1

Тема № 6

Основні напрямки організації державнної служби в зарубіжних країнах

План

1. Органзація державної служби та система її кадрового забезпечення в міжнародній практиці.

2. Особливості державної служби в окремих країнах:

   1. в США;

   2. у Франції;

   3. у Німеччині;

   4. уВеликобританії .

1. Органзація державної служби та система її кадрового забезпечення в міжнародній практиці.

У міжнародній практиці використовуються два підходи до організації державної служби: централізований та децентралізований.

Централізований підхід забезпечує більшу послідовність у розвитку державної служби, координацію багатьох кадрових функцій: набір кандидатів, тестування, розробку кваліфікаційних критеріїв, розробку системи оплати праці.

Децентралізований підхід передбачає делегування кадрових функцій міністерствам і відомствам. Він вимагає інформаційної координації між центральними відомствами та окремими підрозділами.

У зарубіжних країнах поняття «державний службовець» розглядається в широкому і вузькому розумінні. У широкому розумінні до державних службовців належать різні категорії працівників, зокрема вчителі, лікарі, працівники державних бібліотек, професори державних університетів, працівники пошти, телеграфу тощо.

Державні службовці у вузькому розумінні — це особи, наділені виконавчо-розпорядчими повноваженнями від імені держави. У деяких країнах їх зараховують до чиновників.

При розгляді класифікаційних підходів до тлумачення видів державної служби у зарубіжних країнах прийнято виділяти: більш широку категорію державних службовців, яку відносять до публічної служби; та власне державних службовців, яких відносять до цивільної служби. Це службовці міністерств, центрального і місцевого апаратів, котрі беруть участь у розробці та прийнятті рішень політичного характеру.

Крім цивільної служби, у країнах англосаксонського права виділяють класифікацію державних службовців стосовно підпорядкованості згідно з класами, рангами, розрядами, чинами. Відповідно до посад у службовій ієрархії в Індії закон поділяє чиновників на три класи, у Франції та Німеччині — на чотири.

До цих класів, як правило, входять: адміністратори, професіонали, виконавці, вищі технічні службовці, канцелярські працівники, субклерки і обслуговуючий персонал. Найвище положення — у класу адміністраторів. Вони обіймають посади голів департаментів міністерств, заступників секретарів міністерств, парламентських секретарів. Міністри, заступники міністрів до цього класу не належать — вони є політичними діячами.

На сходинку нижче стоять професіонали. Це інженери, лікарі, архітектори, які працюють у складі міністерств та їхніх місцевих органів. Між ними і адміністраторами нерідко існують колізії, оскільки професіонали, хоч і мають знання, проте позбавлені політичного впливу. Професіонали покликані оцінювати з наукової точки зору запропоновані політичні рішення.

Виконавці та вищі технічні службовці повинні реалізувати доручені їм завдання. Субклерки і обслуговуючий персонал — це технічні працівники.

В Угорщині існує п'ять категорій державних агентів: державні службовці, службовці, робітники і доволі неоднорідна четверта категорія, статус яких визначається окремими нормативними документами.

1. Державними службовцями є особи, наділені функціями управління, прийняття рішень, розробки і впровадження в життя особливо важливих документів чи завдань у рамках органів державного управління. Цей персонал складає лише 12% від загальної кількості державних агентів.

2. Агенти, уповноважені для надання послуг (викладачі, працівники охорони здоров'я та інших служб, які перебувають, як правило, у підпорядкуванні місцевих органів влади).

3. «Сині комірці» — робітники, діяльність яких регулюється трудовим кодексом.

4. Агенти в уніформі, які забезпечують дотримання законодавства: поліцейські, митники, пожежники, військові. Персонал кожної з цих груп керується власним законодавчим документом, що враховує завдання і специфічні умови служби.

5.Спеціалісти, до яких відносять суддів та інші професійні кадри органів юстиції.

У більшості країн світу вступ на державну службу відбувається:

1. шляхом порівняння документів про рівень кваліфікації (свідоцтво про освіту, рекомендації з попереднього місця роботи тощо), які подаються претендентом (Німеччина, Швейцарія, Нідерланди, Данія);

2. шляхом спеціального іспиту (Великобританія, Канада), який відбувається в конкурсному порядку;

3. шляхом тестування чи проведення інтерв'ю (країни Центральної та Східної Європи);

4. поза конкурсом (для політичних посад).

Державні службовці користуються привілеями незмінності за партійно- політичними ознаками. Зміна уряду не тягне за собою звільнення чиновників. Вони, за винятком посад політичного характеру, залишаються на своїх місцях.

