8. Системное управление

ТАМОЖЕННЫМ ДЕЛОМ……………………………………….157

1. Структура и основное содержание

системного управления таможенным делом…………..…...158

2. Теоретическое содержание базовой

модели управления………………………..………………….162

3. Функционально-технологическая модель

системного управления…………………………...………….165

4. Аналитическая модель системного управления……..…….170

5. Графоаналитическое представление

и теоретические задачи системного управления…………...175

6. Задача позиционирования таможенных систем……............183

7. Общая функциональная структура решения задач

системного управления………………………………............187

Выводы………………………………………………………………188

Контрольные вопросы……………………………………………....190

9. Традиционная модель управления

ТАМОЖЕННЫМИ ОРГАНАМИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ…………………………………..191

1. Особенности управления в таможенных органах

Российской Федерации……………………………………….192

2. Общее руководство таможенным делом.

Организационная структура таможенных органов…………193

3. Функции управления в таможенных органах………………196

4. Процессный подход к управлению

в таможенных органах……………………………………….201

5. Особенности принятия управленческого решения

в таможенных органах……………………………………….205

9.6. Процесс принятия управленческих решений……………….207

Выводы………………………………………………………………210

Контрольные вопросы………………………………………………212

10. Инновационная модель управления

ТАМОЖЕННЫМИ ОРГАНАМИ………………………………..213

1. Услуги, таможенные услуги: понятия и определения……..214

2. Теоретические положения, роль и направления

эволюции маркетинга услуг………………………………...226

3. Место, роль и проблемы маркетинга

в сфере таможенных услуг…………………………………..232

Выводы………………………………………………………………242

Контрольные вопросы………………………………………………243

11. Контроллинг как интегративная функция

И ИНСТРУМЕНТАЛЬНАЯ СРЕДА УПРАВЛЕНИЯ…………244

1. Формирование концепции государственного

управления на основе контроллинга………………………..245

2. Предпосылки разработки системы контроллинга

в таможенных органах………………………………………..251

3. Концептуальные основы контроллинга

в таможенном деле…………………………………………..253

4. Специфика контроллинга в таможенных органах…………259

5. Контроллинг как технология управления

на основе знаний……………………………………………..262

6. Особенности и этапы внедрения контроллинга……………265

Выводы………………………………………………………………272

Контрольные вопросы………………………………………………274

ЗАКЛЮЧЕНИЕ…………………………………………………….........275

Предисловие

В условиях формирования новой институциональной среды в сфере внешнеэкономической и таможенной деятельности значительно актуа­лизируются задачи повышения эффективности таможенного админист­рирования, ставятся вопросы придания таможенному делу формы государственной услуги. Наиболее адекватным инструментом решения таких задач является теоретико-методологическая платформа таможенного ме­неджмента.

Таможенный институт как большая социо-экономико-технологическая система стал частью государственной системы управления и взаимодействует с органами государственной власти всех уровней. В то же время он является непосредственным участником процессов внешнеэкономической деятельности (ВЭД) и в этом качестве выполняет широкий спектр задач по таможенному регулированию товарных потоков в сфере ВЭД России.

Развитие рыночных отношений в РФ и необходимость принятия стра­тегических решений в деятельности Федеральной таможенной службы (ФТС России) обусловливают прогрессирующее возрастание роли управ­ления таможенными органами как основополагающей в реализации пос­тавленных перед ними задач.

Управление таможенным делом представляет собой синтез теории государственного управления и менеджмента, является самостоятельной областью знаний, требует целенаправленного, систематического и глу­бокого изучения. Специалист таможенного дела в области управленчес­кой деятельности должен владеть методологией системных исследований сложных проблем, позволяющей рассмотреть приемлемые альтернативы, каждая из которых описывается множеством переменных, что требует не­обходимого уровня обоснования и количественной оценки при принятии управленческих решений.

Специалист таможенного дела в области управления обязан знать основы теории управления, теорию государственного управления и ме­неджмента, должен быть теоретически подготовленным к управлению таможенными органами, таможенной деятельностью и таможенным пер­соналом с учетом характера взаимодействия с органами государственной власти и участниками ВЭД. Он должен иметь практические навыки для выполнения функций управления в своей профессиональной области в условиях информационной неопределенности и непредсказуемости по­ведения субъектов, взаимодействующих с таможенными специалистами.

Знание общего и таможенного менеджмента позволяет таможенным специалистам более обоснованно подходить к взаимодействию с владель­цами и менеджерами коммерческих предприятий как участниками ВЭД. Деятельность таможенного специалиста в области управления подчинена целям и задачам деятельности таможенных органов, которые реализуются с его помощью.

В целом таможенный менеджмент ориентирован на формирование у специалистов системного мышления в области управленческой деятель­ности с учетом своеобразия таможенной сферы.

Цель подготовки специалиста таможенного дела в области управле­ния - вооружить его системой знаний, позволяющей ему свободно ори­ентироваться в различных видах управленческой деятельности на основе применения базовых принципов методологии системных исследований и науки управления. Реализация его подготовки обеспечивается соот­ветствующим учебно-методическим комплексом, современными инфор­мационными технологиями преподавания, постоянным взаимодействием с ФТС России и непрерывно действующим институтом повышения ква­лификации сотрудников таможенных органов.

Структура содержания подготовки специалиста в области управления ориентирована на непрерывное обогащение знаниями и внедрение инно­ваций, формирование следующих ключевых компетенций выпускника:

• способности анализировать нестандартные ситуации, ставить цели и соотносить их с устремлениями других людей, планировать результат сво­ей деятельности и разрабатывать алгоритм его достижения, оценивать ре­зультаты своей деятельности, принимать ответственное решение в той или иной ситуации, обеспечивать своими действиями его воплощение в жизнь;

• способности к описанию процедур и технологий деятельности, умения четко соблюдать таможенные и управленческие процедуры, осваивать и грамотно применять новые технологии, технологически мыслить в тех или иных жизненных ситуациях;

• способности выявлять пробелы в своих знаниях и умениях при ре­шении новой задачи, оценивать необходимость той или иной информации для своей деятельности, осуществлять информационный поиск и извле­кать информацию из различных источников на любых носителях, гибни управлять своей профессиональной квалификацией, самостоятельно ос­ваивать знания, умения и навыки, необходимые для решения поставлен­ной задачи;

• способности делать аргументированные выводы, использовать ин­формацию для планирования и осуществления своей деятельности,

принимать осознанные решения на основе критически осмысленной информации;

• способности соотносить свои устремления с интересами других людей и социальных групп, продуктивно взаимодействовать с членами группы (команды), решающей общую задачу, использовать ресурсы дру­гих людей и социальных институтов для решения задач;

• способности получать в диалоге необходимую информацию, представлять и цивилизованно отстаивать свою точку зрения в диалоге и в публичном выступлении на основе признания разнообразия позиций в уважительного отношения к ценностям (религиозным, этническим, про­фессиональным, личностным и т. п.) других людей и использовать ресурс коммуникации для решения задач управления развитием таможенных ор­ганизаций.

