23

Тема №5 «Поняття та сутність функціонального аналізу та контролю в системі державної служби»

План

1. Поняття , сутність та методи функціонального аналізу в системі державної служби.

2. Особливості контрольної діяльності в системі державної служби.

3. Поняття та сутність адміністративного аудиту в системі державної служби.

1. Поняття, суть та методи функціонального аналізу в системі державної служби

Згідно із Законом України «Про державну службу» державні службовці виконують: контрольно-наглядові, аналітичні, організаційно-управлінські, інформаційні, прогнозно-планові, дослідницькі, нормопроектні функції. Оцінка ефективності їх виконання залежить від результатів функціонального аналізу

Функціональний аналіз у системі державної служби полягає в обліку, аналізі та оцінці інформаційного потоку, що характеризує організаційний та функціональний механізми державної служби.

Основні елементи, що характеризують зміст і цілі функціонального аналізу, наступні:

1. Визначення конкретних завдань і мети діяльності.

2. Вивчення причинно-наслідкових зв'язків об'єкта дослідження. З'

3. Вибір показників, що характеризують об'єкт дослідження, та методів їх кількісного виміру.

4. Оцінка отриманих показників з позицій ефективності функці­онування об'єкта дослідження.

5. Визначення факторів реального та можливого впливу на показники, що характеризують об'єкт дослідження.

6. Пошук варіантів управлінських рішень відносно отриманих результатів.

Функціональний аналіз можна класифікувати за різноманітними ознаками, зокрема:

1. Залежно від характеру прийняття управлінських рішень виділяють: попередній, прогнозний, оперативний та підсумковий аналіз.

2. Залежно від методів функціональної аналітичної діяльності — порівняльний, вартісний, багатофакторний, системний аналіз.

3. За об'єктом аналітичної діяльності виділяють: функціональний аналіз роботи окремих державних службовців, аналіз діяльності внутрішніх організаційних підрозділів та управлінь, аналіз діяльності міністерств або комітетів та аналіз за функціональними службами.

4. За суб'єктами реалізації аналітичних обов'язків виділяють функціональний аналіз внутрішній (організаційними структурами окремого виконавчого органу) та функціональний аналіз зовнішній (фінансовими, податковими органами, органами статистики, слідчими органами, науково-дослідними організаціями).

5. За широтою охоплення питань виділяють повний і тематичний (цільовий) функціональний аналіз.

6. За ступенем періодичності проведення та охоплення питань — систематичний, одноразовий.

7. За способом формування і обробки інформації — технічний та автоматизований функціональний аналіз.

Функціональний аналіз реалізується у вигляді таких форм:

• функціональних обстежень;

• аудиту (діагностики) адміністративної діяльності;

• аналізу окремих напрямів діяльності державних службовців;

• оцінки ефекту управлінської діяльності та ефективності виконання посадових обов'язків згідно з посадовими інструкціями та професійно-кваліфікаційними характеристиками;

• експертної діяльності;

• аналітичних операцій, пов'язаних з прийняттям і виконанням управлінських рішень у межах регламентованих завдань та постійних обов'язків;

• розробки пропозицій щодо напрямів діяльності;

• складання звітів за результатами діяльності;

• розробки проектів інформаційно-аналітичних матеріалів, пов'язаних з роботою підрозділів органів державної влади та місцевого самоврядування;

• аналізу кореспонденції, пов'язаної з роботою організаційних підрозділів;

• аналізу клімату в трудовому колективі та конфліктних ситуацій між персоналом.

Функціональний аналіз управлінської діяльності в системі державної служби здійснюється за допомогою таких критеріїв:

• стандартів, реєстрів, нормативів виконання посадових обов'язків;

• правил атестації державних службовців;

• кваліфікаційних характеристик різних категорій державних службовців;

• механізму заміщення посад;

• механізму вирішення службових конфліктів у державному апараті.

Методами функціонального аналізу є:

1. технічні: порівняння, групування, виділення вузьких місць, методи провідної ланки, деталізації загальних показників у часткові, балансовий метод, метод елімінування, метод пайової участі, абстрактно-логічні, експертні методи;

2. економіко-математичні: кореляційний, регресивний, дисперсійний, факторний аналіз, моделювання, прогнозування та ін.;

3. інтуїтивні: колективні експертні оцінки (метод колективної генерації ідей, або мозкової атаки, метод «Дельфі», матричний метод, метод «комісій») та індивідуальні експертні оцінки (метод інтерв'ю, логічний аналіз, метод написання сценарію);

1. морфологічні: метод сходин частого пошуку, метод класифікування, метод морфологічних дерев, метод морфологічних множин, метод крайнощів, метод накриття, метод «матриць відкриття».

