8-Gos_upravlenie_uchebnik-2010-T1

11.Что представляют собой континуальные межгосударственные коалиции?

12.Каковы перспективы сетевых межгосударственных сою-

зов?

13.Какие компетенции закрепляются за органами местного управления в унитарных государствах?

14.Что такое разделенная система государственной власти и управления в федеративном государстве?

15.Каковы основные признаки системы федерализма?

16.Каковы основные тенденции развития форм государственного устройства и систем государственного управления?

Задания для углубленного изучения

1.Приведите аргументы представителей неолиберализма и неореализма относительно перспектив межгосударственного сотрудничества.

2.Сформулируйте основные проблемы Европейского союза.

3.Покажите, какие факторы влияют на формирование админи- стративно-территориального деления страны.

4.Объясните, в силу каких обстоятельств в унитарных государствах оказывается значительно большее влияние на повседневную жизнь граждан, чем в федеративных.

5.Назовите варианты разграничения предметов ведения и полномочий в федеративном государстве.

6.Раскройте причины политической и экономической интеграции государств в Европейский союз.

211

Глава 6. РЕАЛИЗАЦИЯ ПРИНЦИПА РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ В СОВРЕМЕННОМ ГОСУДАРСТВЕ

§ 1. Мировой опыт реализации принципов разделения и соединения властей

Любое общество, политическая партия, государство и вообще ка- кая-либо совместная деятельность нуждается в управлении, большем или меньшем руководстве. Конечным результатом политической деятельности людей и их объединений выступает государственная власть. Это не только способность и возможность доминирующего воздействия государственных органов (управляющего субъекта) на управляемых, но и действенный фактор, средство организации и волевого регулирования совместной деятельности людей, что дает основание рассматривать власть как главный элемент государственного управления. Через отношения подчинения власть реализует многочисленные функции управления. Субъект государственной власти одновременно является субъектом управления.

К. Поппер эпиграфом к одной из глав книги «Открытое общество и его враги»93, посвященной критическому анализу «принципа руководства» в трудах Платона, взял тезис последнего: «Несведущий должен следовать за руководством разумного и быть под его властью». В нем отражена важнейшая мысль о единстве управления и власти.

Взаимопроникновение и взаимозависимость власти и управления порождает условия для проявления тенденций к поглощению властью управленческих функций и приданию управленческим отношениям модели типа господство — подчинение. Предотвращению этой тенденции способствует размежевание как функций власти и управления, так и соответствующих им аппаратов (институтов).

Проявления абсолютизации власти многообразны: расширение влияния властных институтов за пределы, допустимые природой управления; концентрация власти в руках ограниченной группы лиц, действующих вопреки общим интересам и целям системы управления; доминирование во властных институтах личностного фактора; подмена методов, свойственных социальному управлению, способами административного и политического принуждения; развитие «вождизма»; абсолютизация административного ресурса и административного аппарата в системе государственного управления и т.д.

93 Поппер К. Открытое общество и его враги / Пер. с англ. под ред. В.Н. Садовского. М.: Феникс: Междунар. фонд «Культурная инициатива», 1992. Т. 1. С. 150.

212

Исторический опыт развития передовых стран в качестве контрфактора абсолютизации власти выработал политическую демократию как способ общественного контроля за властью, форму самоуправления государства. Ее важнейшими правилами стали: недо-

пустимость концентрации государственной власти в руках одного или группы правителей; разделение центров власти и автономность ее субъектов; выборность и сменяемость облеченных властью на всех уровнях управления; контроль общества над всеми видами власти через всеобщие выборы, референдумы и другие формы волеизъявления народа; развитие самоуправления; господство правового закона.

В качестве основополагающих начал формирования и функционирования государственной власти признаются принципы разделения и соединения власти, сформулированные Дж. Локком и Ш. Монтескье. Вместе с тем истоки этой теории обнаруживаются и в более ранних источниках, в частности в работах Аристотеля, Эпикура, Полибия. Так, в трудах Аристотеля исследователи в качестве предварительных подходов к созданию концепции разделения власти находят весьма высокую оценку системы распределения полномочий между такими органами афинской политии, как экклесия (народное собрание), булэ (Совет пятисот), гэлиэя (своеобразный судебный орган). Полибий, который, как известно, в своих исканиях опирался на ряд выводов Аристотеля (хотя, по мнению некоторых ученых, с трудами Аристотеля, по всей видимости, знакомился не непосредственно, а через ка- кие-то популярные труды)94, развивал идеи предпочтительности смешанного правления, т.е. такого, в котором смешиваются элементы чистых форм правления: царской власти, аристократии и демократии95. Среди современных ему государств наилучшую организацию в духе смешанного правления Полибий находит в Римской республике, указывая, что уравновешивающие друг друга властные институты, а именно консулы, Сенат и народ (в лице комиций, т.е. народного собрания), выражают соответственно царское, аристократическое и демократическое начала.