В учебном пособии речь идет о новых институциональных условиях функционирования и развития таможенных органов России на современ­ном этапе; обосновываются необходимость дальнейшего развития систе­мы таможенного администрирования и модели управления таможенными органами России, принципы и направления такого развития; излагаются базовые положения теории управления таможенными системами - про­блемы, направления и подходы. Наряду с этим, обозначаются ключевые программные документы, определяющие сущность и направления рефор­мирования системы государственного управления; характеризуются эта­пы ее реформирования и основные результаты.

Проблему таможенного менеджмента на современном этапе определя­ют следующие основные факторы: практическая реализация Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федера­ции на период до 2020 г., перспективы вступления России во Всемирную торговую организацию и присоединения к Киотской конвенции, а также внедрение Рамочных стандартов безопасности и облегчения мировой тор­говли, комплексная реформа бюджетной системы, влияние современных рыночных механизмов на организацию и процедуры таможенного адми­нистрирования, реализация идеологии «контроль в виде сервиса» в целях содействия бизнесу в таможенной сфере, эволюция традиционной модели управления таможенными органами.

В учебном пособии определены теоретические положения управления таможенными органами, обозначены концептуальные подходы и мето­дические рекомендации для практического решения вопросов функци­онирования и развития таможенной системы, а также рекомендации по управлению этими процессами. Адаптируются подходы классического менеджмента к новым институциональным условиям функционирования таможенной службы.

Предлагаемая концепция таможенного менеджмента объединяет тра­диционную и инновационные модели управления таможенными органа­ми. Новая интегративная модель формируется на принципах классическо­го администрирования и управления в условиях рынка.

Раскрываются условия применения таможенного менеджмента и адап­тируются инструменты классического менеджмента применительно к та­моженной сфере. Указывается, что развитие таможенных органов, так же как и предоставление ими государственных услуг в процессе таможен­ного администрирования, будет в перспективе основываться на нормах и принципах международных конвенций и соглашений, на международ­ных стандартах качества (по типу стандартов ИСО 9000), а также на вов­лечении участников ВЭД в процесс подготовки законодательных и нор­мативных правовых актов. Кроме того, авторы считают, что, выбирая идеологию содействия бизнесу, таможенная служба в дальнейшем должна оптимизировать организационную структуру и технологии деятельности, а также найти свое место в сфере государственных услуг.

1. Введение в таможенный

^{менеджмент}

Условия функционирования и развития таможенных органов Рос­сии на современном этапе. Позитивная тенденция стабилизации экономической ситуации в России. Ведущая роль Федеральной та­моженной службы в регулировании ВЭД. Тенденции в реформи­ровании системы государственного управления. Необходимость дальнейшего реформирования государственного управления и таможенного дела России. Проблемные вопросы современного менеджмента и пути их преодоления. Проблемы управления та­моженными системами. Направления и подходы к их решению. Базовые положения теории как предмета изучения, включая опре­деления, содержание, этапы формирования. Предмет, краткая ха­рактеристика цели, основных задач изучаемой дисциплины, а так­же ее структура.

Вопросы

1. Эволюция сферы внешнеэкономической деятельности России.

2. Общие тенденции в реформировании системы государственного

управле­ния.

3. Проблемы современного менеджмента и пути их преодоления.

4. Теория как предмет изучения: определение, содержание, этапы

формиро­вания.

Выводы.

Контрольные вопросы.

Рекомендуемая литература

1. Макрусев В. В. Основы системного анализа: учебник. - М.: РИО РТА, 2006.

2. Букатова И. Л., Макрусев В. В. Теория целостно-эволюционной интеллектуализа­ции социальных систем. - СТИ МГУС, 2004.

3. Виханский О. С, Наумов А. И. Менеджмент: учебник. - М.: Экономистъ, 2006.

1. Эволюция сферы внешнеэкономической деятельности России

Позитивная тенденция стабилизации экономической ситу­ации в России. В период плановой экономики до 90-х гг. прошлого сто­летия условия ВЭД страны и деятельности ее таможенных органов ха­рактеризовались относительной стабильностью, некоторой статичностью и детерминированностью.

Приоритеты качественных изменений в политике и экономике госу­дарства, в сфере его внешнеэкономической деятельности были заданы в 1986-1991 гг. Смена приоритетов, выбранные направления трансформа­ции российской экономики, общемировые экономические процессы — все это вызвало необходимость в принципиальной модернизации экономи­ческой модели и способствовало поступательному развитию страны.

Начиная с 1999 г. проявляется позитивная тенденция в стабилизации экономической ситуации, что подтверждает, например, положительная динамика показателей объема ВВП в период с 1999 по 2006 г. (рис. 1) и объема внешнеторгового оборота в этот же период (рис. 2). В это время Россия получает статус страны с рыночной экономикой, расширяются и интенсифицируются ее внешнеэкономические связи, наблюдается устой­чивый рост стоимостных объемов внешнеторгового оборота. При этом опережающими темпами растет импорт; увеличение экспорта способст­вует сохранению благоприятной конъюнктуры и стремительному росту цен на рынках энергоносителей.

2007 г. стал очередным этапом поступательного развития российской экономики. Ее внешнеторговый оборот в 2007 г. составил 552,2 млрд. долл. США и по сравнению с 2006 г. увеличился на 25,8%, в том числе по странам дальнего зарубежья - 469,8 млрд. долл. США (рост на 25,5%), со странами СНГ - 82,4 млрд. долл. США (рост на 27,4%).

В рассматриваемый период резко увеличивается сальдо торгового ба­ланса - в 2,4 раза: в 2000 г. данный показатель составлял 69 млрд. долл. США, в 2006 г. - 163,4 млрд. долл. США (рис. 3). Сальдо внешнеторгово­го оборота в 2007 г. составило 152,8 млрд. долл. США.

В числе крупнейших экономических партнеров России главным на протяжении многих лет остается Европейский союз. На его долю в рас­сматриваемый период приходится более 50% российского товарооборота. Объемы внешнеторгового оборота со странами СНГ остаются относи­тельно стабильными, что обусловлено, прежде всего, исторически сло­жившимися устойчивыми связями.

На рис. 4 представлена динамика доли стран дальнего и ближнего за­рубежья (СНГ) в общем объеме внешнеторгового оборота России (в про­центном соотношении). Объемы внешней торговли России с основными торговыми партнерами в 2007 г. представлены в табл. 1.

Товарная структура экспорта Российской Федерации¹ в 2007 г. пред­ставлена на рис 5. Основной фактор роста стоимостного объема экспорта России - высокие мировые цены на минеральное сырье и топливо (в пер­вую очередь на нефть). Удельный вес топливно-энергетических товаров в 2007 г. составил 64,3%, рост стоимостного объема экспорта этой группы увеличился на 13,7%.

Для импорта России в 2007 г. (рис. 6) характерной особенностью остается устойчивый рост. Так, российский импорт в 2007 г. составил 199,7 млрд. долл. США и по сравнению с 2006 г. вырос на 44,9%, в том числе из стран дальнего зарубежья - 169,9 млрд. долл. США, из стран СНГ - 29,8 млрд. долл. США. При этом рост импорта из стран дальнего зарубежья составил 47,2%, из стран СНГ - 33,4%.

Удельный вес продукции машиностроения в структуре российского импорта за рассматриваемый период достиг 51,4%, что превысило уро­вень 2006 г. на 3,3 процентных пункта. Увеличению общих объемов им­порта машин и оборудования способствовала тенденция роста поставок технологического оборудования, средств наземного транспорта, электро­оборудования, инструментов и оптических аппаратов.

Удельный вес продовольственных товаров и сырья для их производства в общем импорте в 2007 г. составил 13,7%, снизившись на 1,9 процентных пункта, при этом стоимостные объемы ввоза этой продукции увеличились на 28,2%. В 2007 г. по сравнению с прошлым годом увеличились закупки про­дукции химической промышленности в стоимостном выражении на 26,2%. Доля этой продукции составила 14,0% против 16,2% в предыдущем году.

Рост импорта в 2007 г. металлов и изделий из них составил 53,6%, а удельный вес этих товаров - 7,8% против 7,4% в 2006 г., текстиля, текс­тильных изделий и обуви - 62,3% (4,1% против 3,7%).

Рост объемов и структурные изменения внешнеторгового оборо­та в 2001-2007 гг. сопровождаются увеличением и усложнением общей нагрузки на таможенные органы. На рис. 7 представлена динамика ос­новных показателей, характеризующих возрастающую напряженность их деятельности в рассматриваемый период (здесь: Кгтд - количество оформленных ГТД; Кгтди - количество оформленных импортных ГТД; Кгтдэ - количество оформленных экспортных ГТД; Кт - количество офор­мленного товара; Ктд - количество оформленных транзитных деклараций; Кфл - количество оформленных физических лиц; Ктпо - количество оформленных ТПО; Кптс - количество оформленных ПТС; Кд - количест­во оформленных ДКД и книжек МДП).

Наблюдается значительный рост такого показателя, как количество оформленного товара. Общий тренд показателя количества оформленных ГТД (импорт и экспорт) также характеризуется устойчивым ростом. Менее стабильна ситуация с остальными показателями. Так, общий тренд коли­чества оформленных физических лиц становится возрастающим с 2005 г. Такие показатели, как количество ТПО и ПТС, постепенно сокращаются начиная с 2002 г. В 2004 г. наблюдается резкий спад и некоторая стабилиза­ция количества оформленных ДКД и МДП на новом, более низком уровне.

Таким образом, в период с 1996 по 2007 гг. качественно модифициро­вались условия деятельности таможенных органов, усложнились стоящие перед ними задачи, значительно возросли общая нагрузка и напряжен­ность работы кадрового состава. Все это актуализировало и существенно видоизменило роль таможенной службы как государственного института таможенного администрирования ВЭД.

Ведущая роль ФТС России в регулировании ВЭД. Ключевая роль в непосредственной реализации идей, целей, задач таможенного регулирования,

организации таможенного контроля и таможенной практики принадлежит ФТС России¹. ФТС России является уполномоченным феде­ральным органом исполнительной власти.

Основные цели ее деятельности:

• обеспечение экономической безопасности страны, защита здоровья и безопасности граждан России таможенными методами и средствами;

• таможенное регулирование и таможенный контроль в сфере ВЭД России;

• содействие интегрированию участников ВЭД, бизнес-сообщества в мировую финансово-экономическую систему;

• предоставление качественных таможенных услуг, обеспечение безо­пасности поставок, защита от терроризма, риска в процессе реализации таможенных процедур и технологий.

В 2006 г. Президентом РФ и Правительством РФ были приняты ре­шения принципиального характера по совершенствованию деятельнос­ти ФТС России; расширены ее функции и полномочия. В дополнение к контрольным функциям ФТС России наделена функциями формирова­ния государственной политики и нормативного правового регулирования в области таможенного дела. В настоящее время ФТС России осуществля­ет общегосударственные функции:

• выработку государственной политики в области таможенного дела;

• нормативное правовое регулирования в области таможенного дела;

• контроль и надзор в области таможенного дела;

• валютный контроль;

• специальные функции по борьбе с контрабандой, иными преступле­ниями и административными правонарушениями.

За время существования российских таможенных органов, начиная с 1991 г., в доход федерального бюджета перечислено таможенных пла­тежей на сумму более 356,8 млрд. долл. США. Ежегодное поступление таможенных платежей за это время увеличилось более чем в 1393 раза: с 75,6 млн. долл. США в 1991 г. до 105,3 млрд. долл. США в 2006 г.². По итогам 2007 г. в доход федерального бюджета перечислено 3253,8 млрд. руб., что составляет 102,11% от установленного таможенным органам за­дания.

Выполнение таможенной службой России функции контроля в облас­ти таможенного дела, характеризуемое динамикой таможенных платежей, перечисленных в федеральный бюджет, графически отражено на рис. 8. В целом за рассматриваемый период устанавливаемое плановое задание выполнялось в полном объеме. При этом уровень перевыполнения зада­ния в 1996 и в 2001 гг. составил 113 и 110% соответственно, а в 1997 и 2006 гг. этот показатель вырос до отметки более чем 130%.

В рассматриваемый период также увеличилась доля таможенных пла­тежей в объеме ВВП. Динамика перечисления таможенных платежей в бюджет, а также их доля в объеме ВВП представлены на рис. 9 и 10.

Важно отметить, что рост платежей в данном случае обусловлен не только увеличением объемов ввоза и вывоза товаров, но и мероприятия­ми, проводимыми таможенными органами и направленными на дальней­шее совершенствование инструментов таможенного администрирования, наиболее эффективное их использование, на решение задач всемерного содействия развитию торговли, ускорению товарооборота и расширению внешнеторговых связей России.

В целях совершенствования организации таможенного оформления и контроля товаров и транспортных средств, повышения качества и эф­фективности управленческих процессов в таможенных органах внедрены административные регламенты, которые определяют последовательность действий (административных процедур), обеспечивающих исполнение государственных функций и предоставление государственных услуг, эффективную работу структурных подразделений и должностных лиц. Регламенты обеспечивают четкий порядок исполнения государственных функций и предоставления услуг, доступность информации для всех за­интересованных лиц, а также возможность обжалования действий (без­действия) таможенных органов и должностных лиц.

Таможенные органы проводят активную работу по совершенство­ванию нормативно-правовой базы в сфере таможенного дела и при­ведению ее к уровню мировых стандартов. В указанный период созда­на работоспособная система, позволяющая адекватно реагировать на поступающие жалобы и обеспечивать право на государственную защиту, гарантированное Конституцией РФ, в рамках механизма обжалования, предусмотренного Таможенным кодексом РФ (ТК РФ).

Динамика совокупных затрат на содержание таможенной службы Рос­сии представлена на рис. 11. Как видно на рисунке в рассматриваемый период бюджетные ассигнования, выделяемые на содержание таможен­ной системы, увеличивались год от года, что позволяло гарантированно обеспечить функционирование звеньев таможенной системы.

Динамика изменения внешней среды, показателей деятельности и объ­ема финансирования таможенной службы отражена на рисунке 12.

Таким образом, с одной стороны, можно говорить о достаточно ста­бильном функционировании системы таможенных органов в рассматри­ваемый период, о положительной динамике показателей деятельности, об эффективном и рациональном использовании бюджетных средств по стратегическим направлениям ее развития¹, с другой, достаточно очевид­ными становятся все усиливающиеся принципиально новые тенденции:

• в мировых экономических процессах - глобализация и регионализа­ция сфер производства и потребления, межгосударственная интеграция и формирование на этой основе общих границ и единых требований к тамо­женным процедурам и администрациям, международное централизован­ное регулирование экономических процессов;

• в сфере внешнеэкономической и таможенной деятельности России – интенсификация и структуризация процессов в сфере внешней торговли, новые требования к параметрам и качеству таможенного администриро­вания, предъявляемые как со стороны государства, российского бизнес-сообщества, участников ВЭД, так и со стороны международных и межго­сударственных институтов.

Все это в целом формирует фундаментальное базовое противоречие между интенсивным ростом и инновационными процессами в экономи­ке России, в мировой экономике и экстенсивной модернизацией, преиму­щественно методами традиционного администрирования, инструментов таможенного регулирования: таможенных институтов¹, таможенных ор­ганов, таможенных технологий и услуг.

2. Общие тенденции в реформировании системы государственного управления

Россия и мир в целом в последнее время переживают большие изме­нения в условиях функционирования государственного сектора, что, глав­ным образом, отражает общие тенденции развития всего общества. Ин­тернационализация экономических связей, информатизация всех аспектов жизни людей, развитие когнитивных технологий (технологий управления на основе знаний), обострение конкуренции организаций и государств, новая роль нематериальных нововведений - вот лишь неполный перечень современных реалий рубежа XX и XXI вв.

В государственном секторе происходят изменения, аналогичные пре­образованиям в коммерческом секторе. В практику управления в государст­венных организациях² все больше проникают подходы и методы менедж­мента, оправдавшие себя в частном секторе. Это относится и к концепции ориентации на потребителя, и к стратегическому планированию, и к делегированию полномочий, и к маркетингу, и к методам управления корпоративной культурой, и ко многим другим методам и приемам управления.

Наиболее явно выраженными являются тенденции корректировки ба­зовой модели управления и широкого внедрения методологии управления, ориентирующей на результат.

В первом случае (корректировка модели управления) происходит постепенный переход от традиционной административной системы управления, в которой центральным звеном является руководитель, а центральной процедурой - следование инструкциям (регламенту), к системе маркетинг-менеджмента (иногда - маркетинговый менеджмент)¹. В ней центральным элементом становится потребитель, а вся философия и технология управления ориентированы на удовлетворение его потребностей. В связи с этим человек уже не рассматривается как помеха в деятельности государственной службы, а все в большей мере начинает восприниматься как клиент, потребитель услуг.

На фундаментальном уровне такие изменения связаны с переходом от традиционной модели² классического администрирования к инновацион­ной - интегративной модели управления, объединяющей модель класси­ческого администрирования и маркетинговую модель³.

В целом методы государственного управления трансформируются из преимущественно командно-административных в преимущественно эко­номико-управленческие. Однако в тех сферах государственной службы, где преобладают рутинные функции и решение повторяющихся стандарт­ных задач, доминируют и традиционные, бюрократические методы управ­ления. Более того, авторитарное управление в этом случае может оказать­ся наиболее результативным.

Традиционная бюрократическая система управления начинает посте­пенно замещаться интегративной. В ней присутствуют элементы рыноч­ных механизмов. Государственная служба, особенно явно это выражено на низовых уровнях управления, постепенно превращается в сферу спе­цифических услуг¹. В частности, в таможенной сфере услуги оказывают как государство, так и частные компании: государственные услуги по ин­формированию и консультированию, брокерские услуги, складские услу­ги и т. п. При этом часть услуг переходит с государственной на частную основу. И все же по-прежнему остаются вопросы относительно общего и особенного в управлении: какие закономерности, формы, методы управ­ления являются универсальными, а какие действуют в диапазоне конкрет­ной специфики организации, государственного учреждения.

Во втором случае (внедрение методологии управления, ориентирующей на результат) бюрократической традиции следования правилам и проце­дурам противопоставляется идея оценки руководителя или организации по результативности, по степени достижения целей деятельности.

Переход в государственной службе на модель управления, ориен­тированную на результат, на поиск рационального решения постоянно возникающих проблем, предъявляет жесткие требования к адекватной

идентификации целей² и миссии³ организации, к гармонизации и стро­гой корреспонденции между ними и традиционными правилами⁴, а также процедурами⁵ администрирования.

Практика формирования миссии (обобщенной цели и концентриро­ванных принципов) постепенно укрепляется в государственной службе. В ней используются методы количественной оценки результатов, в част­ности оценки эффективности (отношения результата к затратам), резуль­тативности (отношения фактического результата к планируемому) и эко­номии (отношения планируемых затрат к фактическим).

Смещаются и другие акценты, в частности с измерения затрат центр тяжести переносится на измерение результатов. Если традиционный под­ход в государственном управлении постоянно концентрирует внимание на объемах затрат государственных средств, а конечный результат остается в тени, то новый подход управления в государственной службе переносит основное внимание на измерение и мониторинг результатов, которые по­лучены в процессе тех или иных действий государственной службы.

Таким образом, новые условия развития общества приводят к тому, что многие методы и приемы менеджмента, доказавшие свою результа­тивность в коммерческом секторе, постепенно переносятся в практику государственной службы. В то же время государственные организации характеризуются особенностями, отличающими их от частных. Эти осо­бенности заключаются, прежде всего, в масштабах и качестве целей, от­ветственности, отчетности и оценке результатов деятельности. Поэтому не все методы и приемы менеджмента, дающие результаты в частном сек­торе, могут в неизменном виде найти эффективное применение в госу­дарственной службе.

В последнее время во всем мире отмечается изменение модели ме­неджмента в государственной службе, и эти изменения в целом совпадают с изменениями менеджмента в коммерческих организациях. Для системы управления таможенными органами такая тенденция сопровождается также условиями и перспективой развития сферы ВЭД России и таможен­ного дела в целом.

Переход на интегративную модель управления ставит новые задачи по теоретическому осмыслению всей совокупности идей, принципов, мето­дов и технологии управления таможенным делом.

3. Проблемы современного менеджмента и пути их преодоления

Менеджмент и управление как взаимозаменяемые понятия. Анг­лийское слово «менеджмент» стало известно сегодня практически каждо­му человеку, желающему получить образование. Менеджмент в упрощен­ном понимании - это умение добиваться поставленных целей, используя труд, интеллект, мотивы поведения других людей.

Менеджмент - вид деятельности по руководству людьми в самых раз­нообразных организациях. Менеджмент - это также область человеческо­го знания, помогающего осуществить это руководство. Наконец, менедж­мент как собирательное от слова «менеджер» - это определенная категория людей, социальный слой тех, кто осуществляет работу по управлению.

За рубежом значимость менеджмента была особенно ясно осознана в 30-е гг. прошлого столетия. Уже тогда стало очевидным, что деятель­ность эта превратилась в профессию, область знаний - в самостоятель­ную дисциплину, а социальный слой - в весьма влиятельную обществен­ную силу. Растущая роль этой общественной силы заставила заговорить о «революции менеджеров»: решения менеджеров, подобно решениям государственных деятелей, могут определять судьбы миллионов людей, государств и целых регионов.

Менеджмент и управленческая мысль. В настоящее время имеет­ся достаточно оснований, чтобы утверждать, что менеджмент (управле­ние)¹ - это синтез науки, искусства и опыта. Важно осознать тот факт, что деятельность по управлению настолько сложна, а наука управления все еще настолько молода, что нужно с большой осторожностью оценивать ее возможности, разумеется, не умаляя полезности проверенных жизнью теорий и научно обоснованных методов. Эта мысль особенно применима

к ситуационному, синергетическому и целостно-эволюционному (когнитивному) подходам к управлению - едва ли не самым крупным научным результатам в этой области за последние десятилетия.

В реальном управлении важны как фигура ученого, эксперта, так и фигура руководителя, владеющего таинствами управления как искусст­ва в силу своих личных качеств, таланта, практического опыта, навыков и здравых суждений. Соединение таланта и научного знания в этой облас­ти формирует когнитивную составляющую и дает синергетический эф­фект, умножая способности добиваться нужных результатов на практике. По сути, это и есть креативный менеджмент, насколько модный, настоль­ко не исследованный и не востребованный современной практикой.

Менеджмент - процесс планирования, организации, мотивации и контроля с целью формулирования и достижения целей организации. Это самостоятельная область знаний, требующая вдумчивого освое­ния, это отдельная дисциплина, а точнее, междисциплинарная область, которую правильнее всего назвать управленческой мыслью, сочетаю­щей в себе науку, опыт, технологии, приумножаемые управленческим искусством.

На управленческую мысль влияют достижения многих наук, а эво­люция менеджмента в XX в. и его стремительный прогресс в XXI в. как раз и нацелены на использование этих достижений для ответа на глав­ный вопрос: как получить желаемые результаты на основе согласованных действий многих людей, производящих продукцию и услуги и использу­ющих многообразные ресурсы.

Инструменты управления. За свою историю человечество вырабо­тало всего три принципиально различных инструмента управления в кон­тексте менеджмента - воздействия на людей.

Первое - это иерархия, организация, где основное средство воздейст­вия - отношения власти-подчинения, давление на человека сверху с по­мощью принуждения, контроля над распределением материальных благ и т. п. Иерархия является корнем административно-командной системы. Все имеет определенную линию подчинения, вышестоящую инстанцию, а полномочия высшей исполнительной власти практически ничем не ог­раничены. И все же для многих систем иерархия, организация - это раци­ональные средства внесения стабильности, регламентированности в хо­зяйственную и иную деятельность.

Второе - культура, т. е. вырабатываемые и признаваемые организаци­ей, группой ценности, социальные нормы, установки, шаблоны поведе­ния, ритуалы, которые заставляют человека вести себя так, а не иначе.

Третье - это рынок, т. е. сеть равноправных отношений по гори­зонтали, основанных на купле-продаже продукции и услуг, на отноше­ниях собственности, на равновесии интересов продавца и покупателя. Рынок как продукт правового государства и хозяйственная реальность и как инструмент управления (точнее, даже самоуправления) на уров­не общественного производства в целом занял главенствующее мес­то в общественно-экономической системе России в начале 1990-х гг. Именно он определил сущность хозяйственного уклада нового обще­ства. Товарно-денежные отношения приобретают всеобщий характер, и общество вполне резонно стремится ограничивать этот процесс в не­которых, прежде всего духовных, сферах: образовании, культуре, на­уке, здравоохранении.

Организация, культура, рынок - явления сложные. Это не просто инс­трументы управления. В живых, реальных хозяйственных и социальных системах все они почти всегда сосуществуют. Речь идет лишь о том, чему отдается приоритет, на что делается главная ставка. Это и определяет сущ­ность, облик социально-экономической организации общества.

Проблемы менеджмента и способы их решения. Существующие во многих странах мира школы бизнеса и большой поток публикаций по проблемам менеджмента не могут заслонить факта ограниченных воз­можностей «науки менеджмента». Все чаще сменяют друг друга «идеаль­ные» концепции корпоративного управления и стратегии, все настойчивее становится реклама «лучших» приемов ведения бизнеса¹.

Главным, а часто и необходимым условием выживания в современном бизнесе становятся высокое качество продукции и услуг, технические ин­новации, атмосфера гармонии и творческого поиска в коллективе, способ­ность гибко реагировать на изменения деловой конъюнктуры.

В таких условиях от менеджера в первую очередь требуется творческое мышление, способность к быстрым и оригинальным решениям и даже бо­лее того - умение предвидеть, устранять проблемы, прежде чем они себя проявят. Воспитанный в уважении к незыблемым законам жизни корпора­ций, он теперь должен научиться ценить... беспорядок. «Секрет конкурен­тоспособности не в том, чтобы гибко реагировать на хаос, а в том, чтобы создавать хаос, - говорит один из ведущих предпринимателей Силиконо­вой долины Э. МакКракен. - Бессмыслица - не последнее дело в творческой

обстановке. Атмосфера веселья и бессмыслицы способна избавить от страха перед переменами»².

Простая логика говорит нам: если существует всего один лучший и всеобщий образец управления (так что задача менеджеров заключается только в том, чтобы добросовестно его скопировать и претворить в жизнь), тогда все компании станут действовать одинаково и в результате, как ни странно, утратят свои конкурентные преимущества. Единственным спо­собом выживания для них будет снижение издержек производства и про­дажной цены, но этот путь, очевидно, ведет в никуда.

В современном информационном обществе для успеха в бизнесе очень важны наличие популярного фирменного бренда и внушающая доверие легенда товара, которые создают общественное лицо фирмы. Важность для компании обладания собственным стилем, легко узнаваемым призна­ком своей идентичности объясняется еще и тем, что в условиях обще­доступности информации любые технические новшества могут быть без труда переняты конкурентами, так что «идентичность» во всех ее прояв­лениях оказывается чуть ли не единственной неотчуждаемой собствен­ностью предпринимателя.

Существуют, наконец, и гуманитарные причины, побуждающие от­речься от «научного» менеджмента тейлористского толка: этот последний превращает человека, по сути, в придаток машины - технической или бю­рократической. Но труд сам по себе не унижает человека и даже может доставлять ему великую радость.

Первое пятилетие рыночных преобразований в России убедило нас в том, что не только демонтаж, но и серьезное ослабление иерархии в государственном масштабе (даже не столько в экономике, сколько в полити­ке) чревато серьезными потерями и ошибками в управлении.

Оказалось, что иерархические организации все же нужны, но друго­го типа, способные адаптироваться к новой внешней отчасти внутренней среде, в недрах которых бюрократические, механистические структуры и системы управления будут все более сменяться органическими, гибки­ми, дебюрократизированными структурами и системами.

Параллельно российское общество столкнулось с «культурным шо­ком» под давлением необходимости буквально «тектонического» культур­ного сдвига в нашем экономическом, управленческом мышлении, в психологии.

Повернуть сознание руководителя и труженика к потребителю, а не к начальнику; к прибыли, а не к расточительству; к предпринимате­лю, а не к бюрократу; к новатору, а не к бездумному исполнителю; к плю­рализму и многообразию, а не к унификации и обезличиванию удается все еще с трудом, а падение морали в деловых отношениях, снижение соци­альной ответственности, допущение криминализации общества породили серьезные проблемы в экономике, обществе и российском менеджменте.

Сегодня становится ясно, что, если не заниматься целенаправленно и упорно вопросами деловой и организационной культуры, сознавая всю сложность задачи, ничего не произойдет, как бы радикально иерархичес­кие отношения ни заменялись рыночными на правовом уровне, как бы тщательно ни прорабатывались новые «системы».

Депрофессионализация управленческого инструмента, игнорирова­ние управленческой культуры особенно в сфере государственного управ­ления - это в новых условиях путь к краху. Без этого организационного «цемента», способного выдержать более высокие напряжения и нагрузки, нового здания не построишь.

В 1990-е гг. в мировом менеджменте проявился ряд новых тенденций, связанных с необходимостью преодоления проблем, возникших в теории и практике управления.

Первая из них связана с всеобщим распространением стратегическо­го управления (управления развитием) как современной формы объедине­ния, разработки концепций, стратегий, долгосрочных планов развития ор­ганизаций. Vision (образ предприятия в будущем), Mission (главная задача, определяющая само его назначение), Benchmarking (целевые ориентиры деятельности, не уступающие показателям передовых фирм) - эти поня­тия теперь постоянно на слуху у тех, кто занимает ответственные долж­ности в высшем звене корпоративного менеджмента.

Вторая тенденция 1990-х гг. связана с дальнейшей глобализацией экономики, быстро охватившей и Россию, что привело к усилению меж­дународного характера менеджмента. Экономика всех без исключения развитых стран становится открытой, доступной практически для любых товаров и услуг, где бы они ни производились, в ней повышается роль международной конкуренции. Все это ставит много новых вопросов пе­ред управленческой теорией и практикой. Важнейшие из них: какие за­кономерности, формы, методы управления являются универсальными, а какие действуют в диапазоне конкретных условий разных стран, как на­илучшим образом выполнять функции регулирования ВЭД, в чем состо­ят особенности национального стиля в управлении, в организационном поведении, насколько эти особенности важны для достижения желаемых результатов.

Третья особенность связана с осознанием значения материальной, технологической базы современного производства и оказания услуг. Это вызвано не только фантастически прогрессирующим применением ком­пьютеров и компьютерных сетей в управлении, усилением влияния техни­ческого прогресса на достижение целей организации, повышением роли производительности и качества для победы в конкуренции, но и стремле­нием перестроить процессы производства и управления, саму техноло­гию ведения бизнеса на более рациональной основе. Широко распростра­нилось понятие «реинжиниринг», охватывающее совокупность методов и подходов, соответствующих цели рациональной перестройки процес­сов, происходящих в деятельности предприятий. Практика актуализиру­ет вопросы управления на уровне элементарных бизнес-операций, шире речь идет об операционном менеджменте, о сочетании таких технологий с современными информационными технологиями. Необходимо обеспе­чить высокую производительность посредством оптимального сочетания деятельности людей, информационных технологий и технологических факторов производства. Управленческая мысль снова вступает в период некоторого усиления в ней технократизма на новой, более глубокой и здо­ровой основе.

Четвертый путь предлагает отказаться от всяких нормативов и рас­сматривать управление как практику и процесс, где реальны единичные события, актуальные ситуации, вписанные в контекст самоорганизую­щихся сложных систем. Все происходящее в таком случае предстает как серии событий, которые указывают на непознаваемую реальность, т. е. хаос. При таком подходе акцент ставится на неформальные аспекты орга­низации и символическую природу человеческого общения, что дает про­стор свободе творчества. С точки зрения теории сложных систем опти­мальным состоянием организации считается «край хаоса», когда наличие устойчивого единства сочетается с нестабильностью и непредсказуемо­стью его проявлений. Нестабильность, впрочем, не должна переходить ту грань «творческого кипения», за которой начинается распад системы.

Пятый путь связан с осмыслением и использованием того, что мож­но назвать информационным ресурсом организации. В его основе лежит представление об организации как среде порождения, артикуляции и на­копления знания. Подобный подход к менеджменту находится даже в более тесной связи с идеей управления «на краю хаоса», чем кажется на первый взгляд. Ибо творчество требует широких познаний и развитой интуиции,

каковые могут быть приобретены лишь в процессе многостороннего, дли­тельного и притом неформального, подлинно свободного общения в кол­лективе. Хаос и созидание знания предполагают сходную концепцию ру­ководства: последнее не просто воплощается в личности руководителя, оно может перемещаться от одного члена коллектива к другому в зависи­мости от меняющихся обстоятельств.

Шестой путь преодоления кризиса менеджмента относится к пробле­матике гуманитарного знания в его традиционном осмыслении мудрости как знания правильного поступка. Обычно такой подход связывают с воз­вращением к традиционной этике добродетели, изложенной еще Аристо­телем. Главный герой здесь - человек, который учится на традиционных образцах морали и способен осознать свой нравственный долг и опреде­лить средства его осуществления. Вместо характерной для Нового време­ни «науки этики» с ее акцентом на всеобщих нормах поведения и свобод­ном выборе индивида данный подход выдвигает на передний план этос, то есть культурно и нравственно определенную среду человеческого пове­дения. В свете этоса наибольшей ценностью обладают поступки, которые обусловлены общественными нравами и сами задают обществу образцы нравственного поведения. На такой основе складывается творческое со­трудничество членов одной команды, чье взаимодействие выковывает из отдельных индивидуальностей так называемый единый личностный тип - одновременно лицо, душу и дух компании. Хаотическое всеединство, образовательное знание и нравственность, формируемая этосом, имеют как легко заметить, общую основу - человеческое творчество, которое и является глубинной реальностью человеческого общения. Вот здесь на­мечается возможность преодолеть не только утратившие эффективность схемы «научного менеджмента», но и широко распространившиеся в пику им субъективные рассуждения о тех или иных индивидуальных качествах руководителя, которые делают менеджмент эффективным. Можно наде­яться, что соединение всех указанных направлений постклассического менеджмента позволит превозмочь как ограниченность формальных тео­рий организации, так и ничем не сдерживаемую субъективность пресло­вутого «человеческого фактора».

4. Теория как предмет изучения: определение, содержание, этапы формирования

Таможенное дело как особый, специфический объект управления нуждается в адекватной теоретической платформе. Речь идет о комплексе взглядов, идей, форме организации знаний, гармонично взаимоувязыва­ющих на единых теоретико-методологических принципах объект управления - таможенное дело, субъект управления, действующий в рамках интегративной модели, и окружение - систему государственного управ­ления, ВЭД и т. п.

Теория как предмет изучения может быть определена как в широком смысле, так и в более узком (специальном). Введем соответствующие определения и построим адекватные им морфологические структуры (рис. 13), которые раскрывают логическую конструкцию введенных по­нятий, позволяют в дальнейшем использовать ее в качестве своеобразной формулы» (аналогии) в ходе определения базового для данной дисцип­лины понятия «таможенный менеджмент».

Теория (греч. theorнa, от theorйo - рассматриваю, исследую) - это:

1) в широком смысле - комплекс взглядов, представлений, идей, на­правленных на истолкование и объяснение какого-либо явления;

2) в более узком и специальном смысле - высшая, самая развитая форма организации научного знания, дающая целостное представление о закономерностях и существующих связях объекта данной теории в опреде­ленной области действительности.

Очевидно, что в первом случае теория представляется определен­ным комплексом взглядов, идей, во втором - знаниями о закономернос­тях и существенных связях относительно изучаемого объекта - объек­та теории.

Обобщая оба определения, можно утверждать, что теория представля­ет собой целостную систему знаний, состоящих из элементов (взглядов, представлений, идей, существенных связей, закономерностей), взаимосвязанных логической зависимостью одних элементов от других.

Содержание теории определяется исходным базисом, т. е. некоторой совокупностью утверждений и понятий, вводимых по определенным логико-методологическим принципам и правилам.

В нашем случае речь идет о таможенном деле, об управлении тамо­женным делом, о специфических формах взаимоотношений государства,

государственных организаций и частных компаний, юридических и физи­ческих лиц, возникающих в процессе таможенного регулирования и кон­троля внешнеторговой деятельности (в более широком контексте - вне­шнеэкономической деятельности) России.

Показателями развития теории выступают:

• уровень осмысления понятийного аппарата;

• степень его критического осознания и контроля над ним;

• способности к модернизации понятий и конструктивных научных абстракций.

В структуре теории принято выделять следующие основные компо­ненты:

1. исходную эмпирическую основу - множество зафиксированных в данной области знания фактов, полученных в реальной практике, ходе экспериментов и требующих теоретического объяснения;

2. исходную теоретическую основу - множество первичных допуще­ний, постулатов, аксиом, общих законов теории, в совокупности описы­вающих идеализированный объект теории;

3. логику теории - множество допустимых в рамках теории правил логического вывода и доказательства;

4. совокупность выведенных утверждений с их доказательствами, со­ставляющую основной массив теоретического знания.

Методологически центральную роль в формировании теории играет лежащий в ее основе идеализированный объект - теоретическая мо­дель (например, теоретическая модель внешнеэкономической и таможен­ной деятельности¹) существующих связей реальности, представленных с помощью определенных гипотетических допущений и идеализации. Построение идеализированного объекта - необходимый этап создания любой теории, осуществляемый в специфических для разных областей знания формах.

Теоретическая модель может выступать в разных формах, предпола­гать или не предполагать математическое описание, содержать или не содержать тот или иной момент наглядности, но при всех условиях она должна представлять собой конструктивное средство развертывания всей системы теории. Этот объект, таким образом, не только выступает как те­оретическая модель реальности, но и неявно содержит в себе определен­ную программу исследования, которая реализуется в построении теории.

Развитие теории осуществляется циклично по направлению от по­нятий (определений) к его формальным представлениям - абстракциям, к идеализированному объекту теоретической модели с последующим уточнением понятий и далее - к адекватной формализации, к корректи­ровке модели (рис. 14).

Соотношения элементов идеализированного объекта - как исходные, так и выводные - и представляют собой теоретические законы, которые

в отличие от эмпирических законов формулируются не непосредственно на основе изучения опытных данных, а путем определенных мыслитель­ных действий с идеализированным объектом.

Из этого вытекает, в частности, что законы, формулируемые в рамках теории и относящиеся, по существу, не к эмпирически данной реальнос­ти, а к реальности, как она представлена идеализированным объектом, должны быть соответствующим образом конкретизированы при их при­менении к изучению реальной действительности.

Многообразию форм теоретических моделей и, следовательно, типов идеализированных объектов соответствует и многообразие видов теории. В теории описательного типа, решающей главным образом задачи опи­сания и упорядочения обычно весьма обширного эмпирического матери­ала, построение идеализированного объекта фактически сводится к вы­членению исходной схемы понятий. В «математизированных теориях» идеализированный объект выступает обычно в виде математической мо­дели или их совокупности.

Теория может развиваться и действительно часто развивается в отно­сительной независимости от эмпирического исследования - посредством знаково-символических операций по правилам математических или ло­гических формализмов, с помощью введения различных гипотетических допущений или теоретических моделей (особенно математических гипо­тез и математических моделей), а также путем мысленного эксперимента с идеализированными объектами. Однако теория только тогда продуктив­на, когда она получает практическую интерпретацию.

Процесс практической проверки теории и ее оценки является сложным и многоступенчатым. Как подтверждение теории отдельными эмпиричес­кими примерами не может еще служить безоговорочным свидетельством в ее пользу, так и противоречие теории отдельным фактам не является основанием для отказа от нее. Но при этом подобное противоречие слу­жит мощным стимулом совершенствования теории вплоть до пересмотра и уточнения ее исходных принципов.

Таким образом, таможенное дело как особый, специфический объект управления нуждается в адекватной теоретической платформе, в рам­ках которой взаимоувязаны: таможенное дело - объект управления, лицо, принимающее решение (таможенный инспектор, руководитель) - субъект управления, система государственного управления, сфера ВЭД и т. п. - ок­ружающая среда.

Задачи таможенного менеджмента как теории - разработка целост­ной системы знаний в области управления таможенными объектами, со-

стоящей из элементов, взаимосвязанных логической зависимостью одних элементов от других. В составе элементов теории:

• система понятий и определений таможенного менеджмента, вводи­мых

по определенным логико-методологическим принципам и правилам;

• общие и частные теоретические модели таможенного менеджмента;

• свойства, закономерности в таможенном менеджменте;

• современные теоретические взгляды и положения теории управления и объединяющая их интегративная теория управления таможенными объектами;

• методы, инструменты и методики таможенного менеджмента.

Содержание теории должно определяться совокупностью утверждений и понятий, идей относительно таможенного дела, управления тамо­женным делом, взаимоотношений государственных организаций и частных компаний, юридических и физических лиц, возникающих в процессе таможенного администрирования.

Необходимым этапом создания теории является формирование идеа­лизированного объекта - теоретической модели (например, теоретической модели таможенного дела или модели внешнеэкономической и тамо­женной деятельности).

Таможенный менеджмент как теоретическая платформа, теория уп­равления таможенным делом представляет собой особый специфический развивающийся предмет изучения. Важным этапом его формирования яв­ляется выбор теоретической базы из конкурирующих теорий.

Выводы

Темпы развития экономики, ВЭД России, процессы реформиро­вания соответствующей сферы государственного управления и системы таможенного администрирования не согласованы, причем политико-экономические процессы опережают процессы институциональных преобразований в сфере регулирования и управления.

Реально отсутствуют управленческие модели, адекватные подлин­ник изменениям в сфере экономики. Процесс реформирования государственного управления развивается крайне медленно и не гармонизирован с сущностными изменениями в политике и экономике страны, с глобальными мировыми тенденциями.

Практически отсутствуют базовая экономико-управленческая модель теоретико-методологическая платформа для системных исследований,

согласования и управления общемировыми, национальными процессами развития государственных институтов страны, в том числе и института таможенного дела, в условиях специфики российского вектора развития.

Таможенное дело как особый, специфический объект управления нуж­дается в адекватной теоретической платформе. Ее содержание должно определяться совокупностью утверждений, понятий, идей относительно таможенных систем и их взаимодействия.

Таможенный менеджмент как теоретическая платформа управления таможенным делом представляет собой особый специфический разви­вающийся предмет. Важными этапами его становления и изучения явля­ются: выбор теоретической базы; формирование системы идей, понятий, теоретической модели таможенного дела; развитие методологии полимо­дельного описания таможенных систем, их организации, функционирова­ния и управления.