Тема 2. Бюджетный строй и бюджетная система Украины.

1.1 Структура бюджета и основы бюджетного строя.

1.2 Бюджетная система Украины.

1.3 Принципы бюджетной системы.

2.1. Структура бюджета и основы бюджетного строя.

Структура бюджета рассматривается в горизонтальном и вертикальном разрезах.

В горизонтальном она характеризуется составом доходов и расходов, а также их удельный весом.

В вертикальном структура бюджета рассматривается по уровням государственной власти и управления и характеризуется взаимосвязанными понятиями «бюджетный строй» и «бюджетная система».

Бюджетный строй определяет, каким образом осуществляется строительство бюджетной системы. Бюджетная система отражает совокупность всех видов бюджетов, которые создаются в данной стране соответственно ее бюджетному строю.

Бюджетный строй основывается на таких причинах:

1. Виды бюджетов, создающихся в данной стране;

2. Принципы построения бюджетной системы;

3. Разграничение характера и форм взаимоотношений между бюджетами.

Возможны три варианта видов бюджетов:

- создание единого бюджета для всей страны;

- создание отдельных региональных бюджетов;

- создание на каждом уровне административного деления централизованных

- и децентрализованных видов бюджетов.

Как первый, так и второй варианты имеют существенные недостатки и в нашей стране не нашли применения.

По третьему варианту выделяются:

- центральные бюджеты (государственные);

- местные бюджеты.

К центральным бюджетам принадлежат централизованный бюджет страны (в Украине – Государственный бюджет) и центральный бюджет федеративных образований ( в Украине это бюджет Автономной Республики Крым).

Местные бюджеты различаются по уровням административного деления и делятся на:

- централизованные, согласно соответствующей административной единице (областные, районные, городские).

- Децентрализованные (городские, сельские, поселковые и районные в городах).

1.2. Бюджетная система Украины.

Бюджетная система в Украине до 2001 года была определена Законом Украины «О бюджетной системе Украины». Его вторая редакция была принята в 1995 году. Первая редакция Закона, принятая в 1991 году одновременно с провозглашением независимости, юридически зафиксировала создание собственной бюджетной системы, являющейся одним из атрибутов государства. И только в 2001 году был принят бюджетный кодекс согласно которого.

Согласно указанному Закону бюджетная система Украины включает:

- Государственный бюджет;

- Республиканский бюджет Автономной Республики Крым;

- Местные бюджеты.

Местные бюджеты делятся по уровню административного деления:

- областные;

- городские (городов местного и районного подчинения с районным делением);

- бюджеты городов (областного и районного подчинения без районного деления);

- сел;

- поселков;

- районов в городах.

В основе построения бюджетной системы лежит административно-территориальное деление данного государства. При этом создание бюджетов осуществляется при наличии соответствующего органа управления. Так, специфическим признаком Украины является то, что на сельском уровне могут создаваться единые для нескольких сел органы власти. Тогда создается и один бюджет на несколько сел.

Таким образом :

1. Бюджетная система – это совокупность бюджетов всех уровней, которая регулируется правовыми нормами и формируется на единых принципах согласно государственного устройства и административно - территориального раздела Украины.

Существуют правовые условия бюджетной системы, т.е. нормативно- правовыми актами, которые регулируют бюджетные отношения Украины; Бюджетный кодекс; Закон «О Государственном бюджете на каждый год» и другие законы, кроме того бюджетные отношения регулируют: нормативно-правовые акты Кабинета Министров Украины, центральных органов исполнительной власти; решения органов АР Крым, местных государственных администраций, органов самоуправления и т.д., все эти решения принимаются в соответствии с бюджетным кодексом. Огромную роль в оценке бюджета, как в финансовом плане играет cводный бюджет Украины.

Сводный бюджет Украины – это совокупность показателей всех бюджетов, которые входят в состав бюджетной системы Украины. Сводный бюджет используется для анализа прогнозирования социально-экономического развития государства.

