Тема 5. Бюджетный процесс и его участники.

5.1. Сущность бюджетного процесса.

5.2. Участники бюджетного процесса.

5.3. Стадии бюджетного процесса на общегосударственном уровне.

5.4. Стадии бюджетного процесса на местном уровне.

5.1. Сущность бюджетного процесса.

Формирование Государственного и местных бюджетов достаточно сложный и продолжительный процесс. В зарубежных государствах существует практика составления бюджетов на 3 - 5 лет вперед с соответствующими уточнениями на конкретный год, который будет выполняться.

В бюджетном процессе Украины берет участие большое число - научных учреждений, зарубежных и отечественных специалистов, государственных органов всех уровней, политических партий и гражданских объединений. Во время составления бюджета выявляются недостатки прошлых лет, учитывается прогноз социального и экономического развития нашей страны, осуществляется поиск наиболее эффективных путей использования достаточно ограниченных финансовых ресурсов.

В последние годы активизируется работа на уровне местных бюджетов. Регионы и административно территориальные единицы в середине регионов более требовательно подходят до решения своих проблем и соответственно отстаивают свои интересы. Усвается активность гражданских организаций профсоюзов, политических партий, других объединений граждан, которые через своих представителей в органах законодательной и исполнительной власти отстаивают интересы своих членов слоев общества, которые они представляют. Все это свидетельствует про расширение демократических принципов в нашем обществе.

Принятый Бюджетный кодекс Украины, который в полном объеме пришел в действие с 1 января 2002 года, создает благоприятные условия для дальнейшей демократизации нашего общества. Бюджетный процесс является своеобразным измерителем, зеркалом, индикатором степени зрелости нашего общества, однако в нем отображается уровень интеллекта, способность законодательной и исполнительной власти всех уровней удовлетворить потребности населения нашей страны. К сожалению, практика последних лет показывает, что постоянное противостояние между ветвями власти на общегосударственном и местном уровне не способствовали консолидации общества, эффективному решению насущных проблем жителей Украины.

Принятие Государственного кодекса - важная веха в реформировании межбюджетных отношений, он достаточно четко урегулировал множество вопросов, которые касаются бюджетных процессов. В Бюджетном кодексе представлено определение термина «бюджетный процесс»: это регламентированная нормами права деятельность, связанная с составлением, рассмотрением, утверждением бюджетов, их выполнением и контролем за их выполнением, рассмотрением отчетов о выполнении бюджетов, которые составляют бюджетную систему Украины.

Принятие других нормативных актов по бюджетным вопросам, разработка четкого механизма сбора и расходования бюджетных средств, разграничение бюджетных полномочий между уровнями бюджетной системы, создание эффективного бюджетного контроля и поиск путей дополнительных бюджетных поступлений - это основные факторы, которые должны быть реализованы в ближайшем времени.

5.2. Участники бюджетного процесса

Участники бюджетного процесса определены Бюджетным кодексом, где предусмотрены их функции, полномочия и ответственность. Отдельные полномочия участников бюджетного процесса определены Конституцией Украины и другими правовыми актами.

Рассмотрим наиболее значимые полномочия основных участников бюджетного процесса.

Президент Украины:

1. Подписывает Закон о Государственном бюджете Украины на

(бюджетный) год.

2. В случае несогласия с Законом о Государственном Бюджете,

принятом Верховным Советом, накладывает вето.

3. Вносит в установленном действующим законодательством порядке

изменения и дополнения в государственный бюджет.

4. Вносит на рассмотрение Верховного Совета законопроекты, в том

числе в первоочередном порядке, которые касаются бюджетного процесса.

5. Отдает распоряжения, которые могут регулировать отдельные

текущие вопросы, касающиеся бюджетного процесса.

Верховный Совет Украины:

1. Разрабатывает предложения к проекту Основных направлений

бюджетной политики на следующий бюджетный период по конкретным

макроэкономическим показателям, определенных в Бюджетном кодексе.

2. Принимает постановление об утверждении принятия к сведению

Основных направлений бюджетной политики.

3. Рассматривает проект бюджета в трех чтениях.

4. Утверждает Закон о Государственном бюджете Украины.

5. Вносит изменения и дополнения в Закон о Государственном

бюджете Украины

6. Рассматривает и принимает решение по отчету о выполнении Закона

о Государственном бюджете Украины.

