Вісник Кримінологічної асоціації №6

ISSN 2304-4556 Вісник Кримінологічної асоціації України. 2014. № 6

адміністративно-правового та кримінально-правового регулювання досить щільно переплітаються, межують, а елементи відповідних суспільних відносин взаємопроникають один до одного, створюючи міждисциплінарне підґрунтя вивчення криміногенних властивостей недоліків саме адміністративноправового регулювання. Це пояснюється, по-перше, предметом адміністративного права та, по-друге, переважанням субординаційного методу регулювання, застосування якого апріорі формує ареол девіантогенних, в тому числі й криміногенних ризиків.

Отже, правове регулювання характеризується підвищеною соціальною ризикованістю в силу своїх іманентних властивостей. Відтак, формування науково обґрунтованого вчення про ефективність правового регулювання взагалі й адміністра- тивно-правового регулювання, зокрема, покликане забезпечити стабільність функціонування суспільних відносин, максимально конструктивної реалізації в них людського потенціалу, виробничих можливостей й духовних потенцій соціуму на конк- ретно-історичному етапі.

Зазвичай у теорії права під правовим регулюванням розуміють здійснюваний всією системою юридичних засобів державно-владний вплив на суспільні відносини з метою їх впорядкування, закріплення, охорони та розвитку [3, с. 31; 4, с. 138 та ін.]. І в цьому контексті важливо чітко відмежувати аналізовану категорію від правового впливу. Ці два поняття мають близький зміст, який не є тотожним. Поняття «вплив» за обсягом є ширшою категорією, ніж «регулювання», оскільки вплив охоплює як регулювання за допомогою певної правової норми, так й інші правові засоби і форми впливу на поведінку людей. Тому неможливо зводити правові засоби і форми впливу права на суспільні відносини лише до правового регулювання [3, с. 20]. В цьому плані можна погодитись з С. С Алєксєєвим,

пертизи / А. П. Закалюк // Право України. - 1999. - № 7. - С. 102-108; Орлов Ю. В. Кримінологічна експертиза нормативно-правових актів і їх проектів: науково-методичне забезпечення : монографія / Ю. В. Орлов. – Сімферополь : КРП «Видавництво «Кримнавчпеддержвидав»», 2010. – 266 с.; Орлов Ю. В. Кримінологічна неефективність нормативно-правових актів: поняття та критерії / Ю. В. Орлов // Форум права. – 2011. – № 3. – С. 570-576 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/e- journals/FP/2011-3/11ojvptk.pdf та ін.

201

ISSN 2304-4556 Вісник Кримінологічної асоціації України. 2014. № 6

який визначає правовий вплив ширшим поняттям, ніж правове регулювання, що характеризує право в дії, всі напрямки та форми впливу права на суспільне життя, в тому числі й на функціонування права як духовного фактора [4, с. 145].

В теорії права одні дослідники вважають, що правове регулювання охоплює всі види впливу права на свідомість і поведінку людей, інші – виводять за його межі ідеологію, виховання. Дехто з вчених під правовим регулюванням розуміє правовий вплив, тобто сукупність різних видів і форм впливу права на суспільні відносини, на поведінку та свідомість людей. Можна підтримати іншу думку, згідно з якою правове регулювання – це вплив права на суспільні відносини за допомогою системи спеціальних юридичних засобів, оскільки не кожна правова категорія безпосередньо регулює суспільні відносини, але можна з упевненістю сказати, що кожна з них впливає на ці відносини [3, с. 20].

