Розділ 3 Об'єкт дозвільної системи органів внутрішніх справ
Варто відзначити, що в адміністративно-правовій літературі визначення об’єкта адміністративних правовідносин до нашого часу залишається дискусійним. Це стосується також і об’єктів дозвільної системи. Так, наприклад, І.Г. Кириченко вважає, що до об’єктів правовідносин, що виникають у сфері здійснення дозвільної системи, можна віднести тільки конкретні предмети, речовини та об’єкти (як сукупність предметів з особливим режимом функціонування), які саме через свої екстраординарні властивості і включається до системи зазначених правовідносин. Дії ж суб’єктів (незалежно від їх характеру) щодо цих предметів та речовин не можуть вважатися об’єктами дозвільної системи, оскільки вони походять або залежать від останніх).
Об’єкт дозвільної системи є складним, в його структурі існує дві складовиі частини - матеріальна (предмети, речовини тощо) і нематеріальна (дії, діяльність).
Формування напряму дозвільного провадження в адміністративному процесі залежить від пануючого в правовій теорії та практиці підходу до детермінації явища дозвільної системи. Лише за умови встановлення меж цієї системи з'являється можливість чітко окреслити коло правовідносин, які становлять предмет регуляторного впливу відповідного інституту адміністративно-процесуального права. З цього приводу слід відзначити суттєву розбіжність між нормативним та загальноприйнятим визначенням поняття "дозвільна система", що спостерігається на теренах вітчизняної юриспруденції.
Елементами правовідносин, що складаються в сфері дозвільної системи, є:
а) її суб’єкти;
б) об’єкти
в) видача дозволів;
г) здійснення контрольно-наглядової діяльності уповноваженими суб’єктами за дотриманням загальнообов’язкових правил дозвільної системи;
д) попередження та припинення правопорушень, притягнення до встановленої законом відповідальності осіб, які порушують правила дозвільної системи [7, с. 55].
Органи внутрішніх справ України відіграють провідну роль у здійсненні дозвільної системи в Україні.
Слід зазначити, що адміністративно-юрисдикційна діяльність органів внутрішніх справ України у сфері дозвільної системи є різноманітною і спрямована на встановлення державного контролю за окремими правовідносинами, які впливають як на стан громадського порядку та громадської безпеки, так і на інші аспекти роботи державних органів.
Основними завданнями органів внутрішніх справ при здійсненні дозвільної системи є: видача дозволів на діяльність, пов`язану з обігом спеціально визначених предметів, матеріалів і речовин; запобігання порушенню спеціально визначених правил обігу предметів, матеріалів і речовин щодо яких установлено особливий порядок використання, а також функціонування окремих підприємств, майстерень і лабораторій дозвільної системи; запобігання використанню спеціально визначених предметів, матеріалів і речовин, а також функціонуванню відповідних об’єктів не за призначенням і в злочинних та інших протиправних цілях; запобігання розкраданню та втраті спеціально визначених предметів, матеріалів і речовин, на які встановлено дозвільну систему; своєчасне виявлення й усунення причин, які сприяють порушенню правил дозвільної системи, що у свою чергу, може призвести до порушення громадського порядку, громадської безпеки та інших шкідливих наслідків; організація і координація діяльності з іншими заінтересованими відомствами, підприємствами, установами, організаціями та господарськими об`єднаннями з наведення порядку в питаннях обігу спеціально визначених предметів, матеріалів і речовин, а також відкриття та функціонування окремих підприємств, майстерень і лабораторій дозвільної системи; забезпечення права власності фізичних та юридичних осіб на спеціально визначені предмети, матеріали й речовини, а також на окремі підприємства, майстерні та лабораторії дозвільної системи; охорона екологічної безпеки суспільства.