Комитет Верховного Совета по вопросам бюджета:

Принимает участие практически во всех стадиях бюджетного процесса, а именно:

- рассматривает и вносит предложения соответственно Основных направлений бюджетной политики;

- берет участие в подготовке, рассмотрении, уточнении, обобщении

предложений, представленных на всех трех чтениях проекта Закона о

Государственном бюджете при его прохождении в Верховном Совете;

- рассматривает отчет о проведении тайных затрат;

- рассматривает ситуации, связанные с перевыполнением доходной части Государственного бюджета;

- готовит доклад, с которым выступает Председатель комитета, о

выполнении Государственного бюджета Украины.

Расчетная палата:

1. Осуществляет внешний контроль и аудит финансовой и хозяйственной деятельности бюджетных организаций по части контроля за использованием средств Государственного бюджета.

2. По окончанию бюджетного года готовит выводы по использованию

средств Государственного бюджета.

3. Осуществляет контроль за проведением тайных расходов, готовит

доклад с которым выступает Председатель Расчетной палаты, - о выполнении

Государственного бюджета.

Кабинет Министров Украины:

1. Предоставляет на рассмотрение Верховного Совета проект

Основных направлений бюджетной политики на последующий бюджетный

период.

2. Разрабатывает проект Закона о Государственном бюджете.

3. Дорабатывает проект Закона о Государственном бюджете Украины

после первого и второго чтения в Верховном Совете.

4. Принимает решения о выделении средств из резервного фонда

Государственного бюджета.

5. Обеспечивает выполнение Государственного бюджета Украины.

6. Подает годовой отчет о выполнении Государственного бюджета

Верховному Совету.

7. Доводит до сведения Совета министров АРК, местных государственных администраций и исполнительных органов соответствующих советов положения и показатели межбюджетных отношений (объемы межбюджетных трансфертов, текстовые статьи).

Министерство финансов:

1. Устанавливает единые правила бухгалтерского учета всех

финансовых операций, активов и финансовых обязательств.

2. Разрабатывает и представляет главным распорядителям бюджетных

средств инструкции по подготовке бюджетных вопросов.

3. Проводит анализ бюджетного вопроса, поданного главным

распорядителем бюджетных средств на любой стадии бюджетного процесса.

4. Определяет основные организационно-методические способы

бюджетного планирования, которые используются для подготовки бюджетных вопросов, и разрабатывает предложения по проекту Государственного бюджета.

5. В период подготовки предложений по проекту Государственного

бюджета рассматривает и применяет способы по устранению разногласий с главными распорядителями бюджетных средств.

6. Подает проект Закона о Государственном бюджете Украины на

рассмотрение Кабинету Министров Украины.

7. Дорабатывает проект Государственного бюджета после первого и

второго чтения в Верховном Совете Украины.

8. Осуществляет общую организацию и управление выполнением

Государственного бюджета Украины, координирует деятельность участников бюджетного процесса.

9. Министерство в лице Министра финансов утверждает и

контролирует схему, по которой выполняется Государственный бюджет Украины.

10. Осуществляет прогнозирование и анализ доходов бюджета на

протяжении текущего бюджетного года.

11. Устанавливает факт перевыполнения доходной части бюджета.

12. При существенном невыполнении (больше чем 15 %) доходов

бюджета готовит предложения про внесение изменений в Закон о

Государственном бюджете.

13. Осуществляет контроль (вместе с Расчетной палатой) за

проведением тайных расходов.

14. Доводит к сведению Совета министров АРК, местных

государственных администраций и исполнительных органов, ответственных советов особенности составления расчетов в проектах бюджетов на последующий бюджетный период.

15. Обеспечивает опубликование проекта Закона о Государственном

бюджете, данных о выполнении Закона по кварталам и по итогам года,показатели сведенного бюджета, другой открытой информации о выполнении Государственного бюджета.

Государственное казначейство:

1. Определяет (по соглашению с Министров финансов) единые правила

бухгалтерского учета всех финансовых операций, активов и финансовых обязательств страны.

2. Осуществляет операции с средствами государственного бюджета и

местных бюджетов.

3. Осуществляет расчетно-кассовое обслуживание распорядителей

бюджетных средств.

