Контрольные вопросы

1. Раскройте сущность главного методологического принципа иссле­дования и подготовки управленческого решения для любой организации. Применим ли он в системе таможенных органов?

2. Перечислите и дайте краткую характеристику основным методоло­гическим подходам к решению проблем управления. Сравните их между собой.

3. Дайте краткую характеристику процессному подходу к решению проблем управления. Приведите пример применения подхода в таможен­ной практике.

4. Дайте краткую характеристику системному подходу к решению про­блем управления. Приведите пример применения подхода в таможенной практике.

5. Дайте краткую характеристику ситуационному подходу к решению проблем управления. Приведите пример применения подхода в таможен­ной практике.

6. Дайте краткую характеристику целостно-эволюционному подходу к решению проблем управления. Приведите пример применения подхода в таможенной практике.

6. Таможенное дело России

как объект управления

Определение и структуризация понятия «таможенное дело Рос­сии». Морфологическая модель таможенного дела. Казуальная последовательность эволюции понятия «таможенное дело». Предпосылки полимодельного представления таможенного дела. Особенности описания таможенной службы как системы и сис­темный подход к полимодельному представлению таможенной службы. Структурно-организационное и функционально-техноло­гическое представление таможенного объекта.

Вопросы

1. Базовые определения и морфологическая модель таможенного дела. Эво­люция понятия «таможенное дело».

2. Иерархия таможенных систем.

3. Особенности описания таможенной службы как системы. Полимодельное представление таможенной системы.

4. Структурно-организационное представление таможенной системы.

5. Функционально-технологическое представление таможенной системы. Выводы.

Контрольные вопросы.

Рекомендуемая литература

1. Макрусев В. В. Основы системного управления: учебник. Изд. 2-е, доп. - М.: РИО РТА, 2006.

2. Ершов А. Д., Макрусев В. В., Калинина О. В., Сизова К. А. Таможенные услуги в международной цепи поставок товаров: монография. - М.: РИО РТА, 2007.

3. Барамзин С. В. Теория и методология систем управления таможенными процесса­ми: монография. - М.: РИО РТА, 1999.

1. Базовые определения и морфологическая

модель таможенного дела.

Эволюция понятия «таможенное дело»

Таможенное дело как сложное системное социально-экономи­ческое явление имеет различные толкования. Определим базовые понятия нашего курса: «таможенное дело», «таможенное регулирование» и «тамо­женное администрирование».

С позиций классической школы управления таможенное дело пред­ставляет собой инструмент государственного администрирования — со­вокупность методов и средств обеспечения соблюдения мер таможен­но-тарифного регулирования, запретов и ограничений, установленных в соответствии с законодательством РФ о государственном регулирова­нии внешнеторговой деятельности, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу.

В зависимости от трактовки такой инструмент может представлять собой государственный институт, государственную организацию или ФТС России.

С позиций процессного подхода в это понятие вкладывается преиму­щественно процедурное содержание, и таможенное дело определяется как порядок и условия перемещения через границу товаров и транспорт­ных средств, взимания таможенных платежей, таможенного оформления, организации и осуществления таможенного контроля.

Это определение раскрывает функциональные аспекты деятельности таможенных органов России, позволяет представить таможенное дело как целенаправленную процедуру, бизнес-процесс.

Системный подход позволяет рассмотреть общий случай и дать широ­кое определение таможенного дела.

Таможенное дело - это сфера государственной политики, особая об­ласть государственных интересов, специфическое направление деятель­ности системы государственной власти по регулированию и контролю экономических процессов России, в первую очередь ее внешнеторговой деятельности.

В данной интерпретации - это собирательный термин. Он охватывает весь спектр вопросов таможенного дела и при широком понимании объеди­няет в целое следующие направления таможенной теории и практики:

• таможенную политику государства - курс действий и систему мер таможенного регулирования и контроля, проводимых государством в области внешнеторговой деятельности, определяющую идеологию, цели и задачи таможенного дела на конкретном историческом этапе;

• общегосударственную функцию, реализуемую в целях обеспечения эффективной политики - таможенное регулирование;

• форму реализации таможенного регулирования - таможенный конт­роль в его широком понимании;

• законодательное и нормативное правовое обеспечение таможенного регулирования и контроля;

• организацию таможенного регулирования и контроля в системе госу­дарственных органов власти;

• вопросы технологического, кадрового, инфраструктурного и других видов обеспечения таможенного регулирования и контроля.