Так, О. Ф. Скакун вважає, що правовий вплив з усією його багатоманітністю здійснюється на суспільне життя, на свідомість та поведінку людей за допомогою правових і неправових засобів. Вчена зазначає також, що правовий вплив здійснюється на людину двома шляхами: інформаційним і ціннісноорієнтаційним, а також завдяки вихованню – пропаганді правових знань, юридичній освіті [5, с. 350]. В той же час правове регулювання охоплює лише владний юридичний вплив, торкається безпосередньо зовнішньої поведінки (дії, бездіяльності) суб’єктів права. В ньому задіяні самі правові норми та індивіду- ально-правові акти компетентних органів і осіб, необхідні для регулювання певної групи суспільних відносин, належної реалізації диспозицій чи санкцій цих норм. Не випадково, що регулятивність вважається змістовною властивістю безпосередньо самого права, і ще ніхто не довів, що вона такою ж мірою притаманна всім іншим засобам юридичного впливу, у тому числі правосвідомості, правовій культурі, правовій літературі тощо [8, с. 145]. Втім не слід, вважаємо, категорично-імперативно сприймати и наведене міркування стосовно природи правового регулювання. Зокрема, як зазначає О. М. Мельник, не можна погодитись з розумінням регулювання суспільних відносин як жорсткого і владного їх нормування державою, законом. Воно не є тотожним примусу, жорсткому і владному припису. Правова норма є моделлю відносин, у якій суспільні інтереси поєднуються з інтересами членів суспільства, причому право широ-

202

ISSN 2304-4556 Вісник Кримінологічної асоціації України. 2014. № 6

ко використовує такі засоби регулюючого впливу на поведінку людей, як стимулювання, заохочення, надання прав [3, с. 21]. В цій думці знайшов своє втілення інтегративний підхід до праворозуміння, який передбачає відхід від абсолютизовано догматичного сприйняття права як соціального регулятора й синтезу його з суб’єктивним, духовним, екзистенційним.

Таким чином, правове регулювання є специфічним правовим випливом, що здійснюється правом як нормативним, загальнообов’язковим регулятором. Вплив же права як ідеологічного, виховного інституту не є для нього специфічним. Як слушно зауважував з цього приводу С. С. Алексєєв і ідеологічний, і виховний вплив права на суспільне життя не відрізняється від впливу на неї інших ідеологічних форм (агітації, пропаганди, масової політичної інформації, морального виховання та ін.) [6, с. 284]. Інша справа – що на сучасному етапі розвитку нашої держави майже всі зазначені С. С. Алексєєвим форми ідеологічного впливу на населення країни еліміновані: їх немає ані в шкільних, ані у вузівських навчальних програмах, повністю зруйнована система патріотичного виховання у системі самоосвіти, на виробництві, у діяльності трудових колективів, зруйнований ідеологічний зв’язок між громадянином і державою, що породжує відомі соціальні протиріччя. Саме тому державотворчі й правотворчі процеси України на початку ХХІ століття вирізняються гіпертрофованим інформаційноідеологічним навантаженням на право. Саме з нормативноправових актів населення дізнається про волю суб’єктів політичної влади, яка не супроводжується широкою роз’яснювальною роботою, обґрунтуванням доцільності, утвердженням суб’єктивного переконання у необхідності саме такого типу поведінки, саме такої організації суспільних відносин. Право для населення, наразі, виступає як даність, вплинути на яку можливо виключно шляхом тіньового лобізму або масових рухів, революційних зрушень. Звичайно, – це суттєва проблема, яка зачіпає, перш за все, сферу адміністративно-правового регулювання, до орбіти якого залучаються проблеми визначення формату функціонування органів державної влади, системи координат, в якій відбуватиметься їх взаємодія з населенням.

Визнаючи загальну проблему деформації інформацій- но-ідеологічної функції правового регулювання слід, все ж, приймати до уваги не лише актуалізовані, тимчасові й в цілому нетипові його властивості, а й, перш за все, внутрішньо прита-

203

ISSN 2304-4556 Вісник Кримінологічної асоціації України. 2014. № 6

манні його якості, які незмінно виражені у єдності нормативної

йправореалізаційної, діяльнісної компоненти соціального буття правової матерії. При чому саме у зв’язку юридичної форми

йреальної соціальної практики, у його міцності, конструктивності, взаємоспрямованості виражається ефективність правового регулювання.