4. Контролирует бюджетные полномочия при расчете начислений,

принятия обязательств и проведение платежей.

5. Ведет бухгалтерский учет и составляет отчетность о выполнении

Государственного и местных бюджетов.

6. Осуществляет бесспорное списание средств с счетов согласно

порядка, установленным Бюджетным кодексом и другими юридическими

актами.

Распорядители бюджетных средств:

1. На основе плана своей деятельности разрабатывают проекты смет и

бюджетные вопросы и подают их Министерству финансов местному финансовому органу.

2. Получают бюджетные назначения и доводят в установленном

порядке распорядителям низшего уровня.

3. Главные распорядители утверждают сметы распорядителей низшего

уровня.

4. Главные распорядители контролируют ход выполнения смет и

анализируют эффективность выполнения бюджетных средств

распорядителями низшего уровня.

Национальный банк Украины:

Подает в Верховный Совет и Кабинет Министров:

- проект основных средств денежно-кредитной политики на последующий бюджетный год;

- проект смет доходов и затрат НБУ на последующий бюджетный год.

Государственные органы местного уровня:

1. Местные финансовые органы разрабатывают и приводят к сведению главных распорядителей бюджетных средств инструкции по подготовке бюджетных вопросов.

2. Исполнительные органы сельских, поселковых, городских (городов

районного подчинения) советов, районные государственные администрации

3. В городах Киеве и Севастополе, подают соответственно районным местным финансовым органам предложения по показателям проектов соответствующих бюджетов, Определенных с учетом требований Бюджетного кодекса.

4. Совет министров АРК, местные государственные администрации и

исполнительные органы советов готовят проекты решений о

соответствующих местных бюджетах.

5. Верховный Совет АРК и соответствующие советы утверждают

бюджеты и отчеты об их выполнении.

6. Совет министров АРК, местные государственные администрации,

исполнительные органы соответствующих советов обеспечивают

выполнение соответствующих местных бюджетов.

5.3. Стадии бюджетного процесса на общегосударственном уровне.

Перечень стадий бюджетного процесса, конкретные участники, механизм выполнения работ, контрольные термины определенные Бюджетным кодексом Украины.

Рассмотрим отдельные составляющие стадий детальнее.

5.3.1. Составление проекта бюджета.

Проект Основных направлений бюджетной политики но следующий бюджетный период включает предложения Кабинета Министров относительно:

1) граничного размера дефицита (профицита) Государственного бюджета Украины в процентах к прогнозируемому годовому объему внутреннего валового продукта;

2) части прогнозируемого годового объема внутреннего валового продукта, который перераспределяется через сведенный бюджет Украины;

3) граничного объема государственного долга и его структуры;

4) основной части объема межбюджетных трансфертов в расходах

Государственного бюджета Украины и коэффициента выравнивания для местных бюджетов;

5) основной части капитальных вложений в расходах Государственного

6) бюджета Украины и приоритетных направлений их использования;

7) взаимоотношения Государственного бюджета Украины с местными бюджетами в следующий бюджетный период;

8) изменения в законодательстве, принятие которых является необходимым для реализации бюджетной политики государства;

9) перечень главных распорядителей средств Государственного бюджета Украины;

10) защищенных статей расходов бюджета;

11) обоснование необходимости деления бюджета на общий и специальный фонды.

Проект Основных направлений бюджетной политики на следующий бюджетный период обосновывается на прогнозных макропоказателях экономического и социального развития Украины на следующий бюджетный период с обозначением показателей объема внутреннего валового продукта, индексов потребительских и общих цен, прогнозируемого официального обменного курса гривны в среднем за год и в конце года, прогнозируемого уровня безработицы.

