8-Gos_upravlenie_uchebnik-2010-T1

жизнью страны, удовлетворению базовых потребностей ее граждан, поддержке жизненно важных сфер производства и распределения продукции. Особенности экономической системы государства отражает избранная государством хозяйственная модель (форма хозяйствования).

Признаком государства, кроме определенной территории, на которую распространяется его юрисдикция, права, закрепляющего систему санкционирования норм, является наличие особых органов и учреждений, реализующих властные функции, т.е. системы управления. Государственное управление нацелено на удовлетворение потребностей живущих в обществе людей, но реальная способность государства служить этой цели определяется эффективностью существующей системы управления.

Государственное управление (повторим) может успешно реализовываться, только будучи системным. Это связано с тем, что оно осуществляется множеством лиц, учреждений и организаций, а еще большее число лиц, учреждений и организаций вовлечено в него косвенно. При этом используется огромное количество материальных, финансовых, информационных и интеллектуальных ресурсов, а само управление распадается на множество управленческих решений. Значит, только системность может придать государственному управлению необходимые согласованность, координацию, субординацию, целеустремленность, рациональность и эффективность37.

Государственное управление выступает как социальная система и одновременно реализуется в среде социальных систем.

Социальная система — целостное образование, основными элементами которого являются люди, а также их связи,

взаимодействия и отношения. Эти связи, взаимодействия и отношения носят значимый и устойчивый характер; они воспроизводятся в историческом процессе, переходя из поколения в поколение. Социальные системы складываются на основе объективно необходимой совместной деятельности людей, которые руководствуются разнообразными, в первую очередь жизненно важными, интересами.

Отличительными чертами любой социальной системы являются:

1)иерархия статусов;

2)наличие механизмов самоуправления;

3)самосознание субъектов и объектов управления;

4)наличие системы ценностей, ценностных ориентаций и мо- рально-этических установок;

5)организация жизнедеятельности.

Специфика государственного управления как социальной системы определяется его основной функцией, заключающейся в том, что

37 Глазунова Н.И. Система государственного управления. М.: Магистр, 2002. С. 30.

91

общество наделяет государство властью, которая дает ему возможность эффективно организовать жизнедеятельность на данном пространстве.

Определенные свойства социальных систем присущи и государственному управлению.

1.Максимальный индетерминизм. В социальных системах мак-

симальное значение приобретает субъективный элемент, отчего их поведение становится лишь ограниченно предсказуемым.

2.Целенаправленность. Люди, как правило, преследуют какиелибо собственные цели; в социальной системе из этих частных целей формируется некая интегративная общая цель, на достижение которой и ориентирована система.

3.Организованность. Цель подразумевает ориентированность на ее достижение, что требует организации деятельности всех включенных в систему индивидов и их четкой иерархии.

4.Стремление к самосохранению. Любая система стремится со-

хранить собственную целостность, ибо только таким образом входящие в нее люди могут достичь стоящей перед ними общей цели38.

Наличие в государственном управлении субъекта и объекта, взаимосвязей и взаимодействия между ними (субъектно-объектная и объектно-субъектная связи) позволяет говорить о системности государственного управления и его способности формировать своеобразную гиперсистему, которая влияет на возникновение и развитие всех прочих социальных систем. Это обеспечивается жестким детерминизмом следующей управленческой схемы:

природа цели принципы функции методы процесс результат.

В данной схеме каждый предшествующий элемент определяет последующий, подчиняющийся ему, и вместе они в системе государственного управления служат удовлетворению общественных потребностей. Схема условно представляет как последовательность, которая необходима для понимания системы государственного управления, так и последовательность, в которой эту систему нужно строить.

Только внося изменения в природу государственного управления, которая вытекает из его особой социальной функции упорядочения процессов развития в интересах всего общества, можно добиться качественных изменений в самой системе государственного управления. Трансформация отдельных элементов управленческого процесса, как правило, эффективности всей системе государственного управления не придает.

38 Глазунова Н.И. Система государственного управления. С. 30.

92

Системное видение подразумевает понимание того, что среди элементов государственного управления нет такого, который мог бы самостоятельно обеспечить решение той или иной государственной задачи. Государственное управление может быть реализовано только при взаимодействии некоторого числа элементов, что заставляет нас выдвинуть в качестве главного методологического требования понимание целостного характера той или иной подсистемы или всей системы государственного управления в объективной взаимосвязи ее элементов.