Однією з найефективніших форм реалізації функціонального аналізу є функціональне обстеження, яке проводиться з метою вивчення ефективності роботи підрозділів державної служби відповідно до Указу Президента України від 11 лютого 2000 року № 208/ 2000 «Про підвищення ефективності системи державної служби».

Завдання функціонального обстеження полягають у тому, щоб визначити:

• які конституційно та законодавчо визначені цілі згідно з Конституцією та законами Українки, Указами Президента та Постановами Кабінету Міністрів України поставлено перед конкретним органом виконавчої влади, і чи охоплюють вони завдання, передбачені у Положенні про цей орган;

• які функції закріплені у Положенні про орган і наскільки вони відповідають завданням, визначеним в інших актах законодавства;

• якою мірою положення про структурні підрозділи органу виконавчої влади відповідають Положенню про нього, чи повністю повноваження забезпечують виконання функцій, покладених на державну установу;

• якою мірою посадові інструкції відповідають Положенням про орган та його структурні підрозділи, професійно-кваліфікаційним характеристикам посад державних службовців, а також реально виконуваній роботі;

• чи потребують уточнення перелік завдань і функцій даного органу, а також структура його апарату та кадровий склад.

Завдання конкретизують цілі органу і, як правило, становлять цільову функцію структурного підрозділу; їх реалізація має забезпечити досягнення мети діяльності органу. Функцією слід вважати діяльність, пов'язану з отриманням чітко визначеного кінцевого результату, який прямо відображає досягнення завдань органу виконавчої влади.

Для кращого розуміння суті функціонального обстеження, наведемо приклад функціонального обстеження апарату обласної державної адміністрації. Послідовність функціонального обстеження можна простежити за схемою (рис. 7.1).

Етап 1.) Створення робочої групи за наказом голови обласної держадміністрації на чолі з заступником голови, відповідальним за роботу апарату та кадрової служби, у складі: керівника апарату, керівників кадрової та юридичної служб, фахівців структурних підрозділів

Етап 2.) Розробка графіка функціонального обстеження

Етап 3.) Проведення функціонального обстеження

Етап 4.) Складання звіту та пропозиція за результатами функціонального обстеження.

Етап 5.) Обговорення результатів функціонального обстеження на нарадах, семінарах, засіданнях круглих столів.

Рис. 7.1

Етапи проведення функціонального обстеження апарату обласної державної адміністрації

Основні завдання та мета створення апарату місцевої державної адміністрації визначаються Конституцією України, Законом України «Про місцеві державні адміністрації». Визначені Законом завдання та функції апарату конкретизовані в Типовому регламенті місцевої державної адміністрації, затвердженому Постановою Кабінету Міністрів України від 11 грудня 1999 року № 2262. При проведенні функціонального обстеження Типовий регламент, Інструкції з діловодства а також Положення про апарат місцевої держадміністрації та Положення про структурні підрозділи апарату місцевої держадміністрації порівнюються з названими вище нормативно - правовими актами, які визначають повноваження і зміст діяльності апарату органу.

На підставі порівняння функцій апарату, визначених Законом, Типовим регламентом, функцій, передбачених положенням про апарат, робиться висновок про те, які законодавчо передбачені функції не враховані місцевою держадміністрацією, а також які інші функції передбачені. Аналізується повнота врахування функцій апарату в положеннях про структурні підрозділи апарату.

За наслідками аналізу визначаються функції, які не враховані положеннями підрозділів, або завдання підрозділів, які не передбачені положенням про апарат. Робляться висновки про доцільність перегляду положень і внесення до них змін або доповнень. У разі необхідності голові місцевої держадміністрації вносяться обґрунтовані пропозиції про перегляд структури апарату, доцільність змін і доповнень до положення про апарат, а також до Типового регламенту та інших нормативних документів.

Далі проводиться функціональний аналіз посадових інструкцій керівників та спеціалістів апарату за такими показниками:

• повнота урахування завдань у посадових інструкціях відповідно до завдань, визначених положенням про підрозділ;

• ступінь відповідності посадових інструкцій типовим професійно-кваліфікаційним характеристикам.

За наслідками аналізу робляться висновки про відповідність посадових інструкцій типовим професійно-кваліфікаційним характеристикам, повноту урахування завдань, визначених положенням про підрозділ, необхідність коригування характеристик, розподілу обов'язків між працівниками підрозділу, усунення дублювання, зміни чисельності та штатного розкладу.