Вместе с проектом Закона о Государственном бюджете Украины, утвержденным Кабинетом Министров Украины, подаются:

1. Пояснительная записка к проекту Закона о Государственном бюджете Украины, которая должна включать:

а) информацию об экономическом состоянии государства и основные прогнозные макропоказатели экономического и социального развития Украины на следующий бюджетный период, положенные в основу проекта Государственного бюджета Украины;

б) оценку поступления доходов и других средств, которые предлагаются для обеспечения финансовыми ресурсами расходов бюджета;

в) объяснения к основным положениям проекта Государственного бюджета Украины и проекту Закона о Государственном бюджете Украины, включая анализ предлагаемых объемов расходов на выполнение функций, программ. Обоснования включают бюджетные показатели за предыдущий, текущий, следующий бюджетные периоды соответственно классификации расходов бюджета;

г) информацию относительно использования предложений Верховного Совета Украины к Основным направлениям бюджетной политики на следующий бюджетный период, если они были утверждены Верховным Советом Украины соответственно Бюджетному кодексу;

д) обоснование особенностей межбюджетных взаимоотношений;

е) информацию относительно объемов государственного долга, в том числе по типу долгового обязательства, графика его погашения, объемов и условий займов;

ж) прогноз основных макропоказателей экономического и социального развития Украины, показателей сведенного бюджета Украины по основным видам доходов, расходов и финансирования на следующие три бюджетных периода.

2. Прогнозные показатели сведенного бюджета Украины (включая оценку

Государственного бюджета Украины и местных бюджетов) соответственно бюджетной классификации, а также сведенный баланс финансовых ресурсов Украины.

3. Перечень льгот относительно налогов, сборов (других обязательных

платежей) с расчетом утрат доходов бюджета от их применения.

4. Показатели расходов Государственного бюджета Украины, необходимые на следующие бюджетные периоды для окончания программ, которые

включены в проект Государственного бюджета Украины, при условии

реализации этих программ на протяжении более одного бюджетного

периода.

5. Сведения и структура финансовых обязательств из государственного долга и государственных гарантий на текущий и следующий бюджетные периоды до полного погашения долговых обязательств, включая суммы на обслуживание государственного долга.

6. Перечень инвестиционных программ на следующий бюджетный период, под которые могут даваться гарантии Кабинета Министров Украины.

7. Доклад о ходе исполнения Государственного бюджета Украины в текущий бюджетный период.

8. Проекты смет всех государственных целевых фондов, которые создаются за счет налогов и сборов (обязательных платежей) соответственно закону.

9. Объяснения главных распорядителей бюджетных средств по проекту Государственного бюджета Украины (подаются в Комитет Верховного Совета Украины по вопросам бюджета).

Законом о Государственном бюджете Украины определяются:

1) общая сумма доходов и общая сумма расходов (с разделением на общий и специальный фонды, а также с разделением расходов на текущие и

капитальные);

2) граничный объем годового дефицита (профицита) Государственного

бюджета Украины в следующий бюджетный период и государственного

долга на конец следующего бюджетного периода, полномочия относительно предоставления государственных гарантий, а также объема этих гарантий соответственно Бюджетному кодексу;

3) бюджетные предназначения главным распорядителем средств

Государственного бюджета Украины по бюджетной классификации;

4) доходы бюджета по бюджетной классификации;

5) бюджетные предназначения межбюджетных трансфертов;

6) дополнительные положения, которые регламентируют процесс исполнения бюджета.

Расходы проекта Закона о Государственном бюджете Украины по главным распорядителям бюджетных средств должны быть детализированы по подразделам функциональной классификации (программной классификации, если проект бюджета составлен по программно-целевому методу).

5.3.2. Рассмотрение и принятие Закона о Государственном бюджете.

По результатам обсуждения проекта Закона о Государственном бюджете Украины Верховный Совет Украины может принять обоснованное решение о его отклонении в случае несоответствия его Бюджетному кодексу и Основным направлениям бюджетной политики на следующий бюджетный период.

В случае отклонения проекта Закона о Государственном бюджете Украины Кабинет Министров Украины обязан в недельный срок с дня вступления в действие решения об отклонении подать проект Закона о Государственном бюджете Украины на повторное рассмотрение с объяснением внесенных изменений, связанных с соответствующим решением Верховного Совета Украины. Министр финансов Украины повторно подает проект Закона о Государственном бюджете Украины не позднее трех дней после его повторной подачи в Верховный Совет Украины.

При рассмотрении проекта Закона о Государственном бюджете Украины во втором чтении предложения народных депутатов Украины, комитетов Верховного Совета Украины, депутатских групп и фракций относительно изменений проекта Закона о Государственном бюджете Украины не рассматриваются. Рассматриваются выводы Комитета Верховного Совета Украины по вопросам бюджета относительно рассмотрения проекта Закона о Государственном бюджете Украины во втором чтении, в том числе относительно использования Кабинетом Министров Украины Бюджетных выводов Верховного Совета Украины при подготовке проекта Закона о Государственном бюджете Украины до второго чтения.