В сводный бюджет входит:

- государственный;

- областной;

- бюджет АР Крым;

- бюджет г. Киева и Севастополя.

Кроме того, существуют свободные бюджеты областей, в которые входят сводный областной бюджет, сводный бюджет районов и сводный бюджет городов областного значения.

В сводный бюджет районов входит:

- районный бюджет;

- бюджет городов районного значения;

- сельский бюджет.

Сводный бюджет городов областного значения:

- городской бюджет;

- бюджет районов города.

Государственному бюджету Украины принадлежит ведущее место в бюджетной системе.

Через него осуществляются финансовые затраты на :

- социальную сферу;

- экономику;

- науку;

- управление и исполнение других функций государства;

- перераспределение части финансовых ресурсов государства между АР Крым, областями и городами.

Бюджетное устройство государства.

Все бюджеты сводного бюджета Украины имеют самостоятельный характер.

Самостоятельность всех уровней обеспечиваются наличием собственных источников доходов и правом определения направления использования средств в соответствии с существующим законодательством.

Бюджетное устройство – это организация и принципы строительства бюджетной системы взаимосвязь между отдельными звеньями бюджетной системы.

2.3. Принципы бюджетной системы.

1. Принципы единства.

Он означает наличие единого расчета доходов и расходов каждого звена бюджетной системы. Он обеспечивается единой правовой базой, единой бюджетной классификацией, единой денежной системой и социально-экономической политики.

2. Принцип сбалансированности – это право на осуществление затрат бюджета, которые должны отвечать объему поступлений в бюджет на соответствующий бюджетный период.

3. Принципы самостоятельности. Государственный бюджет и местные бюджеты являются самостоятельными. Государственный бюджет не несет ответственности за бюджетные обязательства органов самоуправления. Точно также областные органы самоуправления не отвечают за бюджетные обязательства друг друга, а также за бюджетные обязательства государства. Самостоятельность подтверждается закрепленными доходами.

4. Принципы полноты бюджета - состоит в отображении в бюджете всех поступлений и затрат бюджета.

5. Принципы обоснованности – формирование бюджета реальных макро показателях экономики.

6. Принцип эффективности – при составлении и исполнении бюджета, все участники бюджетного процесса должны получить максимальный результат при использовании определенного бюджетом объема средств.

7. Принцип субсидированности – распределение расходов между бюджетами основываются на максимальную помощь непосредственного потребителя бюджетных средств.

8. Принцип целевого использования бюджетных средств – все средства должны использоваться согласно бюджетного назначения.

9. Принципы справедливости - бюджетная система строится на основе справедливости при распределении богатства между гражданами и территориальной общиной.

10. Принцип прозрачности – государственный и местный бюджеты утверждались публично и доводсь до сведения соответствующей территориальной общинной.

11. Принцип ответственности участников бюджетного процесса – каждый участник процесса несет ответственность за свою деятельность бездеятельность на каждом участке бюджетного процесса.

Бюджетный процесс – регламентированный законодательством порядок при котором осуществляется составление, рассмотрение и утверждение бюджетов всех уровней, контроль за исполнением бюджетов, утверждение отчетов об исполнении бюджетов.

3.1. Сущность бюджетного планирования.

Бюджетное планирование является составляющей общегосударственного экономического планирования. Уровень его организации, научная обоснованность планируемых показателей бюджета, их сбалансированность в основном определяют экономическое и социальное развитие как отдельных регионов, так и государства в целом. Поскольку в Бюджетном Кодексе Украины прямо не дается определение термина «бюджетное планирование», обратимся к соответствующим определениям, которые встречаются в украинской экономической литературе и отражают определенные характеристика этого понятия.

Определение понятия «бюджетное планирование».