Проблема ефективності права й правового регулювання в доктрині належить до числа одних з найбільш дискусійних й теоретично насичених. Так, під ефективністю норм права розуміють як їх здатність чинити вплив на суспільні відносини у заданому напрямку (А. С. Пашков, Д. М. Чечот), так і сприяти досягненню бажаної мети (М. Д. Шаргородський), або забезпечувати досягнення соціально корисної і об’єктивно обґрунтованої цілі (В. А. Козлов) чи забезпечувати нормальний хід правосуддя (М. Д. Чечот) [7, с. 23–24]. Диференціація у підходах до розуміння ефективності норм права обґрунтовується різними вихідними позиціями авторів – від юридико-догматичної до соціологічної. Так, яскраво виражену юридико-догматичну позицію обирає С. С. Алексєєв, вказуючи, що «взагалі ефективність права з суто юридичного, спеціального правового боку характеризується безвідмовною та чіткою роботою усіх компонентів правової системи, усіх механізмів правового регулювання, злагодженістю, дієвістю всього взаємозв’язаного ланцюга юридичних засобів» [8, с. 127; 9, с. 572]. Втім, історія нашої держави має багато прикладів «ефективних» норм права, які спрямовувались на досягнення заангажованих, надто ідеологізованих політичних цілей, в результаті чого, досягаючи поставленої в них мети, вони перетворювались з соціального регулятора на інструмент політичних репресій, легалізованого насильства.

Узв’язку з цим більш виваженою видається позиція В. В. Лапаєвої, яка вказує, що під ефективністю норми права слід розуміти міру її вкладу в зміцнення правових начал державного і громадського життя, у формування й розвиток елементів свободи в суспільних відносинах [10, с. 33]. Те ж саме можна сформулювати і в звичних термінах співвідношення мети і результату, оскільки ефективність – це перш за все міра

цілеспрямованого впливу. Але, як слушно зазначає Ю. В. Орлов, мова йде не про зовнішні по відношенню до права економічні, політичні, ідеологічні та інші цілі, а про іманентну правову мету, що полягає в узгодженні соціальних інтересів на

204

ISSN 2304-4556 Вісник Кримінологічної асоціації України. 2014. № 6

базі правоутворюючого інтересу і у забезпеченні, таким чином, максимально можливої загальної міри свободи для розвитку відповідної сфери суспільного життя [9, с. 573]. На цьому ж акцентував увагу і А. П. Закалюк, вказуючи, що еталоном оцінки соціальної ефективності правової норми зазвичай є відповідність цій нормі не самої поведінки (в цьому вбачається її юридична ефективність), а більш віддалені соціальні наслідки її реалізації [11, с. 192].

Таким чином, ґрунтуючись на змісті поняття «правове регулювання» та сутності ефективності норм права, можливо запропонувати визначення ефективності правового регулювання, під яким слід розуміти показник його соціальної значущості, що визначається на підставі повноти реалізації функцій правового регулювання в цілому, окремих й його складових з огляду на цілі правотворчого органу, а також запити, потреби суб’єктів суспільних відносин в усунення соціальних протиріч, сприянню в реалізації конструктивного людського потенціалу. Відповідно до цього під ефективністю адміністративно-

правового регулювання можливо розуміти міру вкладу реальної дії норм права в усунення соціальних протиріч та сприяння в реалізації конструктивного людського потенціалу, що досягається на підставі оптимізації функціонування

суспільних відносин у сфері державного управління. До таких відносин, зокрема, відносяться: а) відносини між фізичними або юридичними особами, які звернулись до суб’єкта публічної адміністрації з вимогою забезпечити їх публічні права і свободи, в цьому випадку суб’єкт публічної адміністрації діяти владно щодо об’єкта управління не може, бо є зобов’язальним перед ним; б) відносини між суб’єктом публічної адміністрації та фізичними й юридичними особами, які порушують права свободи третіх осіб, інтереси громадянського суспільства та держави. Тут виникають класичні адміністративно-правові відносини: суб’єкт публічного управління є імперативно владним, а об’єкти зобов’язані виконувати його законні вимоги; в) імперативно владні відносини між вищестоящими та нижчестоящими суб’єктами публічної адміністрації засновані на праві [12].