Правову основу здійснення органами внутрішніх справ дозвільної системи становлять чисельні нормативні акти різної юридичної сили. Сучасне законодавство України йде шляхом розширення повноважень органів дозвільної системи. Так, змінами, що були внесені до Положення про дозвільну систему, з кола її предметів були вилучені наркотичні, психотропні і радіоактивні речовини. Тепер порядок обігу цих речовин повністю врегульований відповідними законами і підзаконними нормативними актами відомчої спрямованості [4, с. 112].
Безперечно, дозвільна система, яку здійснюють органи внутрішніх справ, є важливим засобом режимно-правового забезпечення інтересів держави у сфері охорони громадського порядку, громадської безпеки, охорони прав і законних інтересів громадян, запобігання злочинам та іншим правопорушенням.
Серед проблем організаційно-правового забезпечення громадської безпеки, у тому числі за допомогою дозвільної системи в державному управлінні, проблема правового забезпечення є пріоритетною.
Без систематизації та стандартизації дозвільної системи держава не може ефективно здійснювати функцію охорони суспільної безпеки і порядку, а громадяни істотно обмежуються щодо можливості реалізації конституційного права на захист своїх інтересів.
До складових елементів дозвільних проваджень варто віднести; суб'єктів дозвільної системи; об'єкти дозвільної системи; права, що виникають у сфері дозвільної системи; нормативну базу дозвільної системи; юридичні факти; безпосередні дозвільні правовідносини. Види дозвільних проваджень доцільно класифікувати так:
1) за цілями провадження щодо забезпечення реалізації зацікавленими особами своїх суб'єктивних прав - провадження Із забезпечення вимог дозвільної системи; провадження із застосування примусових заходів до осіб, які порушили встановлені правила дозвільної системи;
2) за суб'єктами, які здійснюють видавання відповідних дозволів, - на ті, що здійснюють органи внутрішніх справ, і ті, що здійснюють інші державні органи;
3) за предметами правовідносин - провадження щодо видавання дозволу на: здійснення певних дій з вогнепальною зброєю; виробництво та використання вибухових речовин і матеріалів; придбання, використання, перевезення, утилізацію та поховання отруйних, токсичних і сильнодіючих речовин тощо;
4) за послідовністю процесуальних дій - на такі, які мають чітко окреслені та законодавчо закріплені стадії, і на ті, що чіткого закріплення не мають [9, с. 95].
Важливою складовою частиною дозвільної системи, яку здійснюють органи внутрішніх справ, є контроль за її об’єктами, в ході якого виявляються та усуваються недоліки у функціонуванні таких об’єктів, порушення встановлених правил, причини та умови, що їм сприяють. В адміністративно-правовій літературі контроль розглядається як органічна частина, функція державного управління, тобто він властивий будь-якій системі управління). В перекладі із французської термін “контроль” ( “controle”) означає перевірку, а також спостереження з метою перевірки). В більш широкому розумінні контроль означає діяльність, спрямовану на вивчення і оцінку стану справ на підконтрольному об’єкті, а також на попередження і усунення можливих порушень. Це означає, що контроль здійснюється не тільки шляхом перевірки, а включає в себе одержання різної інформації щодо підконтрольного об’єкта із будь -яких джерел, наступний аналіз такої інформації та прийняття і реалізацію відповідних рішень. Іншими словами, перевірка є важливою, але не єдиною складовою частиною контролю.
Характеризуючи контроль органів внутрішніх справ за об’єктами дозвільної системи, необхідно виходити з того, що він включає в себе як перевірки таких об’єктів, так і інформаційно-аналітичну роботу щодо вивчення і оцінки стану справ на цих об’єктах, а також вжиття заходів до попередження і виявлення порушень відповідних правил, їх усунення та покарання винних. За сферою здійснення цей контроль є зовнішнім, тобто поширюється на об’єкти, незалежно від їх відомчого підпорядкування. В той же час вищестоящі органи внутрішніх справ контролюють діяльність по здійсненню дозвільної системи нижчестоящими підрозділами, тобто забезпечують внутрішньосистемний контроль, характерний для будь-якої системи управління. Однак не він, а саме зовнішній, спеціалізований контроль визначає зміст дозвільної системи, тому саме на ньому буде зосереджена наша увага [3, с. 102].