Централизованное распределение и перераспределение в процессе составления и выполнения бюджета совокупного общественного продукта и национального дохода по всем звеньям бюджетной системы и по всем видам финансовых планов на основе государственного плана социально-экономического развития Украины (Деркач М.И., Гордеева Л.П., 1995 г.)

3.2. Юридическая база бюджетного планирования.

Юридическая база. Бюджетное планирование – достаточно ответственный процесс, поэтому оно имеет свои «правила», основой которых является нормативная база. Рассмотрим отдельные из этих юридических актов.

1.) Конституция. В ней обозначены основные подходы к финансовым, в том числе и бюджетным вопросам, указаны отдельные контрольные сроки их решения. Так, проект бюджета должен быть подан Кабинетом Министров на рассмотрение Верховного Совета до 15 сентября.

2.) Бюджетный кодекс Украины. В этом юридическом акте значительное внимание уделено процессам планирования, в частности дается перечень полномочий Верховного Совета, Кабинета Министров, Министерства финансов и других органов исполнительной власти государственного и местного уровней, предусмотрена ответственность за нарушение бюджетного законодательства. Четко обозначены сроки всех четырех стадий бюджетного процесса на государственном и местном уровнях, определен механизм прохождения проекта Закона о Государственном бюджете, а также порядок утверждения местных бюджетов.

3.) Законы Украины. Отдельные вопросы планирования бюджетов урегулированы соответствующими законами. Так, с 26 апреля 2000 г. вошел в действие Закон Украины «О государственном прогнозировании и разработке программ экономического и социального развития», где предусмотрены механизмы разработки этих программ, которые должны быть основой для годовых бюджетов. Конкретные полномочия государственных органов, которые имеют отношение к планированию, предусмотрены законами, которые регулируют их деятельность.

В Бюджетном кодексе предусмотрена соответствующая процедура экспертизы законов, которые влияют на доходную и расходную часть бюджетов.

Каждый законопроект, внесенный в Верховный Совет Украины, на протяжении семи дней подается в Комитет Верховного Совета Украины по вопросам бюджета для проведения экспертизы относительно его влияния на доходную и/ расходную часть бюджетов и исполнения Закона о Государственном бюджете Украины в текущий бюджетный период.

На протяжении двух недель, если Верховным Советом Украины не обозначено другой срок, Комитет Верховного Совета Украины по вопросам бюджета обеспечивает подготовку экспертного вывода относительно влияния соответствующего законопроекта на доходную и/ расходную часть бюджетов. К проектам законов, вступление в силу которых в текущий следующий бюджетный периоды приведет к увеличению расходов уменьшению доходов бюджета, субъектом законодательной инициативы дополняются предложения о расходах, которые следует сократить, и/ предложения об источниках дополнительных доходов для покрытия увеличения расходов. Ни одно из таких изменений не должно привести к увеличению государственного долга и государственных гарантий, размер которых установлено Законом о Государственном бюджете Украины.

При этом:

- законопроекты, которые согласно с экспертным выводом и решением Комитета Верховного Совета Украины по вопросам бюджета не влияют на доходную и/ расходную часть бюджетов, вносятся в порядок дневных пленарных заседаний Верховного Совета Украины для их рассмотрения в общем порядке, установленном Регламентом Верховного Совета Украины;

- законопроекты, которые согласно экспертному выводу и соответствующему решению Комитета Верховного Совета Украины по вопросам бюджетов влияют на доходную расходную часть бюджетов, на протяжении трех дней передаются Министерству финансов Украины для экспертного вывода относительно стоимостной величины влияния законопроектов на доходную расходную часть бюджетов и для предложений относительно целесообразности их принятия, возможности и срока вступления их в действие. Министерство финансов Украины в двухнедельный срок готовит экспертный вывод и предложения к законопроектам и передает Комитету Верховного Совета Украины по вопросам бюджета для подготовки выводов относительно целесообразности их принятия Верховным Советом Украины и сроков вступления их в действие.