В обобщенном виде морфологическая структура таможенного дела России представлена на рис. 30.

На современном историческом этапе в соответствии с Конституцией РФ основное содержание таможенного дела раскрывается через понятие «таможенное регулирование»^1,2.

Под таможенным регулированием будем понимать установление и применение порядка и правил, при соблюдении которых юридические и физические лица реализуют право на перемещение товаров и транспор­тных средств через таможенную границу РФ¹.

Таможенное регулирование в процессе таможенной деятельности ре­ализуется в форме таможенного контроля. И в этой связи целесообразно рассматривать государственные функции регулирования и контроля вне­шнеэкономической деятельности во взаимосвязи, как единое целое.

Представленный системный взгляд на таможенное дело, структуриза­ция такого понятия позволяют сделать следующие важные обобщения.

Понятие «таможенное дело» является самым общим широким поняти­ем и представляет собой в определенном отношении собирательный тер­мин, охватывающий весь спектр вопросов теории и практики таможен­ного строительства и деятельности таможенных органов в России. Этот термин определяет конкретное направление деятельности государства по успешному решению задач государственного управления экономикой Рос­сии, прежде всего в одном из основных ее секторов - внешней торговле.

По сути, в этом понятии содержится ответ на один из ключевых воп­росов государственного строительства: что делать для достижения по­литических и социально-экономических целей в этом секторе, или еще шире - в сфере внешнеэкономической деятельности. Следовательно, это особая сфера интересов, особая форма деятельности государства, особый государственный институт.

В практическом отношении ответ на вопрос: «Что делать?» превращается в следующие два вопроса: как это делать и чем (какими инструментами) это делать. Поскольку наиболее явная форма воздействия государства на эконо­мические процессы - это управление, а государственные институты - это ин­ституты управления, то из всего этого вытекают два важных следствия².

Процесс управленческого воздействия должен быть соотнесен с од­ной или несколькими функциями управления. В данном случае, как уже отмечалось, в качестве такой функции конституционно закреплена функ­ция таможенного регулирования. Другими словами, таможенное дело в функционально-процедурном выражении напрямую соответствует одной из функций государственного управления - таможенному регулированию.

В процессе таможенной деятельности функция регулирования реали­зуется в форме таможенного контроля. И в этой связи, учитывая извест­ный исторический опыт, целесообразно рассматривать функции регули­рования и контроля внешнеэкономической деятельности во взаимосвязи, как единое целое.

Для реализации функции таможенного регулирования необходимы адекватные инструменты. Учитывая то, что речь идет о государственном управлении, ответ на второй вопрос (какими инструментами реализовать функцию?) практически предопределен: инструментами администриро­вания или административными мерами и средствами.

В общем случае администрирование - это деятельность по руководству порученным участком работы посредством административных методов уп­равления. Административные или административно-управленческие мето­ды — способы воздействия на управляемый объект в целях обеспечения од­нозначного поведения и действия исполнителей в сложившейся ситуации.

По аналогии введем следующие определения таможенного админист­рирования. В широком понимании таможенное администрирование -специфическая методология управления, система административных методов и технологий воздействия на сферу ВЭД, организуемые и управ­ляемые с целью качественной реализации функций таможенного регули­рования и контроля, обеспечения социально-экономической эффектив­ности этого сектора экономики России.

Более простое, но не менее сущностное определение следующее: та­моженное администрирование представляет собой совокупность средств и методов обеспечения реализации функций таможенного регулирования и контроля.

Управленческая сущность таможенного администрирования заключа­ется в том, что оно представляет собой системное организационно-техно­логическое воздействие таможенных органов России на сферу ВЭД с це­лью эффективного регулирования внешнеторговой деятельности.

