления, прохождения, регистрации и хранения документов в первой половине XIX в., призванная упорядочить делопро­изводство на практике приводит к усилению волокиты и многолетнему путешествию документов по различным инстанциям, к резкой бюрократи­зации государственного аппарата царской России.