Законы Украины, которые влияют на формирование доходной и расходной части бюджетов, должны быть опубликованы до 15 августа года, который предшествует плановому. В другом случае нормы соответствующих законов, которые влияют на формирование доходной и/ расходной части бюджетов, применяются не раньше начала бюджетного периода следующего за планируемым.

4.) Предложения Верховного Совета Украины относительно основных направлений бюджетной политики. Верховный Совет разрабатывает соответствующие предложения, где отображена позиция депутатских групп и фракций по основным вопросам бюджетной политики, которая разрабатывается Кабинетом Министров Украины.

5.) Указы Президента. Они регламентируют отдельные текущие вопросы, которые составляют государственную ценность и должны поддерживаться государством. Так, Указ Президента Украины от 23 февраля 2001 г. № 35/2001 «О мероприятиях относительно поддержки страноведческого движения в Украине» предусматривает ежегодное выделение средств на эту программу из Государственного бюджета.

6.) Ежегодное обращение Президента Украины к Верховному Совету. Это конституционное право Президента Украины, и впервые его обращение было посвящено бюджетным вопросам: «Об основных направлениях бюджетной политики на 2002 г.»

7.) Постановления и распоряжения Кабинета Министров. Этими актами регламентируются механизмы бюджетных процессов. Так, Кабинет Министров принял постановление от 29 декабря 2000 г. № 1932 «Об утверждении порядка расчета объема межбюджетных трансфертов (дотаций, выравнивания, субвенций и средств, которые передаются в бюджеты более высокого уровня) и нормативов отчислений от общегосударственных налогов и сборов на 2001 г.», где предусмотрены формулы, по которым осуществляются соответствующие расчеты.

8.) Другие акты государственных и местных органов власти. Это могут быть правила составления и исполнения бюджетов, бюджетная классификация, инструкции министерств и ведомств, бюджетные регламенты, которые утверждаются органами местного самоуправления. Так, Государственное казначейство Украины издало указ от 22 февраля 2001 г. «Порядок кассового выполнения Государственного бюджета по налогам», в котором предусмотрен соответствующий механизм.

9.) Государственные программы экономического и социального развития. Основные программы таковы:

- Проект Прогноза экономического и социального развития на 2000 – 2004 гг.;

- Украина: вступление в 21 век. Стратегия экономической и социальной политики на 2000 – 2004 гг.;

- Основные направления социальной политики на период до 2004 г.;

- Отраслевые программы;

- Программы международного сотрудничества.

На общегосударственном уровне в бюджетном планировании принимают участие международные финансовые институты, зарубежные консультанты, научные учреждения Украины, Кабинет Министров Украины, все министерства и ведомства, соответствующие комитеты Верховного Совета Украины, отдельные депутаты и общественные организации.

На местном уровне соответствующее участие принимают структурные подразделения органов законодательной и исполнительной власти, депутаты, научные общественные деятели.

3.3. Задания, принципы и методы бюджетного планирования.

Бюджетное планирование имеет свои задания и должно основываться на соответствующих принципах и методах.

Задания бюджетного планирования:

- обеспечить необходимые макроэкономические пропорции развития государства;

- выявлять реальные источники поступлений по всем направлениям и всеми плательщиками налогов и сборов на всех бюджетных уровнях;

- эффективно распределять по направлениям и между регионами бюджетные расходы;

- содействовать наиболее эффективному использованию бюджетных средств отраслями народного хозяйства;

- обеспечивать минимальный уровень социальных потребностей;

- создать необходимые социальные резервы, которые используются на плановые и внеплановые мероприятия;

- предусмотреть в системе осуществления бюджетных платежей возможность прозрачного бюджетного контроля.