В правовом и организационно-технологическом отношениях таможен­ное администрирование представляется соответствующими институтами¹,

а в их системном выражении - системой таможенного администрирова­ния. Для России в современных условиях организационное «ядро» такого института - ФТС России.

Казуальная последовательность эволюции понятия «таможенное дело» схематично представлена на рис. 31.

Таможенное администрирование осуществляется на двух качественно различимых организационных уровнях (уровнях администрирования).

На первом уровне администрирования формируется политика, опре­деляются идеи, цели, экономические механизмы и стратегия таможенного дела. На втором - создаются и функционируют организационно-техноло­гические инструменты и осуществляется практическая реализация тамо­женного регулирования и контроля.

Правовую основу такого подхода составляют: Конституция РФ, ТК РФ, другие федеральные законы и нормативные правовые акты РФ, а также международные конвенции в области таможенного дела.

2. Иерархия таможенных систем

С позиций системного подхода таможенное дело можно пред­ставить как целостную систему, которая структурно и функционально раскрывается через следующие компоненты:

• таможенная политика - идеологический аспект;

• условия и порядок таможенного регулирования и контроля - функ­ционально-технологический аспект;

• федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в об­ласти таможенного дела¹ (ФТС России) - институциональный и организа­ционный аспекты.

В данной конструкции все компоненты находятся во взаимосвязи друг с другом и составляют органически целостную совокупность разноуровне­вых элементов, называемую таможенным делом. В зависимости от целей управления и принятия управленческих решений любой из компонентов таможенного дела, и таможенное дело в целом, могут быть представлены таможенной системой.

Представление таможенного дела как системы в виде иерархии тамо­женных систем отображено на рис. 32.

В дальнейшем будем также считать, что функция таможенного регу­лирования раскрывается в процессе таможенной деятельности. При этом таможенная система, осуществляя таможенное регулирование, ре­ализует конкретные таможенные процедуры (в частности, таможенные операции): процедуры таможенного оформления, процедуры исчисления, контроля и взыскания таможенных платежей, процедуры таможенного контроля и др.

3. Особенности описания

таможенной службы как системы.

Полимодельное представление

таможенной системы

Управление таможенным делом наиболее эффективно при соб­людении ряда предпосылок, в составе которых:

• целенаправленность, функциональная целостность и структурируемость таможенной системы (ТС);

• вариативный характер функционирования и развития ТС;

• наличие механизмов эффективного оперативного и стратегического управления для достижения целей таможенной деятельности;

• познаваемость таможенной системы как объекта управления.

Целенаправленность. Определение цели или набора целей таможен­ного дела, таможенной службы во всех их проявлениях является одной из первоочередных задач управления. В свою очередь, из целевой функции системы непосредственно вытекают ее системные функции, критерии эф­фективности функционирования, процессы функционирования и их пара­метры на каждом уровне иерархии.

Функциональная целостность характерна как для любого таможен­ного органа (таможенного поста, таможни), так и для их совокупности

в рамках региона или страны. Целостность проявляется в том, что совре­менная таможенная система, наряду с другими государственными струк­турами, включена в реализацию общегосударственных политических и социально-экономических целей России, обеспечивая их достижение в процессе реализации системных таможенных функций (таможенного контроля, экономической (фискальной), правоохранительной, регулирую­щей, информационной, исследовательской).

Структурируемость - это возможность организационно-функцио­нальной и пространственно-временной декомпозиции целей таможенной системы.

Кроме того, иерархичность системы требует, чтобы описание функци­онирования ее более высокого уровня зависело от агрегирования характе­ристик нижнего уровня. При этом целевая функция, определенная мате­матически, выражает зависимость всех параметров системы от состояния параметров окружающей или внешней среды.

Наиболее важными и сложными этапами в процессе управления явля­ются вербальное или формализованное описание таможенной системы. Описание системы должно быть:

• целенаправленным (необходимо учитывать, что цель управления во многом определяет способы и форму описания управляемого объекта);

• многоуровневым и представляющим таможенную службу в ее целост­ности;

• структурированным (с раскрытием внутренней структуры, с детали­зацией, достаточной для целей управления);

• построено на принципе информационного единства в иерархии по­нятий и параметров описания;

• представлено с учетом динамики ее эволюции.

