Глава XXIII. Право и экология

§ 1. Значение и состояние экологического права

Одна из приобретающих все большее значение проблем современности - это проблема качества окружающей природной среды и организации рационального природопользования. Это обусловлено увеличением промышленного потенциала и транспорта, усилением потребления и видимым истощением минеральных ресурсов, ростом антропогенного воздействия человека на природу и связанным с этим загрязнением деградацией естественной среды обитания человека.

С помощью права и иными способами человечество пытается предотвратить экологический кризис и глобальную катастрофу; взаимоотношения правовых норм и государственных усилий в этой важнейшей сфере общественных отношений настолько актуальны и специфичны, что заслуживают отдельного рассмотрения. Можно констатировать, что нет такого института и предмета, рассматриваемого общей теорией права, который не был бы тесно связан с экологией и не проецировался бы на нее, как и она в свою очередь воздействует на экологизацию отраслей и большинства институтов права.

Под охраной окружающей среды понимается деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.

Объектами охраны окружающей среды от загрязнения, порчи, уничтожения являются земли, недра, почвы; поверхностные и подземные воды; леса и иная растительность, животные и другие организмы и их генетический фонд; атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное пространство. В первоочередном порядке охране подлежат естественные экологические системы, природные ландшафты и природные комплексы, не подвергшиеся антропогенному воздействию, особо охраняемые природные территории и объекты. Связанные с вышеуказанными природными объектами общественные отношения подлежат правовому регулированию.

Последние десятилетия наряду с понятиями окружающей, природной, естественной среды завоевывает понятие "экология": в Конституции России - экологическое благополучие (ст. 41), экологическое правонарушение (ст. 42), экологическое развитие Российской Федерации (ст. 71), экология (ст. 114); в образовании - экологическое право как учебная дисциплина в юридических вузах и как специальность научных исследований для присуждения ученых степеней.

Формирование и эффективность права давно привлекают исследователей ввиду специфичности этого уникального феномена, различных подходов к его пониманию. Актуален вопрос о действенности юридических регуляторов применительно к экологическому праву, оно молодо и нередко оказывается неэффективным. Для того чтобы уяснить соотношение экологии и права, целесообразно определиться с задачами, системой, возможностями, пробелами, противоречиями, путями систематизации и совершенствования экологического права и законодательства в XXI в.

Основной задачей экологического права является регулирование экологических общественных отношений, т.е. управление ими при помощи принятия письменного акта, имеющего категорический, обязательный, всеобщий характер, создание правоотношений, возложения обязанностей на одних и предоставления прав другим. Исполнение правовых требований обеспечивается правосознанием, правовой культурой граждан, механизмом реализации правовых норм, в том числе контрольно-надзорной деятельностью государственных органов, стимулированием надлежащего поведения (что достаточно редко) либо наложением санкций на правонарушителей (к чему общество более привыкло) <*>.

--------------------------------

<*> Теоретические вопросы систематизации советского законодательства / Под ред. С.Н. Братуся и И.С. Самощенко. М., 1962; Колбасов О.С. Экология: политика - право. М., 1976; Шестерюк А.С. Вопросы кодификации законодательства об охране окружающей среды. Л., 1984.

Повторение этой правовой аксиомы нужно для того, чтобы обосновать нежелательность в экологическом праве присущих ему в настоящее время большого количества деклараций, пропагандистских заявлений, одобрений или поддержек научных концепций, констатаций фактов и классификаций - если за ними не следуют правовых, экономических либо иных конкретных, имеющих общественное звучание последствий и не реализуются вышеназванные регулятивные, управленческие цели, стоящие перед правотворчеством.

Для экологического права эти теоретические постулаты являются особенно актуальными, поскольку оно в силу новизны природоохранных проблем, различных объективных, а чаще - субъективных причин оказалось особенно расплывчатым, "неправовым" из-за размытости, нечеткости и слабости предписаний, забегания по ряду экономических позиций и случаев вперед, оценки и принятия желаемого, приближаемого - в качестве сущего, действительного, непонимания соотношения права и морали, экономики и экологии (имеющих один фонетический корень), непроработанности правообеспечительного, правоохранительного механизма.

В законодательстве Российской Федерации с точки зрения экологии видны три части. Собственно природоохранная часть, подотрасль регулирует отношения, возникающие в области охраны окружающей среды как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации, в целях обеспечения их прав на благоприятную окружающую среду. Ее источниками являются Федеральные законы об охране окружающей среды (2002 г.), об экологической экспертизе, об особо охраняемых природных территориях, о радиационной безопасности населения (1995 г.), об отходах производства и потребления (1998 г.), иные природоохранные законы.

Природоресурсная часть законодательства регулирует отношения, возникающие в области охраны и рационального использования, сохранения и восстановления природных ресурсов и опирается на такие источники, как Земельный (2001 г.), Водный (1995 г.), Лесной (1997 г.) кодексы РФ, Федеральные законы об охране атмосферного воздуха (1999 г.), о недрах (2000 г.), о животном мире (1995 г.) и другие природоресурсные законы.

К этим двум частям примыкают также экологизированные нормы других отраслей права - главы об экологических преступлениях Уголовного кодекса РФ, о правонарушениях в области охраны окружающей природной среды и природопользования Кодекса РФ об административных правонарушениях и т.п. Экологизация других отраслей права расширяет поле влияния, повышает возможности экологического права как эффективного регулятора общественных, прежде всего экономических, отношений.