Если до начала нового бюджетного периода не вступил в действие Закон о Государственном бюджете Украины, Кабинет Министров Украины имеет право осуществлять расходы Государственного бюджета Украины соответственно Бюджетному кодексу с такими ограничениями:

1) расходы Государственного бюджета Украины могут осуществляться только на цели, которые определены в Законе о Государственном бюджете Украины на следующий бюджетный период и одновременно

предусмотрены в проекте Закона о Государственном бюджете Украины на следующий бюджетный период, поданному Кабинетом Министров

Украины в Верховный Совет Украины;

2) ежемесячные расходы Государственного бюджета Украины не могут

превышать 1/12 объема расходов, обозначенных Законом о Государственном бюджете Украины на предыдущий бюджетный период, кроме случаев, предусмотренных Бюджетным кодексом;

3) до принятия Закона о Государственном бюджете Украины на текущий бюджетный период производить капитальные расходы запрещается, кроме случаев, связанных введением военного чрезвычайного положения, объявлением отдельных местностей зонами чрезвычайной экологической ситуации.

5.3.3.Исполнение бюджета.

Стадиями исполнения Государственного бюджета Украины по расходам

определяются:

1) установление бюджетных ассигнований распорядителями бюджетных средств на основе утвержденного бюджетного расписания;

2) утверждение смет распорядителями бюджетных средств;

3) взятие бюджетных обязательств;

4) получение товаров, работ и услуг;

5) осуществление платежей;

6) использование товаров, работ и услуг для исполнения бюджетных программ.

Государственное казначейство Украины осуществляет платежи по поручениям

распорядителей бюджетных средств в случае:

1) наличия соответствующего бюджетного обязательства для оплаты в

бухгалтерском учете исполнения Государственного бюджета Украины;

2) соответствия направлений траты бюджетных средств бюджетному

ассигнованию;

3) наличие у распорядителей бюджетных средств неиспользованных

бюджетных ассигнований.

Изменения в Законе о Государственном бюджете Украины могут вноситься в случаях появления отклонения оценки прогнозов поступлений в бюджет от прогноза, использованного при утверждении Государственного бюджета Украины на соответствующий бюджетный период, а также изменения структуры расходов государственного бюджета и в других случаях изменения, предусмотренных Бюджетным кодексом. Министерство финансов Украины проводит ежемесячное оценивание соответствия прогноза поступлений показателям, установленным Государственным бюджетом Украины.

5.3.4. Подготовка и рассмотрение отчета о выполнении бюджета.

Бюджетным кодексом предусмотрена месячная, квартальная и годовая отчетность.

Квартальная отчетность о выполнении Государственного бюджета Украины включает такие части:

1) отчет о финансовом состоянии (баланс) Государственного бюджета

Украины;

2) отчет о движении денежных средств;

3) отчет о выполнении Государственного бюджета Украины;

4) информацию о состоянии государственного долга;

5) сведенные показатели отчетов о выполнении бюджетов;

6) отчет о кредитах и операциях, которые относятся к государственным гарантийным обязательствам.

Годовой отчет о выполнении Закона о Государственном бюджете Украины включает такие части:

1) отчет о финансовом состоянии (баланс) Государственного бюджета

Украины;

2) отчет о движении денежных средств;

3) отчет о выполнении Государственного бюджета Украины;

4) информацию о выполнении защищенных статей расходов Государственного бюджета Украины;

5) отчет о бюджетной задолженности;

6) отчет об использовании средств из резервного фонда Кабинета Министров Украины;

7) информацию о состоянии государственного долга;

8) отчет о кредитах и операциях, которые относятся к государственным

гарантийным обязательствам;

9) информацию о выполнении местных бюджетов;

10) другую информацию, определенную Кабинетом Министров Украины

необходимой для объяснения отчета;

11) сведенные показатели отчетов о выполнении бюджетов.

5.4. Стадии бюджетного процесса на местном уровне.

Перечень стадий, конкретные участники, прохождение информации и сроки стадий обозначены Бюджетным кодексом Украины.

Рассмотрим отдельные стадии детальнее.