Необходимо четко представлять, что выделение (определение) тамо­женной системы в качестве объекта управления связано с его спецификой, с целями управления и профессиональным качеством лица, принимающе­го решения (ЛПР), или коллектива руководителей (управленческой коман­ды), их личностными свойствами.

Особенности, характерные для описания таможенных систем как объектов управления (рис. 33):

• большая размерность регулируемых, контролируемых и измеряе­мых величин;

• наличие как непрерывных, так и дискретных параметров;

• существенная нелинейность, включая случай изменения вида функ­циональных зависимостей;

• значительное влияние стохастических факторов не только на отде­льные параметры, но и на типы функциональных зависимостей (модели);

• большое разнообразие математических описаний (моделей) - полимодельность;

• трудности теоретического анализа и создания адекватных аналити­ческих моделей;

• недоступность прямых измерений, наличие большого числа неформализуемых факторов;

• ограниченная воспроизводимость в эксперименте;

• динамика как функциональных характеристик, так и структурных компонент;

• априорная информативная неопределенность нередко неустранимо­го характера.

Исходная позиция в представлении таможенной службы двойственна (рис. 34).

С одной стороны, выделяя структурный аспект, систему характери­зуют организационной структурой. В таком представлении системные та­моженные функции реализуются в единой системе таможенных органов (ЕС ТО) России. Такой подход к структуризации принято называть орга­низационно-функциональным.

С другой стороны, выделяют деятельный или технологический ас­пект: таможенная служба России представляется в виде единой техно­логии реализации системы таможенных функций. При этом выполнение функций таможенных органов по направлениям деятельности обеспечи­вается соответствующими таможенными технологиями - технологиями деятельности таможенных органов. Структуризацию по направлениям деятельности принято называть функционально-технологической, а соот­ветствующий подход - деятельным.

Представленные особенности структуризации позволяют рассматри­вать таможенную службу в виде организационной, технологической или организационно-технологической системы.

В последнем случае речь идет о таможенной службе как о едином нор­мативном правовом и информационно-технологическом комплексе, о це­лостной организации. Этот вариант является наиболее полным представ­лением системы, но и наиболее сложным.

Заметим также, что в зависимости от целей управления и при соблю­дении определенных условий любой из объектов организационной иерар­хии или любое технологическое направление также могут рассматривать­ся как система.

Рассматривая таможенную службу как систему, необходимо учиты­вать, что в пространственно-функциональном отношении она принадле­жит классу открытых распределенных систем.

4. Структурно-организационное

представление таможенной системы

В рамках организационного подхода таможенная служба харак­теризуется как целое в государственном устройстве России, определяют­ся ее место и роль в политико-экономической деятельности государства. Кроме того, этот подход также позволяет целостно представить и внут­реннюю структуру единой системы таможенных органов.

Повышение эффективности таможенных органов в обеспечении вне­шнеэкономической деятельности России в значительной мере определя­ется согласованностью процессов их развития с направленностью и ди­намикой эволюционного развития РФ и мирового сообщества. Такая согласованность достигается на основе реализации следующих механиз­мов: интеграции таможенной службы в сферу политико-экономической деятельности государства, адаптации таможенной службы к эволюционирующей экономической политике и стратегии экономического развития и безопасности России, реализации стратегического управления и конт­роля процессов развития таможенной службы. Наличие таких механизмов и их использование обеспечивают качественное изменение места и роли таможенной службы в государственно-экономической и социальной жиз­недеятельности страны.

Целостное (системное) представление таможенной службы в качестве компонента государственной политики России отражено на рис. 35. При таком представлении наблюдаются три уровня вложенности следующих систем: таможенной службы РФ как системы, ВЭД РФ как метасистемы и России как макросистемы.