За підсумками функціонального обстеження апарату місцевої державної адміністрації робоча група складає звіт про проведену роботу. У ньому наводяться результати обстеження щодо функціонування апарату в системі органів виконавчої влади, зокрема:

1. Виділяються назви обстежених підрозділів і пояснюються причини не обстеження окремих підрозділів, а також посадових інструкцій;

1. Зазначаються законодавчо передбачені функції апарату місцевої держадміністрації, які не враховані в положеннях, про апарат та його структурні підрозділи, а також функції, які записані в положеннях, але не передбачені» актами законодавства.

2. Розробляються, у разі необхідності, пропозиції щодо внесення змін і доповнень до положення про апарат, положень про структурні підрозділи апарату, посадових інструкцій, перегляду структури апарату, розподілу обов'язків між підрозділами та працівниками, усунення дублювання.

За підсумками функціонального обстеження апарату та структурних підрозділів готується проект розпорядження голови держадміністрації. У ньому передбачаються заходи щодо усунення виявлених розбіжностей, приведення положень про апарат та структурні підрозділи у відповідність з чинним законодавством; перегляд і приведення у відповідність з типовими професійними характеристиками та положеннями про структурні підрозділи посадових інструкцій; удосконалення структури апарату адміністрації.

Діюча в Україні практика функціонального обстеження має ряд недоліків:

• по-перше, при проведенні функціонального обстеження не оцінюється ступінь складності роботи державного службовця і відповідність її системі мотивації праці;

• по-друге, результати кожного функціонального обстеження повинні координуватися робочою групою, яка б виконувала координаційну і консультативну функції з усунення виявлених недоліків.

Одним із ключових елементів функціонального аналізу є оцінка управлінських функцій та інформаційних потоків з позицій ефективності.

Ефективність — це спроможність приносити ефект, тобто це певна результативність процесу, проекту, управлінського рішення, яка визначається як відношення ефекту, тобто результату, до витрат, які його забезпечили.

Ефект — це кількісна та якісна характеристика впливу елементів економічної системи на результативність її функціонування, яка існує переважно у грошовій формі і є грошовим доходом.

Питання правового та методичного забезпечення оцінки ефективності функціонування органів державної влади та місцевого самоврядування на даний час не врегульоване. У працях вітчизняних вчених та політиків, економістів більша увага приділяється питанням оцінки ефективності прийняття управлінських рішень, тоді як більш комплексне питання оцінки ефективності функціонування державної служби є невідпрацьованим і мало дослідженим питанням у практиці державного управління в Україні.

Поняття ефективності — принципово управлінське, що співвідносить результат (ефект) діяльності з наміченими цілями. Тому іноді розрізняють ефективність як абсолютну властивість, що характеризує результат управління, й ефективність як властивість відносну, що характеризує управління як відношення результату до цілей. Окрім цього, ефективність характеризує результат із погляду оптимальності використання ресурсів — матеріальних, фінансових, трудових тощо. Іншим словами, ефективність — це показник засобу діяльності.

У Глосарії ІНТОСАЇ, розробленому в 1989 р., ефективність ви­значається як економічна ефективність, що визначає використання фінансових, людських та матеріальних ресурсів таким чином, щоб отримати максимальний ефект за наявних ресурсів, або звести до мінімуму витрати ресурсів для даної кількості та якості продукції . Основною різницею між економією та ефективністю є відсутність у понятті «економія» положення про кінцеву мету, якої необхідно досягти в ході управлінського процесу.

З точки зору вітчизняних економістів, будь-яка ефективність є співвідношенням показників результатів діяльності і показників затрат на їх досягнення. До цієї категорії можна віднести три основні групи показників:

• показники соціальної ефективності (відношення рівня життя до обсягу споживання цінностей і благ);

• показники використання матеріально-технічної бази (відношення обсягу діяльності до обсягу ресурсів);

• показники фінансової ефективності, наприклад, прибутковості.

У реальному житті завжди домінували затратні показники ефективності, оскільки їх простіше виміряти кількісно (натурально чи вартісно). Однак розрізняти ефективність результативну (доцільну) і економічну (затратну) недостатньо. Необхідний ще й аналіз обґрунтованості самих цілей будь-якої діяльності, тобто аналіз ефективності діяльності з погляду відповідності її цілям та певним ціннісним нормам (соціальним потребам).

Отже, у практиці державного управління слід розрізняти три основні види ефективності:

• необхідну — відношення цілей до потреб, ідеалів і норм;

• результативну — відношення досягнутого результату до намічених цілей;

• витратну - відношення затрат до досягнутих результатів.