5.4.1. Составление проекта бюджета.

Перед составлением проекта бюджета проводится значительная аналитическая работа всеми участниками бюджетного процесса по анализу выполнения текущего бюджета, учитываются потенциальные возможности региона административно-территориальной единицы.

Вместе с проектом решения о местном бюджете к нему необходимо подавать:

1) пояснительную записку к проекту решения, которая должна содержать:

а) информацию о социально-экономическом состоянии соответствующей

административно-территориальной единицы и прогноз ее развития на

следующий бюджетный период, которые положено в основу проекта местного бюджета;

б) оценку поступлений доходов с учетом потерь доходов в результате

предоставленных соответствующим советом налоговых льгот;

в) объяснения к основным положениям проекта решений о местном бюджете,

включая анализ предложенных объемов расходов на совершение функций и программ. Обоснования включают бюджетные показатели за предыдущий, текущий и следующий бюджетные периоды соответственно к классификации расходов бюджета;

г) обоснование особенностей меж бюджетных взаимоотношений (для

районных, местных с районным разделением, местных, которые объединяют бюджеты села, поселка, города районного подчинения) и предоставление субвенций на исполнение инвестиционных проектов (для бюджета Автономной Республики Крым, бюджетов городов Киева и Севастополя, областных бюджетов);

д) информацию о погашении задолженности Автономной Республики Крым и местного самоуправления, объемов и условий займов;

2) прогнозирование показателей соответственно бюджету по основным видам доходов, расходов и финансирования на последующие три бюджетных периода;

3) проект показателей сведенного бюджета района, города с районным

разделением, города, который объединяет бюджеты села, поселка, города районного подчинения;

4) показатели расходов, необходимые на следующие бюджетные периоды для завершения проектов, учтенных в бюджете, при условии, если реализация проекта длится больше одного бюджетного периода;

5) перечисление инвестиционных программ на следующий бюджетный период и на следующие три бюджетных периода;

6) информацию о ходе исполнения соответственного бюджета в текущий

бюджетный период;

7) объяснения главных распределителей бюджетных средств к проекту

соответствующего бюджета (подаются в бюджетную комиссию

соответствующего совета);

8) другие материалы, объем и форму которых определяет Совет министров Автономной Республики Крым, местная государственная администрация исполнительный орган соответствующего совета.

5.4.2. Рассмотрение и принятие решений.

При принятии решения о местном бюджете определяется:

- общая сумма доходов и расходов (с разделением на общий и специальный фонды), а также с разделением расходов на текущие и капитальные;

- граничный объем годового дефицита (профицита) местного бюджета в

следующий бюджетный период и задолженности Автономной Республики Крым местного самоуправления на конец следующего бюджетного периода; полномочия относительно предоставления гарантий Автономной Республики Крым и местного самоуправления, а также размеры этих гарантий с учетом положений Бюджетного кодекса;

- бюджетные предназначения главным распорядителям средств по

бюджетной классификации;

- доходы бюджета по бюджетной классификации;

- бюджетные предназначения меж бюджетных трансфертов;

- дополнительные положения, которые регламентируют процесс

использования бюджета.

Перечисление защищенных статей местного бюджета определяется соответственно Бюджетному кодексу.

5.4.3.Исполнение бюджета.

Местный финансовый орган в процессе выполнения местного бюджета по доходам осуществляет прогнозирование и анализ доходов соответствующего бюджета.

Налоги, сборы (обязательные платежи) и другие доходы местного бюджета зачисляются непосредственно на счет соответствующего бюджета, открытый в территориальном органе Государственного казначейства Украины, и не могут аккумулироваться на счет органов сборов. Налоги, сборы (обязательные платежи) и другие доходы признаются засчитанными в доход местного бюджета с момента зачисления на счет соответствующего бюджета, открытый в территориальном органе Государственного казначейства Украины.

После введения в действие Закона о Государственном бюджете Украины органом государственной власти и их должностным лицам запрещается принимать решения, которые приводят к возникновению новых бюджетных обязательств местных бюджетов, которые не обеспечены бюджетными ассигнованиями, без определения источников средств, выделенных государством для исполнения этих обязательств.

5.4.4. Подготовка и рассмотрение отчета об исполнении.

Основную статистическую работу исполняют территориальные органы Государственного казначейства.