Здесь таможенная служба рассматривается как элемент метасистемы - внешнеэкономической деятельности России или, в общем случае, России как макросистемы. Такой элемент-система формируется для целей эффек­тивной реализации стратегии ВЭД, экономической политики и политики государственной безопасности России и реализует в полном объеме следующие системные таможенные функции: функцию таможенного контро­ля, экономическую (фискальную), правоохранительную, регулирующую и информационно-аналитическую функции.

При таких условиях, с позиций целостности, таможенная служба в от­ношении вышестоящих систем может рассматриваться как «вложенная» система. Вложенность объектов системного управления является основ­ным конструктивным механизмом интеграции и реинтеграции систем. В первом случае речь идет о формировании мета- и макросистем. Во вто­ром - о разделении объекта управления и его окружения.

Таможенная служба на основе тех же представлений сама является ме­тасистемой, т. е. состоит из совокупности вложенных систем, показанных на рис. 36.

Таможенная служба представлена в таком случае для целей системного управления. На нижнем уровне данной организационной структуры (см. рис. 36) находятся таможенные посты. Они входят в качестве элементов в более сложные системы - таможни, последние, в свою очередь, являют­ся элементами еще более сложных систем - региональных таможенных управлений, которые являются элементами ФТС России. Совокупность

этих вложенных иерархических систем является метасистемой и состав­ляет единую систему таможенных органов России, которая, в свою оче­редь, есть один из элементов макросистемы, например, России или сис­темы внешнеэкономической деятельности. Именно макросистема задает таможенным органам цели и ограничения, в рамках которых на основе имеющихся ресурсов обеспечивается их деятельность.

Единая система таможенных органов должна обладать структурой, набором функций, укомплектованностью штатов, их квалификацией, ос­нащенностью техникой и инфраструктурой в целом, позволяющими раз­решать возникающую в процессе эволюции макросистемы проблемную ситуацию. Это означает, что единая система должна адекватным образом реагировать на изменения воздействий макросистемы, сохраняя при этом свою эффективность. Именно согласованностью всех процессов (от мак­росистемы до таможенного поста) при оптимальной интеграции всех ви­дов ресурсов, имеющихся в распоряжении единой системы, обеспечива­ются заданный уровень управления, требуемая эффективность.

Реальные проблемные ситуации возникают и разрешаются в процес­се управления квазиодновременно на различных уровнях иерархической структуры единой системы таможенных органов как открытой неодно­родной интегрированной среды, свойства которой позволяют сформули­ровать следующие принципиальные положения системного управления:

• главным системным фактором, воздействующим на таможенные ор­ганы со стороны макросистемы и определяющим их специфику, является внешнеэкономическая деятельность;

• метасистема предъявляет свои требования к таможенным органам и соответствующим образом определяет специфику их создания, деятель­ности и управления;

• специфика таможенных органов, особенности таможенной деятель­ности и управления должны устанавливаться на основе всестороннего об­следования и анализа требований всех взаимосвязанных с ними систем;

• оптимизацию структуры любого таможенного органа, технологии его деятельности и управления следует осуществлять по методике, ориен­тированной непосредственно на этот объект;

• оптимизацию структуры и механизма управления в таможенных ор­ганах, находящихся примерно в равных условиях, целесообразно прово­дить по единой методике.

Необходимо также подчеркнуть, что в первом случае (см. рис. 35) речь шла о макроуровневом представлении таможенной службы и о свойствен­ных ей макропроцессах в целях анализа ее роли в государстве. Во втором

(рис. 36) - о метауровневом представлении службы и характерных для этого уровня метасистемах и процессах в целях структурно-организаци­онного анализа собственно таможенной службы.

5. Функционально-технологическое

представление таможенной системы

Деятельный подход к структуризации объекта управления при­менительно к таможенной службе проявляется в согласованности следую­щих технологий деятельности (рис. 37): технологии ВЭД, единой техноло­гии таможенной деятельности, процедур технологического обеспечения таможенной деятельности.

По сути, это совокупность вложенных технологий деятельности. При­чем нижний, или первый, уровень представляется системой технологи­ческого обеспечения единой системы таможенных органов. Это открытая распределенная многоуровневая система технических и информационных сред и средств, обеспечивающих деятельность личного (кадрового) соста­ва таможенных органов. Иногда данная совокупность называется произ­водственно-технической сферой.