Контроль органів внутрішніх справ за об’єктами дозвільної системи здійснюється переважно відповідно до планів роботи, затверджених начальниками тих чи інших органів. Однак, в разі необхідності можуть проводитися і позапланові, несподівані перевірки об’єктів. Крім цього, перевірки можуть бути суцільними та вибірковими.).
Контроль за об’єктами дозвільної системи здійснюється гласно та негласно. Основним способом забезпечення дозвільної системи є гласний контроль, під час якого вирішуються такі завдання: виявляються порушення встановлених правил, причини та умови, які сприяють цим порушенням, вживаються заходи для їх усунення, попереджується розкрадання предметів та речовин, на які поширюється дозвільна система, виявляються та припиняються випадки їх використання не за призначенням або із злочинною метою, здійснюється перевірка громадян, які поступають на роботу, пов’язану із зберіганням, перевезенням та використанням зазначених предметів та речовин, а також їх діяльність на об’єктах дозвільної системи.
Гласний контроль за виконанням правил дозвільної системи включає попередню перевірку об’єктів при виданні відповідних дозволів (ліцензій), наступні систематичні обстеження цих об’єктів, перевірку та допуск осіб до роботи, пов’язаної з предметами та речовинами, на які поширюється дозвільна система, наступний контроль за їх діяльністю, а також облік зазначених об’єктів.
Одною з основних вимог які ставляться до гласних перевірок об’єктів дозвільної системи, є систематичність їх здійснення, що дозволяє своєчасно виявити порушення правил поводження з предметами та речовинами, щодо яких встановлено особливий режим користування, та вжити необхідних заходів до їх усунення.
З метою забезпечення виконання завдань, що покладаються на органи внутрішніх справ по здійсненню дозвільної системи, організації контролю за дотриманням її правил ведеться облік всіх об’єктів, на які вона поширюється, а також володільців окремих предметів. Облік об’єктів, предметів і матеріалів, а також підприємств і майстерень, на які поширюється дозвільна система, здійснюється в спеціальній книзі. На кожен об’єкт дозвільної системи заводиться облікова справа, яка постійно зберігається у працівників дозвільної системи тих органів внутрішніх справ, якими видано відповідні дозволи.
Облікова справа складається з двох розділів, в першому з яких зосереджуються матеріали, які були підставою для видачі дозволу (ліцензії), а в другому - інші документи (акти перевірок, дані про осіб, які виконують роботу, пов’язану з виготовленням, ремонтом, зберіганням, придбанням, обліком, охороною, перевезенням та використанням підконтрольних предметів і матеріалів тощо) [2, с. 102].
Окремо ведеться облік громадян-володільців вогнепальної, холодної, пневматичної та газової зброї. Облік здійснюється в книзі обліку володільців мисливської вогнепальної зброї, а також пневматичної, холодної зброї і в книзі обліку власників газових пістолетів, револьверів. На кожну особу, що володіє зброєю, заводиться особова справа тим органом внутрішніх справ, який видав дозвіл на її придбання і зберігання (носіння). В особовій справі зберігаються всі документи, що стали підставою для видачі відповідного дозволу, а також матеріали перевірки володільця.
В чергових частинах міськрайвідділів внутрішніх справ працівником, який здійснює дозвільну систему, ведуться картотеки володільців мисливської вогнепальної, пневматичної і холодної зброї, а також газових пістолетів і револьверів. Ці картотеки використовуються для перевірки осіб, затриманих за різні правопорушення, підозрюваних у вчиненні злочинів, а також для інформування нарядів міліції під час виїздів на затримання, для вирішення різних конфліктів тощо.