Дж. Локк рассматривал разделение власти как весьма значимую ценность в сфере политики и утверждал, что при выстраивании системы государственного управления целесообразно брать его за основу, вместе с тем не усматривая универсальности этого подхода для каждого государства96. В своих работах Дж. Локк выделял три ветви власти: законодательную, исполнительную (правительственные и

94Источниковедение Древней Греции (эпоха эллинизма). М.: Изд-во Моск. ун-та, 1982. С. 73.

95Полибий. Всеобщая история в сорока книгах. 1890–1899. Т. I–III. Свои теоретические взгляды на проблему политической организации общества Полибий высказывает в несколькихместах, но наиболее подробно — в VI книге.

96Локк Дж. Сочинения. М.: Мысль, 1988. Т. 3. С. 356.

213

судебные полномочия) и федеративную (полномочия в области внешней политики). Тем не менее он подчеркивал, что федеративная и исполнительная власть могут находиться в одних и тех же руках, тогда как законодательная власть должна быть не только отделена от исполнительной и федеративной, но и олицетворять собой верховную власть в сообществе97.

Через несколько десятков лет Ш. Монтескье сформулировал следующее положение: «В каждом государстве есть три рода власти: власть законодательная, власть исполнительная, ведающая вопросами международного права, и власть исполнительная, ведающая вопросами права гражданского»98. Далее он поясняет, что третий род власти можно именовать судебной властью.

Позднее исследователи (Б. Констан, Сунь Ятсен и др.) предлагали свои варианты деления властей, что нашло отражение в источниках права различных стран. Например, в ст. 16 французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г. (рассматриваемой в настоящее время как часть действующей Конституции Франции) говорится, что «общество, где… нет разделения властей, не имеет Конституции»99. Предложения Сунь Ятсена о делении ветвей власти на законодательную, исполнительную, судебную, контрольную и экзаменационную100 нашли воплощение во Временной Конституции Китайской Республики 1912 г., а затем послужили основой Конституции Китая 1947 г. Через два года после провозглашения Китайской Народной Республики принцип разделения власти был отвергнут, и следование ему сохранилось только на Тайване.

Концепция Дж. Локка положительно воспринимается большинством исследователей и принимается с учетом современных реалий во многих государствах на конституционном уровне (ст. 10 Конституции России 1993 г., ст. 2 Конституции Бразилии 1988 г.101, ст. 1 Конституции Болгарии 1991 г.102, ст. 2 Конституции Чехии 1992 г.103 и т.д.)104.

97Локк Дж. Сочинения. С. 348–349.

98Монтескье Ш. Избранные произведения. М.: Госполитиздат, 1955. С. 289.

99Французская республика. Конституция и законодательные акты. М., 1989. С. 29.

100Сунь Ятсен. Программа строительства страны // Избр. произведения. М., 1964.

С. 435.

101Право и жизнь. 1998. № 16. С. 72–241.

102Новые конституции стран Восточной Европы и Азии (1989–1992): Сб. конститу-

ций / Под ред. проф. Д.Л. Златопольского. М.: Юрид. колледж Моск. ун-та, 1996. С. 33. 103 Там же. С. 217.

104О некоторых особенностях закрепления и применения принципа разделения власти в странах Восточной Европы см.: Ковачев Д.А. Принцип разделения власти в конституциях государств Восточной Европы // Конституционные реформы в государствах Содружества: Сб. статей / Под ред. Ю.А. Тихомирова. СПб.: Секретариат совета МПА, 1993.

214

Вместе с тем в ряде государств дополнительно выделяют такие ветви власти, как избирательная и контрольная, по вопросу о существовании которых и в настоящее время идет полемика.

К концу XIX в. была сформулирована позиция, сторонники которой уже не выступали за неукоснительное доведение до логического конца принципа разделения власти в чистом виде, а стали говорить о сотрудничестве органов представительства в общей деятельности

государства, хотя у каждой ветви власти способ участия естественно разнится105.

Следует отметить, что к моменту появления концепции разделения власти демократия имела свою историю (более 200 лет), поэтому

многие принципы организации государственной власти применялись на практике106.