Инвентаризация звеньев и анализ системы экологического права и законодательства позволяют формировать мнение о состоянии нормативно-правовой базы охраны окружающей среды и природопользования, создавать полное и комплексное представление о масштабности, ходе и степени выполнения природоохранных задач, видеть в ней недостающие звенья, избавляться от проектов нормативных правовых актов, не концентрирующих возможности, а размывающих и подрывающих роль экологического права.

Принятые в 1999 г. Федеральные законы о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, об охране озера Байкал продолжают природоохранное и почти завершают формирование природоресурсного права и законодательства, позволяя говорить об относительной комплексности, развитости и целостности экологического права и законодательства Российской Федерации.

Экологическое право и законодательство, как и другие отрасли российского права и законодательства, должны развиваться с учетом дальнейшего познания их закономерностей и социальной практики, устранять пробелы и противоречия в правовом регулировании взаимодействия общества и природы, решать новые, крупные, быстро возникающие в обществе экологические проблемы.

Остались, например, без федеральной правовой защиты в настоящее время зеленые насаждения в городских поселениях, выведенные из Лесного кодекса РФ. В крупнейших российских мегаполисах Санкт-Петербурге и Москве приняты законы о защите зеленых насаждений, в которых с учетом городских условий отражены общие правила поведения физических и юридических лиц, характерные и признанные законодательными органами этих субъектов Федерации необходимыми для граждан этих городов.

Неурегулированной сферой экологии остаются ряд нерешенных вопросов, включая экологическое бедствие и чрезвычайную экологическую ситуацию, предусмотренных в федеральных законах, но недостаточно конкретизированных в действующем законодательстве об охране окружающей среды, иных отраслях российского законодательства, в подзаконных актах.

Методические рекомендации Госкомэкологии России о порядке подготовки и составе материалов для объявления зон чрезвычайной экологической ситуации остались ведомственными, не зарегистрированными в Министерстве юстиции, рассчитанными лишь на органы государственной экологической экспертизы и разработчиков проектов соответствующих материалов и зон. Поэтому эти рекомендации не носят обязательного для всех правового характера, выполняют технические задачи, как и многие иные природоохранные нормативы - допустимых выбросов и сбросов химических, иных загрязняющих веществ и микроорганизмов, физических воздействий на окружающую среду, технологические нормативы.

В 2000 г. Государственным комитетом РФ по охране окружающей среды утверждено с учетом западного опыта концептуальное Положение об оценке воздействия хозяйственной и иной намечаемой деятельности на окружающую среду (ОВЕС), зарегистрированное в Минюсте РФ и получившее статус нормативного правового акта, вошедшее весьма важным звеном в нормативно-правовую базу охраны окружающей среды.

Шестилетний период действия предыдущего аналогичного акта и применение в настоящее время указанного акта не оправдывают надежд на то, что обязательная предварительная оценка экологической составляющей любого проекта, могущего оказать негативное воздействие на окружающую среду, переломит экологическую ситуацию и окажет свое решающее влияние на состояние общественных отношений в области охраны окружающей среды и на формирование экологического правопорядка.

Эффективность правотворчества и правового регулирования экологических отношений не увеличивается от повторения предыдущих природоохранных предписаний, простого воспроизведения их в новых нормативных правовых актах, что встречается в экологии достаточно часто в практике Федерального Собрания и законодательных органов субъектов Федерации.

Принимаемые федеральные законы в области охраны окружающей среды и природопользования должны создаваться на базе апробированных и современных правил законодательной техники, технических нормативов и правил, продумываться с позиций законов природы и законов человеческого бытия, готовиться и обсуждаться фундаментально и рассчитываться на годы, а порой и десятилетия. Тогда они окажут свое стабильное и эффективное воздействие на общественные отношения в качестве их регулятора, не ограничиваясь функцией символов времени и политических симпатий и антипатий.

В систему законодательства в РФ постепенно входит законодательство субъектов РФ, которое заметно развивается в области природопользования и охраны окружающей среды. Им устраняются пробелы федерального законодательства, регулируются нерешенные вопросы, детализируется применительно к местным экономическим условиям порядок применения экологических предписаний. Для обеспечения правомерного поведения возрастает значение обычая, сформировавшегося при землепользовании, лесопользовании, водопользовании, на охоте и в рыболовстве.

Серьезными задачами систематизации экологического законодательства являются, с одной стороны, сближение его с европейскими стандартами, а с другой - включение в него реальных, прежде всего экономических, гарантий реализации предусмотренных Конституцией экологических прав граждан, усиление судебного и прокурорского надзора, наделение экологическими полномочиями общественных объединений, муниципальных образований, органов местного самоуправления, ассоциаций предпринимателей, граждан, иных участников формирования открытого гражданского общества и членов его политической организации.

Констатируемое социологами снижение в течение последнего десятилетия общественной природоохранной активности, пессимизм и скептицизм граждан в области охраны окружающей среды из-за неэффективности усилий (своих и государства) являются отчасти временными, а отчасти кажущимися и нуждаются в преодолении, в том числе и с помощью права.