Второй уровень вложенности представлен инфраструктурными и соци­альными компонентами единой системы таможенных органов. В рамках такой системы специалисты таможенной службы решают поставленные перед ними задачи, используя возможности технологического обеспече­ния по предписанным процедурам и операциям таможенной деятельнос­ти (в общем случае - по единой таможенной технологии). Не менее из­вестное наименование данной системы - «социально-производственная сфера».

Как уже показано, единая система таможенных органов являет­ся одним из элементов системы внешнеэкономической деятельности,

обеспечивающей достижение своих целей на основе принятой стратегии по соответствующей технологии.

Пример функциональной структуры деятельности гипотетического та­моженного органа представлен на рис. 38. Такая структура сформирована на основе деятельного подхода. В рамках структуры определены:

• деятельность таможенной службы России как процедурно-техноло­гическое выражение таможенной политики государства;

• виды деятельности (оперативная, экономическая, правовая и др.) как направления реализации системных таможенных функций;

• управление (управленческая деятельность) как совокупность проце­дур оперативного управления и контроля, программно-целевого планиро­вания и управления;

• информационно-аналитическая деятельность как направление де­ятельности и информационная платформа для реализации всех видов де­ятельности таможенных органов, а также эффективная обратная связь, обеспечивающая органы управления материалами оперативной диагности­ки и рекомендациями по корректировке процессов управления и развития;

• система внешних факторов и система показателей деятельности как ос­новные характеристики условий и результатов таможенной деятельности.

Для любого из видов таможенной деятельности и для всей их совокуп­ности могут быть выделены следующие квазинезависимые направления: деятельность в интересах государства, деятельность в интересах участни­ка ВЭД, деятельность в собственных интересах.

Выводы

Таможенное дело - это сфера государственной политики, осо­бая область государственных интересов, специфическое направление деятельности системы государственной власти по регулированию и конт­ролю экономических процессов России, в первую очередь, ее внешнетор­говой деятельности.

Понятие «таможенное дело» является самым общим, самым широким понятием и представляет собой в определенном отношении собиратель­ный термин, охватывающий весь спектр вопросов теории и практики та­моженного строительства и деятельности таможенных органов в России. Этот термин определяет конкретное направление деятельности государст­ва по успешному решению задач государственного управления экономи­кой России, прежде всего, в одном из основных ее секторов - в секторе внешней торговли.

С позиций системного подхода таможенное дело можно представить как целостную систему, которая структурно и функционально раскрыва­ется через следующие компоненты:

• таможенную политику - идеологический аспект;

• условия и порядок таможенного регулирования и контроля - функ­ционально-технологический аспект;

• федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в об­ласти таможенного дела - институциональный и организационный аспек­ты.

В данной конструкции все компоненты находятся во взаимосвязях друг с другом и составляют органически целостную совокупность разноуровневых элементов, называемую таможенным делом. В зависимос­ти от целей управления и принятия управленческих решений любой из компонентов таможенного дела, и таможенное дело в целом, могут быть представлены таможенной системой.

С одной стороны, выделяя структурный аспект, систему характеризу­ют ее организационной структурой. В таком представлении системные та­моженные функции реализуются в единой системе таможенных органов

России. Такой подход к структуризации принято называть организацион­но-функциональным.

С другой стороны, выделяют деятельный или технологический аспект: таможенная служба России представляется единой технологией реализа­ции системы таможенных функций. При этом выполнение функций тамо­женных органов по направлениям деятельности обеспечивается соответст­вующими таможенными технологиями - технологиями деятельности таможенных органов. Структуризацию по направлениям деятельности принято называть функционально-технологической, а соответствующий подход - деятельным.

Представленные особенности структуризации позволяют рассматривать таможенную службу в виде организационной, технологической или органи­зационно-технологической систем. Речь идет о таможенной службе как о еди­ном нормативном правовом и информационно-технологическом комплексе, о целостной организации. Этот вариант является наиболее полным представ­лением системы, но и наиболее сложным для изучения и управления.