В контексті деталізації уявлення про ефективність ад- міністративно-правового регулювання важливим буде зауважити, що не можна погодитись із позицією деяких науковців які зазначають, що адміністративно-правове регулювання характеризує спеціально-юридичний механізм впливу адмініст-

205

ISSN 2304-4556 Вісник Кримінологічної асоціації України. 2014. № 6

ративного права на поведінку і діяльність його адресатів [12]. Спираючись на інтегративну концепцію праворозуміння, можна стверджувати, що адміністративно-правове регулювання, на нашу думку, характеризує не механізм впливу адміністративного права на поведінку, а виражається в правовій поведінці, в якій втілено юридичні норми, сприйняті та відображені у соціально значущій діяльності їх адресатами. Тож і ефективність адміністративно-правового регулювання визначати не лише виходячи з механізму впливу на поведінку, а з урахуванням механізму правового регулювання в цілому, до якого, як відомо входять не лише норми права, а й правовідносини, акти застосування норм права, акти реалізації прав та обов’язків. Тобто оскільки правове регулювання не мислиме у відриві від діяльнісного суб’єкта, соціального актора, остільки ж й визначення ефективності правового регулювання взагалі й адміністратив- но-правового – зокрема, має враховувати всю глибину індивідуальної свідомості, відображеної, звичайно, у найбільш загальних рисах на рівні суспільної свідомості. Особливості останньої

– моральна й логічна підстава видання (прийняття) будь-якого нормативно-правового акту. Тим більше, коли мова йде про сферу регулювання владних відносин, застосування імперативного (субординаційного) методу правового регулювання, властиві саме для предмету адміністративного права.

Таким чином, аналіз ефективності адміністративноправового регулювання, ґрунтуючись на цілісному уявленні про останнє, апріорі повинен вибудовуватись на структурнофункціональній основі, тобто враховувати як структурні

елементи механізму адміністративно-правового регулювання, так і його функціональні компоненти. До перших слід віднести стадії, методи, способи, типи адміністративноправового. До других – такі складові механізму, як, власне, юридичні норми, правовідносини, акти застосування й реалізації адміністративно-правових норм.

Отже, враховуючи специфіку предмету адміністративного права й положення про механізм адміністративноправового регулювання можливо запропонувати наступні блоки параметрів (критеріїв) ефективності адміністративноправового регулювання:

І. Структурний блок параметрів ефективності адмі- ністративно-правового регулювання:

206

ISSN 2304-4556 Вісник Кримінологічної асоціації України. 2014. № 6

1) відповідність між змістом адміністративно-правового регулювання і його стадією. Серед стадій адміністративноправого регулювання, як і правового регулювання загалом, в наці зазвичай виділяють такі: а) стадія видання юридичної норми та її загальної дії; б) стадія виникнення прав і обов’язків (правовідносин); в) стадія реалізації прав та обов’язків, втілення їх у реальній поведінці учасників суспільних відносин; г) факультативна стадія – застосування права, коли компетентний орган видає владний індивідуальний акт [6, с. 283]. Перша стадія характеризується власною специфікою, що виражається через характеристику дій з підготовки тексту нормативноправового акту, процедури його парламентського опрацювання, юридичної експертизи тощо. На ній первинний зміст, розроблений науковцями, або ж групою зацікавлених осіб, може бути суттєво змінений чи-то з об’єктивних причин (наприклад, для забезпечення узгоджених системно-правових зв’язків, усунення колізій і т.п.), чи-то із суб’єктивних (корпоративних). В цьому аспекті важливо зберегти первинну спрямованість норма- тивно-правового акту на дійсне задоволення потреб, заради яких ініціювалася його розробка, на усунення тих протиріч, які стали об’єктивною підставою для появи відповідного механізму адміністративно-правового регулювання.