Вони утворюють такий ланцюжок: необхідна ефективність визначає зміст результативної, а результативна - витратної. Він містить основні параметри управління, які створюють нову послідовність і фактично вичерпують зміст будь-якого плану: «потреби - цілі - завдання - ресурси». На основі цього можна стверджувати, що зазначені види ефективності повністю забезпечують єдність таких функцій, як планування й аналіз ефективності - планів і результатів їх виконання.

Якщо виділені необхідну (П), результативну (Р) і витратну (3) ефективності співвіднести із цілями управління (Ц), то комплексному поняттю ефективності (Е) відповідатиме значення:

Е= Ц/П*3/Ц*Р/3

(7.1)

Ефективність визначається сумою позитивно отриманих ефектів.

Ефект можна трактувати з двох сторін:

• по-перше, як різницю між результатами і затратами, які свідчать про позитивні результати управлінського процесу;

• по-друге, як здатність отриманих результатів задовольняти реальні потреби суспільства.

Якщо в результаті здійснення функцій державного управління спостерігається певний приріст економічних показників, але реального поліпшення соціальних, матеріальних, духовних умов існування суспільства не відбувається, то ефекту від такої діяльності не буде.

Ефект у системі органів державного управління залежить від об'єкта управління. Тому прийнято виділяти:

Виробничий ефект:, який виникає при наданні соціальних послуг і визначається співвідношенням між затратами і отриманими результатами. Такий вид ефекту приводить до зростання реального сектору, однак може породжувати інфляцію та дефіцит.

Економічний ефект, який фіксує співвідношення між пропозицією і попитом на той чи інший вид товарів чи послуг.

Соціальний ефект свідчить про актуальність, раціональність, ефективність будь-якої праці, дотримання соціально встановлених норм.

Узагальнення чинної зарубіжної практики функціонування державної служби дає змогу виділити 4 етапи аналізу стану та ефективності функціонування державної служби (рис. 7.2).

Оцінка інформаційного забезпечення функціонування інститутів державної служби проходить в розрізі отримання та напрямів використання управлінської інформації (див. підрозділ 6.5).

Аналіз ефективності функціонування державної служби.

1. Оцінка інформаційного забезпечення функціонування державної служби.

2. Відбір критеріїв для оцінки функціонування державних організацій.

3. Аналіз стану та ефективності функціонування державної служби.

4. Розробка пропозицій щодо поліпшення функціонування державної служби за результатами.

Рис. 7.2

Аналіз ефективності функціонування державної служби

Основними критеріями оцінки ефективності функціонування державних установ та організацій повинні бути:

• відповідність змісту результатам управлінської діяльності;

• дотримання правових та інших норм, встановлених законодавством;

• реальність впливу управлінських рішень на стан і розвиток об'єктів управління;

• ступінь врахування в управлінських рішеннях комплексних потреб і інтересів населення;

• ступінь авторитетності рішень і дій управлінських структур;

• правдивість і гуманність управлінської інформації.

Аналіз стану та ефективності функціонування державної служби доцільно проводити за двома блоками:

1. оцінки ефективності функціонування органу державної влади чи місцевого самоврядування;

2. оцінки ефективності виконання покладених на державного службовця посадових обов'язків.

Для оцінки ефективності функціонування інституційних структур державної служби доречно використовувати такі моделі:

1. Модель оцінки ефективності функціонування державної служби за ресурсним забезпеченням за принципом «витрати - результати».

2. Модель оцінки, ефективності функціонування державної служби Лайкерта, в основу якої покладено три фактори:

• організаційна структура організації та професійно- кваліфікаційний склад;

• внутрішньо організаційний клімат (ступінь довіри до керівництва, мотивація працівників, методи прийняття управлінських рішень);

• результативний фактор (ступінь задоволення потреб громадськості).

3. Модель оцінки ефективності за ступенем збалансованості й захищеності інтересів суспільства і держави.

4. Модель оцінки ефективності і функціонування органів державної влади за рівнем соціального партнерства політико-адміністративної еліти і населення в державному управлінні.

5. Модель оцінки ефективності функціонування державної служби за наявністю оптимальної концепції адміністративно-політичного управління (партисипативної чи технократичної).

6. Модель оцінки ефективності функціонування органів державного управління за наявністю регіональної бюрократії, яка перебуває під реальним контролем суспільства і виражає як інтереси суспільного прогресу.