На кожен орган внутрішніх справ, який здійснює дозвільну систему, управліннями (відділами) адміністративної служби міліції управлінь (головних управлінь) МВС України в Автономній Республіці Крим, областях і містах, управліннями внутрішніх справ на транспорті і відділом по організації роботи органів внутрішніх справ на закритих об’єктах ведуться контрольно-облікові справи. Ці справи містять дані про співробітників, які здійснюють дозвільну систему, списки її об’єктів із зазначенням відомчої приналежності, звітні дані, доповідні записки про результати роботи органу в цій сфері, матеріали перевірок, копії інформацій, подань про виявлені недоліки та відповіді на них.
Початкова перевірка перед видачею дозволу здійснюється з метою виявлення відповідності всіх умов, за яких його може бути видано, чинним нормативним актам. Початкова перевірка складів, сховищ та інших об’єктів дозвільної системи провадиться комісією, до складу якої входять, залежно від виду об’єкта, представники зацікавлених організацій, органів внутрішніх справ (міліції, пожежного нагляду), санітарного, архітектурного нагляду та ін. За результатами роботи комісія складає акт, в якому робить висновок про наявність або відсутність відповідних умов для відкриття об’єкта. Такий акт є однією з підстав для видачі дозволу.
Перед видачею дозволів на придбання, зберігання (носіння) вогнепальної, холодної, пневматичної чи газової зброї громадянином перевіряються відомості, що характеризують особу останнього. До них належать відомості про стан здоров’я громадянина; про наявність фактів порушення ним громадського порядку, зловживання спиртними напоями, вживання наркотичних засобів без призначення лікаря; про наявність чи відсутність судимості та про інші обставини, що можуть призвести до використання зброї із протиправною метою [6, с. 89].
Початкова перевірка дозволяє попередити різні небезпечні ситуації, шкідливі наслідки, які можуть виникнути внаслідок неналежного функціонування об’єктів дозвільної системи, а також вчинення злочинів та інших правопорушень з використанням зброї, вибухових матеріалів та інших предметів і речовин, на які поширюється ця система.
Обстеження об’єктів дозвільної системи здійснюється інспекторами дозвільної системи і дільничними інспекторами міліції щоквартально, а об’єктів, на яких зберігається велика кількість бойової, спортивної чи навчальної вогнепальної зброї (20 і більше одиниць), а також базових складів вибухових матеріалів - щомісячно. В перевірці останніх не менше одного разу на квартал повинні брати особисту участь керівники органів внутрішніх справ. Не менше одного разу на рік інспектори дозвільної системи повинні обстежувати об’єкти (залежно від їх виду) разом з представниками інших організацій - підрозділів охорони об’єктів, органів Держнаглядохоронипраці, Мінприроди, відповідних комітетів товариств сприяння обороні України, військових комісаріатів, органів освіти.
Незалежно від строку раніше проведених обстежень об’єкт дозвільної системи у кожному випадку перевіряється при оформленні на новий строк дозволу (ліцензії) та при переоформленні його у зв’язку із зміною місця зберігання чи використання відповідних предметів та речовин, одиниць зберігання, місткості сховищ, баз, складів тощо, а також керівника, на ім’я якого видано дозвіл.
На підприємствах, в установах, організаціях і господарських товариствах, де виготовляються, ремонтуються та використовуються предмети і матеріали, на які поширюється дозвільна система, під час обстежень обов’язково перевіряються наявність відповідних дозволів, паспортів, згоди на укладення трудових договорів з працівниками, дотримання перепусткового режиму, облік підконтрольних предметів та матеріалів, порядок їх виконання та приймання, правильність ведення службової документації, придатність приміщень, де зберігаються зазначені предмети, стан технічного обладнання, охорони об’єктів, обладнання та технічний стан транспорту, який здійснює перевезення небезпечних вантажів, а також організація відомчого контролю за збереженням предметів та матеріалів, на які поширюється дозвільна система.
