2. Місце та види міністерств в структурі органів виконавчої влади

Ефективність механізму державного управління, з поміж іншого, залежить від його інституційних складників, не останнім з яких є система органів виконавчої влади. Не буде помилкою припустити, що саме ця система є стрижнем інституційної системи механізму державного управління. Принаймні, недосконалість цієї системи заперечує можливість ефективного державного управління.

Процес реформування системи органів виконавчої влади загалом і системи центральних органів виконавчої влади зокрема має давню історію і хронологічно збігається з генезисом незалежної України. Як відомо, у “спадщину” від колишнього СРСР Україні, після проголошення її незалежності в 1991 р., дісталась застаріла та громіздка система органів виконавчої влади, до якої входили всі органи, що не відносились до “системи рад усіх рівнів”. Тривалий час, навіть після запровадження в Україні посади Президента України (1991 р.) та прийняття Конституції України (1996 р.), система органів виконавчої влади, особливо на рівні її центральних органів, зберігала інерцію попереднього розвитку й примножувалась значною кількістю комітетів, служб, агенцій тощо. Такий стан речей, по-суті, зберігається й донині, але не можна не помічати й серйозних позитивних зрушень у цій сфері.

Чинний Закон України «Про Кабінет Міністрів України» [2] визначив основні принципи формування та дієвості системи центральних органів виконавчої влади. Натомість, комплексне вирішення проблеми інституціоналізації та законодавчого закріплення відповідної системи має забезпечити Закон України «Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади».

При визначенні поняття “центрального органу виконавчої влади” (ЦОВВ), на наш погляд, слід враховувати наступні теоретико-методлологічні позицій. Органи виконавчої влади називаються “центральними”, оскільки їх компетенція є загальнодержавною, поширюється на всю територію України. Ці органи у своїй діяльності покликані представляти інтереси всієї держави, а не окремих її регіонів. Разом з тим, має чітко визначатись різниця між центральними органами виконавчої влади та Урядом, компетенція якого також є загальнодержавною. І така різниця полягає в тому, що Уряд є органом загальної компетенції, відповідальним за реалізацію державної політики в усіх сферах державної політики, а центральні органи виконавчої влади мають компетенцію у конкретних (спеціальних) сферах державної політики [13, с. 39].

Також для визначення поняття “центрального органу виконавчої влади”, з точки зору правового регулювання, слід виходити з норм Конституції України та Закону України “Про Кабінет Міністрів України”, які визначають порядок утворення, реорганізації та ліквідації центральних органів виконавчої влади, призначення та звільнення їх керівників, основу взаємовідносин з вищим органом виконавчої влади – Урядом.

Так, Кабінет Міністрів України як вищий в системі орган виконавчої влади спрямовує та координує діяльність центральних органів виконавчої влади (пункт 9 статті 116 Конституції та частина перша статті 22 Закону), а останні, в свою чергу, відповідальні перед Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні йому (частина друга статті 22 Закону) [2].

При цьому важливо визнати, що окремі органи, які мають загальнодержавну компетенцію, не можуть ототожнюватися з центральними органами виконавчої влади. Оскільки їх правовий статус безпосередньо зазначений у Конституції України, вони не можуть бути утворені, реорганізовані чи ліквідовані Кабінетом Міністрів України. Крім того, вони мають особливі процедури призначення та звільнення керівників. Це, передусім, Антимонопольний комітет України, Фонд державного майна України, Державний комітет телебачення і радіомовлення України, Служба безпеки України [16, с. 56-57].

З урахуванням наведеного, поняття “центрального органу виконавчої влади” визначити таким чином: центральний орган виконавчої влади - це утворене Кабінетом Міністрів України міністерство або інший центральний орган виконавчої влади, компетенція якого поширюється на всю територію України та керівник якого призначається на посаду та звільняється з посади в порядку, визначеному Конституцією України. Центральний орган виконавчої влади відповідальний перед Кабінетом Міністрів України, йому підзвітний і підконтрольний.

Конституція України не дає чіткої відповіді стосовно видового складу центральних органів виконавчої влади, використовуючи у кількох випадках загальну формулу “міністерства та інші центральні органи виконавчої влади” (стаття 116, частина третя статті 117 Конституції України). Разом з тим, Основний Закон однозначно виокремлюються із системи центральних органів виконавчої влади – міністерства, між якими «розподіляється весь спектр урядової політики» [17, с. 315].