При проведенні оцінки ефективності роботи державних службовців основна увага повинна приділятися правовому статусу. Дану оцінку доцільно проводити стосовно:

• Необхідних характеристик, які повинен мати державний службовець, зокрема загальнокультурні, ділові, особистісні риси;

• Поліпшення ділових та, зокрема, професійних якостей, які формуються в процесі виконання державним службовцем своїх посадових обов'язків, набутий досвід роботи, просування за ієрархією.

Методичним забезпеченням оцінки ефективності роботи державного службовця можуть бути результати атестації, стажування, індивідуальних оцінок, функціонального обстеження внутрішньо-організаційних підрозділів органів виконавчої влади, спеціальних перевірок.

Згідно з діючою практикою оцінювання роботи державного службовця проводиться за чотирибальною системою (оцінка висока, добра, задовільна, низька) за критеріями якості роботи державного службовця, які групуються у три блоки:

Показники виконання обов'язків та завдань: обсяг роботи, якість роботи, планування робочого часу.

Професійна компетентність: професійні знання, професійні вміння та навички, вміння формулювати власну точку зору, ініціативність, оперативність мислення, працездатність та витривалість, відповідальність, самостійність, здатність до лідерства, здатність до накопичення, поновлення та творчого використання професійного досвіду.

Етика поведінки: стиль спілкування, співробітництво, дипло­матичність, здатність організовувати роботу підлеглих, вміння оцінювати та заохочувати їх роботу.

Поліпшення ефективності функціонування органів державного управління повинно проходити за двома напрямами:

• по-перше, за рахунок активного використання «public relations», тобто створення і підтримка добропорядних відносин між представниками влади і громадськістю;

• по-друге, шляхом визначення кількості та якості «вихідного продукту» в системі державного управління та джерел його фінансування, тобто потрібно визначити:

які послуги надаватимуть органи державного управління у перспективі;

яким рівнем вони забезпечуватимуться;

механізм оплати послуг.

Ефективність функціонування структур державної служби залежить від ефективності прийняття управлінських рішень. Метою оцінки ефективності прийняття управлінських рішень є виявлення:

• необхідного організаційного забезпечення;

• ресурсних можливостей для виконання управлінських рішень;

• ендогенного та екзогенного впливу на прийняття управлінського рішення з позицій можливих загроз та потенційних переваг.

Принципами оцінки ефективності прийняття управлінських рішень є:

• пріоритетність кінцевих цілей управлінської діяльності;

• ієрархічна визначеність, що передбачає побудову «дерева цілей», тобто цілі вищих рівнів управління повинні відповідати цілям нижчих;

• взаємна узгодженість усіх елементів управлінської системи;

• врахування при прийнятті управлінських рішень непередбачуваних обставин;

• поєднання централізації та децентралізації управління;

• принципи діалектичної логіки.

Система прийняття управлінських рішень може оцінюватися такими показниками:

• витратами часу на вирішення управлінської проблеми;

• організаційним забезпеченням вирішення управлінських завдань;

• рентабельністю прийняття управлінського рішення;

• витратами праці персоналу на розробку і прийняття управлінського рішення;

• впливом прийнятих управлінських рішень на кінцевий результат функціонування об'єкта управління.

Оцінка ефективності прийняття управлінських рішень передбачає аналіз внутрішньої і зовнішньої ефективності. Внутрішня ефективність спрямована на оцінку роботи управлінського персоналу, зовнішня ефективність - на виявлення досягнутих результатів управлінської діяльності.

Методи оцінки ефективності прийнятих управлінських рішень включають:

• моделювання та комплексні розрахунки можливих наслідків від

прийняття управлінських рішень;

• порівняльні методи (зіставлення планових і фактичних показників);

• прогностичні розрахунки оптимального варіанту управлінського

• рішення;

4. ретроспективне дослідження отриманих результатів.

Фокусування проблем розвитку державної служби на забезпеченні її дієздатності та відсутність наукових досліджень з даної проблеми спонукає науковців та практиків до пошуку методики оцінки дієвості державного управління та органів місцевого самоврядування, її суть полягає у розробці такої моделі оцінки ефективності управлінського впливу, яка б вдало поєднувала фахову, соціальну та методичну компетентність управлінських структур.

Фахова компетентність — це сукупність фахових знань персоналу, необхідних для ефективного функціонування органу державного управління чи органу місцевого самоврядування в межах поставлених перед ним цілей.

Соціальна компетентність характеризує здатність органу державного управління чи місцевого самоврядування виявляти проблеми та мобілізовувати ресурси для їх вирішення.

Методична компетентність передбачає пізнання керівниками і працівниками органу наукових методів управління та використання сучасних технологій прийняття управлінських рішень.