Сегодня далеко не все демократические государства являются приверженцами принципа разделения власти. Например, номинально не доведено до конца разделение власти в Великобритании, где законодательствует королева (король) в парламенте, исполнительную власть осуществляет королева (король) в Тайном совете, правосудие отправляется от имени королевы (короля), т.е. все три ветви власти объединяются в лице монарха. Поэтому некоторые исследователи приходят к выводу, что английская конституционная система, имеющая давние демократические традиции, основана не на разделении властей, а на их слиянии, соединении107.

В то же время М. Вайл считает, что разделение властей и разграничение функций как раз и составляет самую суть британской системы правления, в которой важно не только рассматривать формальноюридические отношения между государственными органами, но и учитывать роль партий, движений, групп давления, политических институтов108.

Палата лордов является одновременно палатой парламента и высшей апелляционной судебной инстанцией, а лорд-канцлер — одновременно членом правительства, председателем Палаты лордов и главой судебной системы Англии и Уэльса. Правительство Великобритании, будучи самостоятельным органом государства, непосредственно зависит от парламентского большинства, т.е. партии или коалиции, располагающей большинством депутатских мандатов в Палате общин. Следовательно, партия, получившая в результате выборов большинство мест в нижней палате парламента, проводит в жизнь свою программу, используя и правительство, и парламент. У Палаты общин сохраняется право поддержать или отвергнуть программу правительства, проголосовать за вотум доверия правительст-

105Дюги Л. Конституционное право. Общая теория государства. М., 1908. С. 456–457.

106Разделение властей: Учеб. пособие. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2004.

107Bagehot W. The English Constitution. L., 1976.

108Vile M. J. C. Constitutionalism and Separation of Powers. Oxford, 1967. P. 7–10.

215

ву или отклонить его, министры в любом случае назначаются из числа членов Палаты общин, а депутаты имеют право подавать запросы, на которые члены правительства обязаны давать ответ. При этом доктрина «верховенства парламента» в Великобритании остается главенствующей109.

В Конституции Финляндии 1999 г. содержится параграф 3 «Парламентаризм и разграничение государственных функций», в котором сформулировано положение об органах законодательной, исполнительной, судебной власти, хотя судя по названию параграфа речь в нем идет скорее не о разделении власти, а о функциональном распределении полномочий междуразличными государственными органами110.

Без постоянного взаимодействия всех государственных органов система государственного управления в любой стране не сможет функционировать как единое целое. Поэтому обеспечением единства их действий, вопросами оказания ими взаимной помощи занимаются во всех странах. На практике полное отделение каждой из властей хотя и возможно, но неэффективно.

Еще при разработке проекта конституции США принцип разделения властей был дополнен правилами о системе сдержек и противовесов (англ. checks and balances). Это было предложение Дж. Мэдисона111, который полагал, что именно через смешение функций, осуществляемых государственными органами, можно добиться совместной реализации власти, соединения властей и обеспечить подлинное разделение власти без нарушения нормального функционирования системы государственного управления112. Более того, он считал заслугой Ш. Монтескье подробную характеристику практики разделения властей в Англии, где смешение функционирования органов власти чуть ли не более характерная черта, чем их разделение113.

Именно благодаря системе сдержек и противовесов между органами, представляющими различные ветви государственной власти, оказались перекинуты мостки: эти органы получили возможность взаимодействовать между собой, а вся система государственных органов — функционировать, поскольку государственная власть в границах одной страны едина (двоевластие, которое встречается в отдельные периоды истории той или иной страны, не может существовать в течение долгого времени и является исключением, подтверждающим правило).

Необходимость обеспечения взаимодействия различных органов государственной власти привела к дополнению принципа разделения

109См. подробнее: Современное буржуазное государственное право. Т. 1: Буржуазная наука государственного права. М.: Наука, 1987. С. 77 (авт. раздела Н.С. Крылова).

110Конституции государств Европы. М., 2001. Т. 3. С. 371.

111См. подробнее: Каленский В.Г. Мэдисон. М.: Юрид. лит., 1981. С. 65–100.

112См.: Federalist. № 48. P. 308.

113См.: Federalist. № 47. P. 302.

216

власти другим принципом, который в разных странах формулируется по-разному, но подразумевает примерно одно и то же. Например, во французском законодательстве и юридической доктрине говорится о разделении и сотрудничестве ветвей власти, в Конституции Португалии 1976 г. (ч. 1 ст. 111) — о разделении и взаимозависимости ветвей власти114, в Конституции Казахстана 1995 г. (ч. 4 ст. 3) — о единстве государственной власти, осуществляемой в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и на основе взаимодействия их между собой с использованием системы сдержек и противовесов115, и т.д.