Підставою для такого виокремлення є вищий статус міністерства порівняно з іншими центральними органами виконавчої влади, оскільки міністерство є логічним „продовженням Уряду” та основним центром вироблення державної політики у певному секторі державного управління. Міністр, який є членом Уряду, несе солідарну відповідальність за результати діяльності Кабінету Міністрів України як колегіального органу виконавчої влади та особисту політичну відповідальність за стан справ у дорученій йому сфері.

Міністерства України (далі - міністерства) є провідними органами у системі центральних органів виконавчої влади, які здійснюють функції з формування та реалізації державної політики у відповідних секторах державного управління, спрямованої на виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України.

Між міністерствами розподіляються всі питання державної політики, відповідальність за які покладено на Кабінет Міністрів України Конституцією та законами України, за винятком віднесених до компетенції членів Кабінету Міністрів України, які не очолюють міністерств.

Міністерства безпосередньо підзвітні та підконтрольні Кабінету Міністрів України, а також Президенту України в частині його конституційних повноважень.

Основними завданнями міністерств у відповідних секторах державного управління є:

1) прогнозування розвитку та вироблення пропозицій щодо формування державної політики;

2) реалізація Програми діяльності Кабінету Міністрів України;

3) підготовка концепцій проектів законів та проектів законів, проектів урядових рішень;

4) здійснення нормативно-правового регулювання відповідно до законів та постанов Кабінету Міністрів України;

5) організація виконання загальнодержавних програм;

6) координація і спрямування діяльності інших органів виконавчої влади, в тому числі центральних;

7) здійснення нагляду та контролю за виконанням законодавства та забезпеченням проведення єдиної державної політики.

Організація та діяльність міністерств ґрунтується на принципах:

1) верховенства права – спрямовують свою діяльність на забезпечення прав та свобод людини і громадянина, здійснюючи її на засадах гуманізму та справедливості;

2) законності - здійснюють свої повноваження в межах та в порядку, установлених Конституцією та законами України;

3) відкритості - здійснюють свою діяльність відкрито, гарантуючи та забезпечуючи доступ громадськості до інформації про неї. Прийняття таємних (закритих) рішень можливе лише у випадках, визначених законом. Центральні органи виконавчої влади зобов’язані регулярно звітувати перед громадськістю про свою діяльність, а також проводити громадські обговорення проектів рішень, які зачіпають права та свободи громадян;

4) забезпечення єдності державної політики –реалізують державну політику, що розробляється Кабінетом Міністрів України на основі засад, визначених Верховною Радою України, та з урахуванням конституційних повноважень Президента України;

5) підконтрольності – забезпечується внутрішній контроль та контроль з боку інших органів державної влади;

6) ефективності - повинні забезпечувати досягнення необхідних результатів у вирішенні покладених на них завдань при найменших витратах ресурсів;

7) стратегічного планування – повинні здійснювати свою діяльність з урахуванням середньострокового та довгострокового прогнозу розвитку відповідного сектору державного управління;;

8) децентралізації та деконцентрації ‑ повинні вживати необхідних заходів з максимальною передачею (делегуванням) повноважень щодо надання адміністративних послуг, виконання інших адміністративних функцій та управління об`єктами державної власності нижчестоящим органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування, а також установам та організаціям, в тому числі недержавним;

9) сталого розвитку – забезпечують дбайливе ставлення до людських, природних, фінансових та інших ресурсів, турботи про майбутні покоління;

10) постійної раціоналізації та модернізації – повинні забезпечувати постійне вдосконалення власної організації та діяльності, зростання її ефективності.

Сучасна система міністерств в Україні нині виглядає так:

Міністерство аграрної політики та продовольства України

Міністерство внутрішніх справ України

Міністерство доходів і зборів України

Міністерство екології та природних ресурсів України

Міністерство економічного розвитку і торгівлі України

Міністерство промислової політики України

Міністерство енергетики та вугільної промисловості України

Міністерство закордонних справ України

Міністерство інфраструктури України

Міністерство культури України

Міністерство молоді та спорту України

Міністерство оборони України

Міністерство освіти і науки України

Міністерство охорони здоров'я України

Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України

Міністерство соціальної політики України

Міністерство фінансів України

Міністерство юстиції України