Чиновники користуються дискреційними повноваженнями (тобто правом вирішувати справи на свій розсуд у межах закону) і несуть відповідальність за свої дії.

Розрізняють два види відповідальності чиновників:

• перед третіми особами;

• за порушення ними службових обов'язків безпосередньо перед державою.

У першому випадку закон часто звільняє самого чиновника від відповідальності, за нього відповідає державний орган, в якому він працює. З одного боку, держава таким чином виводить чиновника за межі відповідальності. А з іншого - орган управління бере відповідальність на себе, створюючи кращі умови для виправлення помилки. У свою чергу, сам державний орган вживає заходів для покарання чиновника.

Стосовно держави передбачається необмежена особиста відповідальність державних службовців.

У світовій практиці кадрового менеджменту, як відомо, склалися такі основні моделі управління кадровим забезпеченням:

1. «американська», яка передбачає початкове визначення профе­сіонально-кваліфікаційних вимог, що представляють посаду, і підготовку за нею службовців;

2. «японська», яка передбачає початкове вивчення сильних і слабких сторін кадрової одиниці і підготовку за нею відповідної посади.

3. «європейська», при якій поєднуються позитивні і усуваються негативні сторони обох моделей управління персоналом: початкове визначення професійно-кваліфікаційних вимог, пошук працівника, який би найбільш відповідав вимогам, підготовка працівників та посад (система: посада — працівник — посада).

Основними вимогами до кадрового забезпечення в міжнародній практиці є:

1. Визначення механізму оцінки персоналу.

2. Розробка кваліфікаційних стандартів.

3. Встановлення методів відбору кадрів, зокрема тестів, для визначення здібних і кваліфікованих людей.

4. Розробка методів опису чи класифікації посад для підбору кваліфікаційних вимог.

5. Розробка системи оплати праці.

6. Розробка механізму поведінки державних службовців щодо просування по службі.

7. Створення можливостей для проведення навчання чи професійного зростання.

Систему кадрового забезпечення поділяють на два види:

• кар'єрну (закриту) систему;

• посадову (відкриту).

Кар'єрна система державної служби ґрунтується на ідеї державної служби як своєрідного лідера суспільства й розглядається як професія, що зумовлює її підвищений соціальний статус і деякі привілеї для державних службовців.

У кар'єрній системі в основному використовується багатофункціональний підхід при відборі кандидатів. Ввадажетьяс, що державний службовець повинен мати певні здібності, щоб обійнати різні посади упродовж кар'єри. На всіх рівнях прийому на службу в кар'єрній системі в ході конкурсу оцінюються не знання в якійсь конкретній сфері, а загальна освідченість, ерудованість, чіткість висловлювання думки, професійна спеціалізація, здібності дол. Аналізу й узагальнення, висока культура.

Франція та Японія належать до країн, де найбільше підтримуються закриті системи управління. Європейська модель системи державної служби тяжіє до закритої системи у зв'язку з класовою та соціальною структурою цих країн. Характерними особливостями європейської моделі державної служби є:

1. Розмежування державної служби на головні класи (вищий, середній, нижчий) залежно від рівня освіти.

2. Обмеження мобільності державних службовців у структурі державної служби.

3. Еліта вищих рівнів державної служби має високий престиж і статус.

4. Політична нейтральність.

5. Старшинство як основа для підвищення.

6. Суворий кодекс поведінки та моралі.

При посадовій системі (відкритій) працівники приймаються на конкретні посади, які потребують конкретних фахових знань, тобто є це вузько спеціалізований підхід. Прикладом відкритої системи може бути модель організації державної служби у США. Вона дозволяє вступити на будь-який рівень державної служби відповідно до кваліфікації. У ній переважає впевненість у людях, досягнення мети як передумови просування по службі, можливість звільнення за погані чи неадекватні показники роботи.

Проте слід зауважити, що у чистому вигляді наведений поділ не існує в жодній з країн. Як правило, система добору кадрів має змішаний характер.

У західних країнах державна служба складається з працівників адміністративної системи, які займаються управлінням внутрішніми справами держави. У західній теорії і практиці державного управління вищі (старші) державні службовці розглядаються як професійні радники осіб, котрі відповідають за формування державної політики. У зв'язку з цим обов'язковою умовою заміщення названих посад є наявність у кандидатів відповідної економічної, юридичної, інженерної та іншої підготовки.

В обов'язки вищої ланки державної служби входить консультування, попередження і здійснення допомоги особам, які відповідають за прийняття державних рішень, а після їх прийняття — забезпечення організації виконання.