Вп. IV ст. 7 Конституции Азербайджана 1995 г. сказано, что «в соответствии с положениями настоящей Конституции законодатель-

ная, исполнительная и судебная власти взаимодействуют и независимы в рамках своих полномочий»116. Как видим, Основной закон Азербайджана на первое место ставит взаимодействие ветвей власти

илишь после этого говорит об их независимости. В ст. 7 Конституции Албании 1998 г. устанавливается, что «система управления Респуб-

ликой базируется на разделении и балансе законодательной, исполнительной и судебной властей»117.

ВКонституции Беларуси 1996 г. (ст. 6) говорится: «Государственная власть в Республике Беларусь осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную. Государственные

органы в пределах своих полномочий самостоятельны: они взаимодействуют междусобой, сдерживают и уравновешивают друг друга»118.

Согласно п. 1 ст. 10 Конституции Польши 1997 г., «устройство

Республики Польша основывается на разделении и равновесии законодательной власти, исполнительной власти и судебной власти»119.

Обратим внимание на то обстоятельство, что большинство республик, входивших ранее в Советский Союз, и стран Восточной Европы разрабатывали свои конституции в 90-е гг. XX в., взяв за основу

идеи и принципы, сформировавшиеся в государствах западной демократии120. Из этого следует, что определение взаимодействия различных органов государственной власти и способов их взаимоотношений, обеспечивающих им необходимое единство, должно отражать историческую практику каждого государства. Взаимоотношения властей требуют соблюдения принципа рационально организованной системы, в которой каждая власть осуществляет свои задачи и может

114Конституции государств Европы. Т. 2. С. 781.

115Конституция Республики Казахстан // Вестн. Межпарламентской ассамблеи. 1996. № 1. С. 198.

116Конституции государств Европы. Т. 1. С. 132.

117Там же. С. 182.

118Там же. С. 299.

119Конституции государств Европы. Т. 2. С. 687.

120Разделение властей: Учеб. пособие.

217

эффективно действовать, переводя тем самым систему государственного управления в новое, более качественное состояние.

Разделение единой государственной власти, ее функций на три составляющие означает решение двух взаимосвязанных исторических задач: защиты общества от самовластия правителей и всемогущества государственной машины, а также разделения труда в системе государственного управления.

Законодательная, исполнительная и судебная власти в общей пирамиде власти взаимозависимы. Если одна власть по каким-либо причинам не способна качественно исполнить свое предназначение, это неминуемо сказывается на эффективности функционирования других властей. В результате и государство, и общество может перейти в состояние конфликта. Чтобы этого не произошло, для каждой из властей абсолютным должен быть императив права. Властям необходимо всегда находиться во взаимодействии. В условиях, когда есть угроза гипертрофированности влияния одной из властей, две другие, используя цивилизованные средства, присущие им от природы, способны будут устранить противоречия путем налаживания взаимодействия между различными органами121.

Таким образом, концепция разделения властей — не догма, а руководство к действию, принципиальный подход к структуре государственного аппарата122. Тем не менее в современных государствах власть приспосабливается к этим условиям, зачастую лишь декларируя фиктивные идеи демократии, социального, правового государства. Нередко сам принцип разделения властей модифицируется в пользу той или иной ветви власти, а должностные лица государственных органов или нарушают закон, или подстраивают его под себя. Элементом, сдерживающим злоупотребления властью, может быть только гражданское общество.

§ 2. Законодательная власть и формы ее организации

Фундаментальным вопросом, от ответа на который зависит определение границ подлинного народовластия, являются взаимоотношения законодательной и исполнительной ветвей власти в процессе осуществления ими государственного управления. Говорить о демократичности государственного управления можно только в том случае, если система управления подразумевает эффективный контроль и ограничение деятельности исполнительных органов власти, тогда как отличительным признаком всех недемократических форм организации исполнительной власти является их преобладание над законо-

121Волкова Л.П. Исполнительная власть в системе разделения властей // Разделение властей в современной России: Проблемы и перспективы: Материалы Всерос. науч.-практ. конф. Тюмень: Изд-во Тюм. ун-та, 2008. С. 115.

122Чиркин В.Е. Государствоведение как отрасль знания и учебная дисциплина // Гос-во и право. 2008. № 4. С. 19.

218

дательными органами. В конечном счете ограничить деятельность исполнительных органов власти может только само общество, в котором они функционируют, а законодательные органы власти выступают тем единственным инструментом, при помощи которого данное ограничение может быть осуществлено на практике.