На другій стадії важливою умовою забезпечення ефективності правового регулювання є забезпечення належного інформування адресатів відповідних норм права, роз’яснення їх змісту, проведення методичних семінарів, курсів підвищення кваліфікації тощо.

Ефективність адміністративно-правового регулювання на третій його стадії багато в чому залежить від створення необхідних допоміжних інструментів у реалізації визначених прав та виконання покладених на адресатів адміністративноправових норм обов’язків. Під цими інструментами ми розуміємо належна організаційна й технічна інфраструктура (наприклад, наявність доступу до мережі Інтернет, комп’ютерного обладнання для забезпечення обов’язкового щоденного електронного фінансового звітування перед органами фінансового контролю тощо), матеріально-фінансове, кадрове, інформацій- но-аналітичне та інше забезпечення можливості існування відповідної групи адміністративно-правових відносин; ефективна діяльність правоохоронних й судових органів щодо забезпечення оперативного відновлення порушених прав, компенсації

207

ISSN 2304-4556 Вісник Кримінологічної асоціації України. 2014. № 6

завданої адміністративним правопорушенням шкоди і т. п. При цьому аналогічний комплекс умов забезпечення ефективності адміністративно-правового регулювання виявляється властивим і для четвертої – факультативної – його стадії;

2) відповідність методу адміністративно-правового регулюванню змістовним характеристикам суспільних відносин, що входять до його предмету. Це означає, що, не дивлячись на безумовне переважання імперативного (субординаційного) методу, у регулюванні суспільних відносин варто виважено підходи до сбалансування публічного й приватного у праві, в тому числі і перш за все, у відносинах державного управління. Відомо, що Україна перебуває наразі у фазі докорінних змін і атрибутивних рис конституційного ладу, і ідеологічного його підґрунтя, і загальної методології публічного адміністрування. В цьому контексті вельми важливим є послідоване запровадження генеральної лінії державного будівництва від видання загальнодержавних адміністративних нормативно-правових актів до індивідуальних нормативних актів, в кожному з яких неодмінно має втілюватись глибинна ідея лібералізації суспільнополітичного устрою, утвердження гуманістичних його устремлінь на широкій, науково обґрунтованій сервісній модельній платформі. Наявні соціологічні й кримінологічні дослідження наочно засвідчують сформованість очікувань населення у перетвореннях саме в такому руслі. Відтак, нехтування внутрішніми трендами суспільного розвитку в процесі здійснення державного управління, зокрема, із застосуванням адміністра- тивно-правого регулювання, призведе до ескалації соціальної напруженості, конфліктам між державою та елементами громадянського суспільства, погіршення, врешті-решт, криміногенної ситуації;

3) відповідність способу адміністративно-правового регулювання суспільним відносинам, що входять до його предмету. Способи – це шляхи адміністративно-правового регулювання, що розкривають особливості застосування відповідних методів в окремих сферах суспільних відносин та виражаються в особливостях адміністративно-правових норм. В останніх, як відомо, може втілюється дозвіл, заборона чи зобов’язання. І в цьому контексті ефективність адміністративно-правового регулювання залежить від дотримання того, наскільки у способі регулювання відобразиться, по-перше, специфіка конкретних суспільних відносин та, по-друге, соціально-історичного, еко-