Принципы бюджетного планирования:

- научная обоснованность;

- оптимальная сбалансированность между уровнем налогообложения субъектов – плательщиков налогов и уровнем социальных выплат;

- центральное место бюджетного планирования в системе финансового планирования;

- органичная взаимосвязь между прогнозируемыми и текущими бюджетными планами;

- директивный характер бюджетных выплат;

- единство общегосударственного и местных бюджетов;

- наличие соответствующих бюджетных резервов;

- демократичность.

Методы бюджетного планирования:

- Метод коэффициентов. Базируется на применении соответствующих коэффициентов. За основу берутся показатели, которые были достигнуты в предыдущий период, и корректируются с учетом соответствующих коэффициентов, которые отражают изменения, которые предусматриваются в планируемый период.

- Нормативный метод. За основу берутся нормативы, которые регламентируют виды поступлений и расходов. При этом учитываются экономическое состояние предприятий, учреждений, отраслей народного хозяйства, физических лиц. Этот метод дает возможность полностью выявить бюджетные резервы и способствует их экономии.

- Балансовый метод. С помощь этого метода удается достичь соответствия между источниками поступлений и источниками расходов по видам и регионам, установить взаимосвязь с общим количеством финансовых ресурсов в государстве по министерствам, регионам, ведомствам и соответствующими потребностями, которые могут быть обеспечены.

- Предметно-целевой метод. Используется при финансировании отдельных государственных программ экономического и социального развития, дает возможность выявить источники покрытия и определить эффективность этих программ.

3.4. Этапы бюджетного планирования и прогнозирования.

Бюджетное планирование на общегосударственном уровне осуществляется в два этапа – сведенное и адресное планирование.

Этапы разработки плана Государственного бюджета

Сведенное бюджетное планирование

Адресное бюджетное планирование

Исполнение комплексных расчетов по макроэкономическим показателям.

Установка конкретных связей бюджета со всеми финансовыми планами народного хозяйства. Потом эти бюджеты получают форму финансовых обязательств.

Рис. 3. Этапы бюджетного планирования на общегосударственном уровне.

На первом этапе, который называется сведенным бюджетным планированием, определяются основные направления организации работы и способы мобзации бюджетных ресурсов, осуществляется взаимное согласование основных макроэкономических показателей.

На этом этапе осуществляются комплексные экономические расчеты по показателям внутреннего валового продукта, национального дохода, определяется уровень бюджетных поступлений, минимальный уровень социальных потребностей и т.д.

На втором этапе проводится адресное бюджетное планирование, цель которого – установить конкретные связи с другими финансовыми планами государства.

Минимально необходимые расходы вычисляются по единым групповым минимальным социальным и финансовым нормам и нормативам, установленным высшими нормами исполнительной власти на основе действующий законодательных актов, учитывая индекс инфляции в пределах финансовых возможностей государства и соответствующих административно-территориальных единиц.

Для полного учета всех финансовых ресурсов, а также определения средней финансовой обеспеченности Автономной Республики Крым, административно-территориальный сведенный баланс финансовых ресурсов, данные которого могут быть учтены при определении размеров межбюджетных трансфертов.

Кабинет Министров Украины организовывает доведение к сведению исполнительных органов власти Автономной Республики Крым, областей, городов Киева и Севастополя таких показателей:

- проектных нормативов (процентов) отчислений от регулирующих доходов и сумм контингентов этих доходов;

- размеров дотаций и субвенций, которые предусматривается выдать из Государственного бюджета Украины на финансирование их бюджетов Автономной Республики Крым, областей, городов Киева и Севастополя.

Аналогичные показатели приводят исполнительные органы власти высшего уровня непосредственно в Советы народных депутатов и их исполнительных органов власти низшего уровня в сроки, которые бы обеспечивали утверждение бюджетов в начале бюджетного года.

Бюджетное прогнозирование. Под бюджетным прогнозированием понимают определение основных показателей бюджета в перспективе. В процессе этой работы определяется концепция, основная цель, главные направления развития и основные цели, которые должны быть достигнуты. Рассмотрим периоды, методы и этапы прогнозирования