Відповідальність за політичні рішення в державному апараті покладається на політичне керівництво адміністративних органів влади, яке призначається або вибирається з метою вироблення урядових рішень і забезпечення програм. Як правило, державні службовці захищені від публічних звинувачень чи осуджень за надані ними поради та консультації. Але дії їх адміністрації згідно з наданими консультаціями і порадами можуть бути предметом спеціального юридичного контролю, від якого жоден із членів виконавчої влади не може їх звільнити.

Система підготовки кадрів для державної служби в розвинених в країнах світу здійснюється за програмами підготовки кадрів, які робляються як у державному, так і в приватному секторах, оскільки саме останньому сьогодні надається можливість на контрактних умовах за результатами відкритих конкурсних тендерів надавати значну частину управлінських послуг державному сектору на платній основі.

Найбільш прогресивними формами підготовки кадрів у державній службі розвинених країн світу загалом та Європейського Союзу зокрема є:

1. Базовий екзамен з державного управління, який будується на програмі, мета якої — визначення професійних знань. До програми екзамену включені базові питання, що передбачають ха­рактеристику інституцій, загальних принципів функціонування органів влади, адміністративні процедури, принципи державних фінансів, управління базами даних та їх захист. Така екзаменаційна система відображає бажання утвердити єдність державного сектору: вона є обов'язковою для всіх, а ті, хто не склав успішно екзамену, повинні залишити органи управління.

2. Професійний екзамен з державного управління, який складають всі агенти державної служби у певний період своєї кар'єри. Він порівняно з попереднім є більш практичним і передбачає знання принципів управління та елементів права Європейського Союзу. Метою екзамену є підтвердження професійної компетенції агентів державної служби і їх підготовка до реалізації комплексу завдань у галузі управління. Ті, хто зазнає невдачі під час екзамену, залишаються на початкових рівнях проходження державної служби, а це позбавляє їх багатьох фінансових переваг, зокрема премій, які надаються вищим категоріям.

3. Семінари високого рівня за участю міжнародних організацій і фондів.

Підготовка кадрів за системою екзаменів дає змогу більшою мірою

оцінити формальні знання, тоді як професійні вміння залишаються поза увагою. Тому кадрові служби розвинених країн сьогодні працюють над посиленням селективного характеру здачі екзамену.

Витоки сучасної модернізації державної служби треба шукати у 80-х рр. XX ст., коли перед урядами більшості промислово розвинених країн постало питання про необхідність скорочення чисельності державних службовців. Було прийнято рішення: частину роботи державного апарату перевести на ринкові засади, змінити бюрократичні методи методами ринкової економіки. Для цього провели поділ апарату за функціями: на одну частину апарату поклали розробку державно-політичного курсу в різних галузях, на іншу — функції з втілення курсу в життя. Крім цього, було внесено відповідні зміни в роботу відомств, у міжвідомчі відносини і способи фінансування. Прихильники такої реорганізації стверджували, що вона не лише змінює способи функціонування держави, а й свідчить про те, що необхідний професійний рівень залишається низьким, а екзамени більшою мірою служать для оцінки формальних знань, аніж професійних навичок. Відповідальні працівники відстоюють принцип введення такого екзамену, який у майбутньому може набути більш селективного характеру. Угорщина — єдина країна, яка зробила спробу піднести державну службу до світових стандартів.

Г. Шварц, аналізуючи досвід модернізації державної служби в Австрії, Данії, Новій Зеландії, Швеції, доходить висновку, що:

а) з технічної точки зору реорганізація державної служби призвела до уповільненого зростання чисельності державних службовців або навіть їх скорочення; продуктивність праці збільшилась, і це позитивно позначилося на державному бюджеті;

б) введення ринкової конкуренції в бюджетну структуру дисциплінує державних службовців, зростаюча конкуренція допомагає збереженню відповідності між зарплатою і продуктивністю праці.

Для модернізації державної служби, наближення до ідеального типу управління в Європі були розроблені різні моделі, які об'єднуються загальною назвою «нове державне управління».їх характеризують наступні елементи:

• розробка інструментів контролю результатів;

• посилення конкуренції місцевих органів управління;

• децентралізація і самостійність управлінських одиниць, дер­жавних і громадських підприємств;

• орієнтація на професійне, відповідальне державне управління;

• вдосконалення фінансового менеджменту за допомогою методів, що використовуються у виробництві, і так званого «адмі­ністративного контролінгу».

Систему реорганізації державної служби можна подати за такими моделями:

1. Експериментальну модель «вільної комуни» (скандинавські країни), для якої характерні такі риси: