Неунылова / УМК лекции / 4 семестр / тема 3

Тема 4: Государственное регулирование энергокомпаний

Под государственным регулированием энергокомпаний понимается деятельность специализированных государственных органов на национальном и региональном уровнях, направленная на создание условий для реализации общественных интере­сов в сфере энергоснабжения народного хозяйства.

Безусловная необходимость государственного регулирования энергоснабжающих организаций вызвана следующими факторами.

Уникальный социальный статус электроэнергетики. Как указывалось выше, отрасль является основой жизнедеятельности общества и научно-технического прогресса в народном хозяйстве любой страны ввиду уникальности своей продук­ции. Поэтому энергоснабжающие организации несут особую - социальную - ответ­ственность за надежное, качественное и безопасное энергоснабжение всех без исклю­чения потребителей на обслуживаемой территории, а также за развитие энергосисте­мы в соответствии с ростом спроса на энергетические услуги. Требование социаль­ной ответственности закрепляется законодательно, а его выполнение должно контро­лироваться регулирующими органами (прежде всего через систему лицензирования).

Наличие естественных монополий в энергоснабжении. Естественная монополия может существовать только при таком состоянии товарного рынка, когда организа­ция конкуренции экономически неэффективна или технологически невозможна, а производимый товар (услуги) не может быть заменен другими видами товара (услуг).

В электроэнергетике к естественным монополиям относят энергокомпании, обеспе­чивающие в основном услуги по передаче и распределению электрической и тепло­вой энергии, подразумевая, что в области генерирования энергии и ее сбыта принци­пиально возможна организация конкурентной среды.

Наличие естественных монополий в отрасли предполагает их регулирование для обеспечения защиты потребителей от завышения тарифов, перераспределения издер­жек энергоснабжения и других мер ценовой дискриминации.

Противоречия между интересами бизнеса и долгосрочными общественными це­лями. Речь идет о крупномасштабных решениях в области перестройки топливно-энергетического баланса страны и отдельных регионов, электрификации народ­ного хозяйства, внедрения прогрессивных технологий в электроэнергетике, спо­собных кардинально повысить энергетическую и экологическую эффективность отрасли. Такие проекты и программы отличаются высокой наукоемкостью и ка­питалоемкостью; они, как правило, рассчитываются на длительную перспективу и не отвечают интересам бизнеса, который руководствуется критериями текущей коммерческой эффективности. Более того, общественные цели могут вступать в противоречие с интересами энергокомпаний на каком-то этапе.

В этом отношении регулирование находит выражение, с одной стороны, в прямом участии государства в программах, направленных на обеспечение энергетической независимости страны (региона), а с другой - в создании благоприятного экономи­ческого климата для привлечения частного сектора к решению общегосударствен­ных задач.

Стимулирование эффективности производства в энергокомпаниях. В компаниях, принадлежащих к естественным монополиям, эта проблема решается путем нормиро­вания элементов тарифа - издержек и прибыли. Параллельно для повышения эффек­тивности формируется конкурентная среда; правила организации энергетического рынка и ценовой механизм его функционирования устанавливаются правительствен­ными органами. При необходимости государство оставляет за собой право прямого вмешательства в деятельность субъектов конкурентного рынка, если она противоре­чит установленным правилам или если эффективность конкуренции не отвечает об­щественным интересам (например, резкое повышение тарифов, нецелевое использо­вание инвестиций).

Проблема охраны окружающей среды. Известно, что рыночный механизм, уни­версальный и эффективный регулятор общественного производства, обнаруживает очевидные сбои в решении экологических проблем. В этой связи государством при­меняются два основных метода экологического управления:

• законодательно-административное принуждение;

• специальный экономический механизм, создающий систему стимулов для сниже­ния загрязнения природной среды.

Таким образом, обобщающая цель государственного регулирования в электро­энергетике заключается в согласовании интересов производителей энергии, ее по­требителей и общества в целом как в текущем, так и в долгосрочном аспектах.

Государственное регулирование в электроэнергетике основывается на специаль­ном законодательстве. Оно включает разные методы и охватывает широкий спектр объектов регулирования, осуществляется на национальном (общегосударственном) и региональном уровнях.

Можно выделить следующие области и соответствующие им методы государ­ственного регулирования в электроэнергетике.

Ценообразование. Для интегрированных энергокомпаний на закрытых элек­троэнергетических рынках могут устанавливаться:

• нормативы рентабельности (предельные значения нормы прибыли);

• экономически обоснованные тарифы;

• предельные уровни тарифов.

Для функциональных энергокомпаний на конкурентных электроэнергетических рынках возможны:

• в производстве электроэнергии - прекращение государственного регулирования цен и применение конкурентных механизмов ценообразования (в отдельных случаях не исключено установление верхнего предела цены генерирования);

• в передаче и распределении электроэнергии - предельный уровень тарифов и обеспечение прозрачности затрат.

Управление государственной собственностью. Включает:

1) управление пакетами акций энергокомпаний, принадлежащих государству;

2) перераспределение собственности:

• продажу госимущества;

• сдачу в залог;

• передачу в доверительное управление.

Планирование. Формирование целевых комплексных энергетических программ. Включение поставок электроэнергии и тепла в перечень продукции для государствен­ных нужд. Лицензирование. Выдача и отзыв лицензий по отдельным видам деятельности:

• производство, передача, распределение и сбыт энергии;

• производство, монтаж и ремонт энергооборудования (при соответствии норма­тивным критериям).

Государственная поддержка инвестиционной деятельности. Включает:

• привлечение кредитов банков под гарантии правительства;

• конкурсное выделение кредитов из "бюджета развития";

• финансирование целевых программ (в том числе научно-технических);

• стимулирующую амортизационную и налоговую политику;

• развитие финансового лизинга оборудования.

Контроль и обеспечение надежности и качества энергоснабжения. Обеспечивается:

• за счет введения надбавок к тарифу за повышение уровня надежности;

• отзыва лицензий у поставщиков энергии;

• установления перечня неотключаемых потребителей.

Управление природоохранной деятельностью. Предусматривает:

• займы, льготные кредиты и налоговые послабления при условии осуществления природоохранной деятельности;

• учет экологической ситуации в тарифах на электроэнергию;

• установление платы за загрязнение;

• куплю-продажу лицензий на сброс вредных веществ.

Опыт развитых стран свидетельствует о том, что государственное регулирование дея­тельности субъектов электроэнергетического комплекса осуществляется на постоянно совершенствуемой законодательной и нормативной базе, обеспечивающей динамичный баланс экономических интересов, как производителей, так и потребителей энергии (прежде всего через тарифы).

На протяжении всей истории существования электроэнергетики США издавались зако­ны, определявшие ключевые направления ее функционирования и развития. Кроме того, в США действует ряд законов, относящихся к защите окружающей среды, многие из которых оказывают косвенное влияние на сооружение, функционирование и развитие электроэнергетических установок.

Функциями регулирования являются:

• защита потребителей от потенциального произвола монополий;

• обеспечение возможности энергокомпаний финансировать свою деятельность;

• внедрение конкуренции там, где это экономически целесообразно;

• контроль за качеством, эффективностью и экономичностью предоставляемых услуг;

• содействие проведению научно-исследовательских работ;

• установление надзора за обеспечением безопасности.

Для осуществления этих функций в структуре органов государственной власти создаются специальные регулирующие подразделения, которые должны выступать как независимые юридические лица, не подчиненные отраслевым ведомствам или региональным администрациям и действующие строго в соответствии с законода­тельством.

В качестве основного принципа государственного регулирования в мировой прак­тике принят коллегиальный подход, предполагающий публичность, прозрачность информации и всем понятную обоснованность принимаемых решений. При этом по­литическое влияние на процесс регулирования стараются исключить или свести к минимуму.

Эффективность деятельности органов регулирования определяется следующими факторами:

• порядком формирования их бюджета;

• соответствием структуры штата сотрудников декларируемым функциям регули­рования;

• наличием у сотрудников необходимых профессиональных знаний и навыков в области технологии энергетического производства и экономического анализа финансово-инвестиционной деятельности, бухгалтерского учета, правового обес­печения;

• уровнем оплаты труда сотрудников, обеспечивающим возможность привле­кать высококвалифицированные кадры;

• процедурой назначения и освобождения от должности руководителей;

• широтой их полномочий в области получения информации, правом отзыва ли­цензий и т.д.;

• возможностью и процедурой обжалования их решений.

В РФ в целях регулирования естественных монополий в топ­ливно-энергетическом комплексе, в частности в электроэнергетике, образованы Фе­деральная энергетическая комиссия (ФЭК) и региональные энергетические комиссии в субъектах Федерации (РЭК) (рис.1.). Федеральным законодательством определе­ны экономические, организационные и правовые основы регулирования, компетен­ция ФЭК, РЭК, их статус, цели и принципы. Согласно закону, ФЭК России организовалась как орган исполнительной власти Российской Федерации, а РЭК - как орган исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Основные функции ФЭК России:

• регулирование и контроль деятельности естественных монополий, а также опре­деление потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию ими (или ус­тановление минимального уровня их энергообеспечения);

• государственное регулирование тарифов на электро- и теплоэнергию.