208

ISSN 2304-4556 Вісник Кримінологічної асоціації України. 2014. № 6

номічного, культурного контексту їх виникнення, розвитку, припинення. На окрему увагу з цього приводу необхідно зосередити на науковому опрацюванні методики використання конкретного способу адміністративно-правовому регулюванні через закріплення, перш за все, у нормативно-правому акті відповідної юридичної конструкції, спрямованої на мінімізацію корупціогенності позитивного права. Так, як слушно зауважує Ю. В. Орлов, поширенню останнього сприяє надмірно широке використання дозвільного пособу адміністративно-правового регулювання правового статусу й повноважень службових осіб органів державної влади, місцевого самоврядування та їх нормативне закріплення за формулою «має право» чи «вправі» [14, с. 177]. Подібні фактори зниження соціальної ефективності адміністративно-правового регулювання, які в низці випадків здатні бути детермінантами злочинності, властиві і для необґрунтованого використання зобов’язуючого чи забороняю чого способів регулюванню. Проблемам визначення конкретних критеріїв ефективності їх використання у межах механізму адміністративно-правового регулювання має бути присвячене окреме монографічне дослідження;

4) відповідність типу адміністративно-правового регулювання його засадам, предмету, суб’єктам. Типи адміністрати- вно-правового регулювання – це загальна спрямованість впливу адміністративного права на суспільні відносини, яка залежить від того, що покладено в основу регулювання – дозвіл чи заборона. В юридичній науці та практиці існують дві юридичні формули, на основі яких виділяють два типи правового регулювання. Перша формула: «дозволено все, крім того, що прямо заборонено в законі». Це загальний дозвіл. На цій формулі побудовано загальнодозвільний тип правового регулювання. За цим типом встановлюються чітко сформульовані заборони. Як правило, їх кількість невелика, а обсяг дозволеного не визначено. Можна робити все, що не заборонено. Це означає, що суб’єкти можуть здійснювати будь-які дії, які не увійшли до переліку заборонених. Цей тип правового регулювання сприяє або принаймні не заважає прояву ініціативи, активності. Перший тип правового регулювання використовується громадянами, які не мають будь-якого публічного статусу, не є посадовими чи службовими особами. Ст. 23 Конституції України стверджує: «Кожна людина має право на вільний розвиток своєї особистості, якщо при цьому не порушуються права і свободи ін-

209

ISSN 2304-4556 Вісник Кримінологічної асоціації України. 2014. № 6

ших людей, та має обов’язки перед суспільством, в якому забезпечується вільний і всебічний розвиток її особистості». Друга формула правового регулювання звучить інакше: «заборонено все, крім того, що прямо дозволено законом». Цей тип називається звільненням від заборони, або спеціальним дозволом. Це означає, що учасник правових відносин може здійснити тільки дії, прямо дозволені законом, а всі інші дії заборонено. Другий тип правового регулювання є обов’язковим для всіх суб’єктів владних повноважень, посадових і службових осіб [12].

У зв’язку з цим невід’ємною умовою забезпечення як загальносоціальної, так і галузевої ефективності адміністратив- но-правового регулювання є дотримання наведених принципових положень щодо обрання конкретного типу правового регулювання, який би в повній мірі відповідав статусу суб’єкта ад- міністративно-правових відносин, характеру й обсягу його повноважень. В іншому випадку матиме місце розбалансованість прав і обов’язків учасників суспільних відносин, на які поширюється юрисдикція органів публічного управління, що потенційно може втілитись у конфліктах різної природи, в тому числі й криміногенної.

ІІ. Функціональний блок параметрів ефективності адміністративно-правового регулювання:

1)внутрішньо-галузева й системна правова узгодженість, несуперечність, техніко-юридична виваженість юридичних норм, націлених на регулювання суспільних відносин у сфері державного управління, а також їх змістовна актуальність, реальна соціальна затребуваність, безконфліктність;

2)стан адміністративно-правових відносин, що є складовою механізму адміністративно-правового регулювання і який має відповідати інноваційним тенденціям соціального розвитку, забезпечувати дійсні можливості реалізації прав і свобод, законних інтересів, виконання юридичних обов’язків з мінімальною корупційною складовою та максимальною зацікавленістю у їх підтриманні, розвитку адресатів юридичних норм;

3)відповідність актів застосування й реалізації адмініс- тративно-правових норм вихідним цілям адміністративноправового регулювання, вимогам законності, своєчасності й соціальної справедливості.

210