Уже отмечалось, что государственное управление — это вид госу- дарственно-властной деятельности. Органам законодательной власти присущи два таких вида деятельности, осуществляемых разными группами субъектов права.

Первый — реализация законодательной власти, конституционных полномочий по принятию законов. Второй — государственное управление, которое организуется руководителями этих органов и осуществляется сотрудниками их аппаратов. Данная управленческая деятельность охватывает ряд необходимых действий организационного и обеспечительного характера — установление распорядка работы представительных органов, материально-техническое обеспечение законодательной деятельности, организация пропускного режима в зданиях, где работают депутаты, документооборот, информационное обеспечение субъектов законодательствования и т.д.

Внастоящее время применяется множество форм организации законодательной власти: одно- и двухпалатные законодательные собрания, законодательные собрания с прямыми и косвенными выборами, системой наследования или назначения, особыми членами. Такое многообразие отражает различие исторических, этнокультурных и социальных оснований общественного бытия тех или иных государств.

Главным критерием, по которому можно судить об успешности организации законодательной власти в стране, является то, может ли законодательный орган, представляющий основные политические интересы общества, эффективно ограничивать исполнительную власть таким законодательным полем, в котором она будет действовать в интересах граждан, а не в своих собст-

венных. И здесь законодательные органы сталкиваются с фундаментальной проблемой. В некоторых системах государственной власти реализуется вариант «фантомного» управления: законодательный орган формально наделен весьма широкими полномочиями, но на практике не может реализовать даже основные из них без согласия органов исполнительной власти. Чаще всего это обеспечивается не прямым насилием, а сложными механизмами ограничения подлинного народовластия, встроенными в избирательную систему и систему организации органов законодательной власти.

Вчастности, в Советском Союзе существовала система власти, обеспечивавшая свое доминирование как незаконными средствами (контроль над СМИ и запрет инакомыслия), так и вполне легальными, закрепленными в законодательстве мерами (ст. 6 Конституции СССР

219

и замещение части вакансий в законодательном органе при помощи назначения партийными органами).

Вмире наблюдается тенденция к снижению значимости законодательных органов власти, расширению числа стран, где законодательные органы отсутствуют. В некоторых же государствах они просто никогда не существовали (Бруней, Ватикан, Катар, ОАЭ, Оман, Саудовская Аравия). В Бахрейне законодательный орган действовал на протяжении всего двух лет (1973–1975 гг.). В таких странах обычно действуют некоторые формы вроде всевозможных советов, исполняющих чисто консультативные функции. Но даже в демократических странах, в которых законодательные органы некогда играли весьма значительную роль, на протяжении ХХ в. шли политические процессы, приведшие к утрате ими своего положения. В настоящее время наиболее «сильные» законодательные органы, способные оказывать влияние на систему государственного управления, сохранились лишь в некоторых странах (Италия, Коста-Рика, Нидерланды, США, Швеция). В этих государствах основная масса законов вырабатывается в недрах самих законодательных органов, а исполнительные органы власти имеют довольно слабое влияние на процесс их выработки.

Вряде государств важнейшие функции законотворчества постепенно переместились из законодательных органов в исполнительные. Это было связано как с укреплением партийной системы, почти полностью вытеснившей из власти независимых представителей, так и с увеличением количества необходимых законодательных актов, разработка которых оказалась непосильной для политиков. В настоящее время в большинстве стран законопроекты подготавливаются органами исполнительной власти и представляются на рассмотрение законодателей. Вследствие этого роль законодательного органа власти все больше сводится к утверждению этих документов с соответствующими поправками (наиболее яркий пример — Великобритания).

Сказанное не означает, что законодательная власть вообще лишается сколько-нибудь важных функций. Однако эти функции принципиально отличаются от представлений о них двухсотлетней давности. Западные исследователи отмечают, что европейские и североамериканские парламенты, лишаясь де-факто законотворческих функций, играют все большую роль в качестве органов контроля над деятельностью исполнительной власти и общественной трибуны, предназначенной для публичного обсуждения наиболее актуальных проблем общества. Контроль осуществляется через депутатские запросы, деятельность специальных парламентских комиссий и т.д. Наконец, парламенты отчасти продолжают выполнять и представительные функции, донося до «центров принятия решений» голоса избирателей и осуществляя необходимую обратную связь.

Итак, в современном мире прослеживается явная тенден-

ция к преобладанию в деятельности законодательных орга-

220