В разі виявлення під час обстеження порушень відповідних правил складається акт, в якому детально описується сутність недоліків, зазначається строк їх усунення. Один примірник акта залишається на об’єкті дозвільної системи, а другий після доповіді керівництву органу внутрішніх справ підшивається до облікової справи на об’єкт. Якщо порушення не виявлено, складається рапорт на ім’я начальника органу внутрішніх справ довільної форми, який також поміщається до особової справи [14, с. 55].
У громадян-власників вогнепальної, холодної, пневматичної чи газової зброї перевіряється виконання правил зберігання зазначених предметів. Вогнепальна зброя повинна зберігатися в місцях постійного проживання володільців в міцних, з надійними замками дерев’яних шафах або металевих скринях, спеціально виготовлених для зберігання зброї, в розібраному, розрядженому стані, зі спущеними курками, окремо від боєприпасів. В таких же умовах зберігається газова зброя. Якщо громадянин має у власності три і більше одиниці вогнепальної зброї, приміщення або сейф (шафа) для її зберігання повинно бути обладнано охоронною сигналізацією. У всіх випадках власник зобов’язаний виключати можливість доступу до зброї сторонніх осіб, особливо дітей.
Вогнепальна зброя, що видана у тимчасове користування народним депутатам та окремим посадовим особам, повинна зберігатися в металевих сейфах або ящиках, прикріплених до стіни чи підлоги, за місцем постійного проживання таких осіб. До зброї не повинні мати доступ сторонні особи. Передача іншим особам зазначеної зброї та боєприпасів до неї забороняється. Народні депутати та окремі посадові особи, яким видана у тимчасове користування вогнепальна зброя, зобов’язані щоквартально пред’являти її за місцем одержання для перевірки наявності зброї та її технічного стану. Такі ж правила встановлено щодо працівників судів і правоохоронних органів, а також осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві, яким видано вогнепальну зброю або спеціальні засоби самооборони.
Крім регулярних, планових обстежень об’єктів дозвільної системи органи внутрішніх справ, як зазначалося, можуть здійснювати також позапланові, несподівані їх перевірки. Необхідність в них може виникати з різних причин - поширеність певних правопорушень з використанням предметів та матеріалів, на які поширюється дозвільна система, виявлення фактів розкрадання зазначених предметів та матеріалів, наявність оперативних даних про порушення на таких об’єктах певних правил, завдання вищестоящих органів тощо. В таких випадках до перевірок можуть залучатися не тільки працівники дозвільної системи та дільничні інспектори міліції, а й співробітники інших служб органів внутрішніх справ.
Попередня перевірка осіб, з якими укладаються трудові договори для виконання робіт, пов’язаних з виготовленням, ремонтом, придбанням, обліком, охороною, перевезенням і використанням предметів та матеріалів, на які поширюється дозвільна система, є важливим засобом попередження розкрадання цих предметів та матеріалів, а також використання їх не за призначенням або із протиправною метою. Керівники підприємств, установ і організацій приймають громадян для виконання зазначених видів робіт тільки за попередньою згодою органу внутрішніх справ, який дає таку згоду після всебічної і ретельної перевірки відповідних осіб. Підставою для перевірки є лист власника підприємства або уповноваженого ним органу, який подає до органу внутрішніх справ всі необхідні дані (список осіб із зазначенням їх прізвищ, імен, по батькові, дати та місця народження і проживання, даних про попередню трудову діяльність і висновки (довідки) медичної установи про те, що за станом здоров’я вони можуть виконувати зазначені роботи).
Орган внутрішніх справ не має права давати згоду на укладання трудового договору з громадянами у разі наявності ряду обставин. Ці обставини ідентичні з тими, за яких громадянам не може бути видано дозвіл на придбання і зберігання (носіння) зброї (стан здоров’я, систематичні порушення громадського порядку, судимість тощо). Якщо під час перевірки органом внутрішніх справ буде виявлено будь-яку із згаданих обставин, він в письмовій формі сповіщає про це відповідних керівників.