При ФЭК действует межведомственная коллегия экспертов (в ее функции, в частности, входит разработка рекомендаций по дальнейшему совершенствованию федеральных законов и иных нормативно-правовых актов в сфере государственного регулирования естественных монополий, а также рассмотрение проектов нормативных правовых актов по вопросам, связанным с выполнением фун­кций ФЭК).

В связи с разногласиями, возникающими в ходе регулирования тарифов, утвержде­ны Правила рассмотрения этих разногласий ФЭК. Таким образом, ФЭК имеет функ­ции арбитража и контроля.

-

Рис. 1. Структура государственных органов регулирования естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе России

Основные направления деятельности ФЭК на ближайшее будущее:

• формирование новой системы оптовой торговли электроэнергией на конкурент­ной основе;

• совершенствование федерального оптового рынка энергии и мощности (ФОРЭМ) путем группировки ТЭС в генерирующие компании, способные эффективно кон­курировать между собой;

• создание необходимых условий для выполнения операторами соответствующих функций на рынках электрической и тепловой энергии;

• внедрение механизма глубокой дифференциации тарифов для различных групп потребителей;

• совершенствование методов ценообразования на оптовом и розничном рынках энергии;

• обеспечение работы ФЭК и РЭК на принципах открытости.

Основные полномочия РЭК заключаются в установлении экономически обосно­ванных тарифов на электро- и теплоэнергию, поставляемую энергоснабжающими организациями потребителям на территориях соответствующих субъектов РФ. Среди общих недостатков российских РЭК следует отметить:

• непрофессиональную основу деятельности многих комиссий;

• зависимость от администрации субъекта РФ;

• узкую трактовку своих функций (сводящуюся, по существу, только к регулиро­ванию тарифов);

• отсутствие в структуре комиссии эффективных аналитических подразделений, адекватных сложности решаемых задач.

Государственный контроль и инспекцию безопасной эксплуатации энергетических установок и эффективности использования энергетических ресурсов, сертификацию оборудования и приборов, лицензирование работ, разработку и издание нормативно-технической документации осуществляет сеть территориальных органов (управле­ний) Государственного энергетического надзора РФ.

Для выработки концепции и методов регулирования электроэнергетики в России целесообразно обратиться к опыту организации государственного энергетическо­го регулирования в США. В отличие от многих европейских стран с "мягким" инди­кативным государственным регулированием для США характерна система жестко регламентированного энергетического контроля, в которой органы федерального и регионального уровней непосредственно взаимодействуют с энергокомпаниями практически на всех этапах планирования их деятельности, регулируют тарифы, а также допустимые размеры их прибыли.

Регулирующими органами в энергетике США, как и в России, являются Федераль­ная энергетическая комиссия (ФЭК) и региональные комиссии по регулированию ком­мерческой деятельности энергетических компаний общего пользования (РЭК).

Функции ФЭК ориентированы прежде всего на регулирование деятельности энер­гокомпаний на межштатном уровне и включают:

• регулирование тарифов на межрегиональные поставки электроэнергии;

• контроль и лицензирование строительства магистральных ЛЭП;

• обеспечение открытого доступа энергетических компаний к транспортной сети;

• регулирование деятельности федеральных энергокомпаний, осуществляющих энергоснабжение, как правило, на территории нескольких штатов.

Основными регулируемыми экономическими показателями энергокомпаний, в обя­зательном порядке рассматриваемыми и утверждаемыми РЭК, являются: тарифы для разных категорий потребителей; объем реализации электроэнергии; оптимальная нор­ма прибыли, обеспечивающая реализацию энергокомпаниями инвестиционных про­грамм; норма акционерного дохода, гарантирующая привлекательность акций компа­ний для инвесторов. Эти показатели утверждаются при условии выполнения энерго­компаниями достаточно строгих нормативов по стабильности качественных парамет­ров электроэнергии, надежности энергоснабжения и охране окружающей среды.

Важная составная часть процесса энергетического регулирования - это разработ­ка и постоянное отслеживание РЭК реализации программ развития энергетики шта­тов. На их основе при рассмотрении предложений энергокомпаний по развитию энергосистем, в частности, утверждаются:

• мощность и сроки ввода подлежащих сооружению энергоисточников;

• содержание и сроки реализации энергокомпаниями долгосрочных программ энер­госбережения.

Финансирование работ по регулированию осуществляется за счет включения соот­ветствующих затрат в тарифы на электроэнергию. Следует подчеркнуть, что амери­канская система энергетического регулирования базируется на обширной и постоян­но корректируемой законодательной основе.