При любой трактовке государственное управление немыслимо без наличия в нем управляющего воздействия, подчиняющего все его элементы и объекты управления. Необходимо, чтобы это управляющее воздействие, возникающее в том или ином органе государственной власти, доходило до управляемого объекта и влияло на поведение относящихся к нему людей. В противном случае нельзя говорить о том, что государственное управление реализуется: вся его система разваливается на противоборствующие подсистемы, каждая из которых осуществляет собственное управление вне рамок единой государственной воли. Поэтому понятно, что для эффективного функционирования государственного управления, обеспечения его системности и целостности необходимы прямые вертикальные связи, которые и гарантируют единство системы государственного управления. Причем наличие таких связей не противоречит самостоятельности нижестоящих компонентов государственного управления, установлению между ними горизонтальных взаимосвязей. К тому же горизонтальные взаимосвязи дополняют вертикальные, в свою очередь поддерживая системность государственного управления.

Уравновешиванию системы способствуют обратные связи, которые обеспечивают взаимодействие между различными уровнями государственного управления и координируют политику высших органов государственной власти, доводя до них информацию о реакции общества на то или иное управленческое воздействие. Стабиль-

ность системы государственного управления обусловливается уравновешенностью прямых и обратных связей с горизонтальными взаимосвязями; «выпадение» хотя бы одного из этих компонентов приводит к разбалансированности системы, и функционирование государства становится неэффективным.

При совершенствовании систем государственного управления все чаще обращают внимание на преимущества кибернетического подхода к управлению.

Кибернетика (гр. kybernеtike — кормчий, рулевой) — наука об общих закономерностях процессов управления и связи в организованных системах (машинах, живых организмах, обществе)39. Согласно законам

39 Кузнецов С.А. Современный толковый словарь русского языка. СПб.: Питер, 2005. С. 268.

93

кибернетики, для успешного управления требуется, чтобы управляющая система обладала не меньшим разнообразием, чем управляемая. Но так как искусственным системам присуще заведомо меньшее разнообразие, чем естественным, то возникает необходимость в упрощении реальной действительности, для того чтобы приобрести возможность управлять ею40. Подобное ограничение делает невозможным эффективное управление системой, ориентированной на преобладание прямых вертикальных связей, так как в рамках управления, осуществляемого при полном доминировании единственного управляющего субъекта, упрощение действительного объекта управления самым фатальным образом влияет на эффективность управляющей системы.

Из сказанного следует, что в управлении действует «принцип необходимого разнообразия», который становится особенно актуальным.

Современное государство лишь условно может считаться самодостаточным политическим субъектом, так как оно зависимо от процессов, происходящих в мире, и не может игнорировать требований системы международных отношений. Это особенно наглядно продемонстрировал мировой финансовый кризис, в ходе которого были предложены глобальные стандарты финансово-экономических отношений. В то же время государство зависимо от собственных граждан, и если оно не будет пользоваться их доверием, то возможность достижения им целей государственной политики окажется весьма ограниченной.

Вследствие этой двоякой зависимости современные государства не смогут обеспечить длительную стабильность в обществе, опираясь исключительно на силовое одностороннее воздействие при помощи прямых вертикальных связей. Акцент постепенно переносится на новые формы государственного регулирования, которые способны оказать сложное воздействие на привычки, отношения и мировоззренческие стереотипы граждан государства, что требует разнообразия методов подобного воздействия, обусловленного разнообразием самих граждан.

Государственное управление как деятельность государства в целом охватывает самый широкий спектр функций — от обеспечения национального суверенитета и национальных интересов как внутри страны, так и на международной арене, до поддержания экономических, социальных, политических, организационных и правовых условий развития общества. Государственное управление подразумевает принятие и исполнение решений в данных направлениях различными органами государственной власти, действующими в тесной взаимосвязи. При этом решения государственных органов представляют собой не простую разрозненную совокупность, а систему, связанную

40 Шамхалов Ф. Основы теории государственного управления. М.: Экономика, 2003. С. 176.

94

единством политического курса государства, задающего направленность его развития.

В современных государствах политический курс формируется не неким изолированным субъектом власти, но посредством сложного общественного консенсуса, реализуемого через выборные органы власти. Ключевыми фигурами, вырабатывающими этот курс, являются глава государства, премьер-министр и парламент, причем относительная роль в этом деле каждого из них определяется типом режима и формой организации власти.

Обязательность наличия в государстве прямых вертикальных связей, уравновешенных обратными и горизонтальными взаимосвязями, формирует необходимость ограничения вертикального управляющего воздействия для достижения равновесия системы. Подобные ограничения полагаются сложной диалектикой типичного и уникального в государственном управлении.

Типичное есть общее качество элементов, входящих в состав системы, которое вместе с тем не должно означать идентичности поведения этих элементов.

В настоящее время типичное в государственном управлении проявляется двояким образом. С одной стороны, оно отражается в объективных ограничениях, налагаемых на государственное управление характером жизнедеятельности людей, стихийными общественными механизмами, самоуправлением, воздействием других органов управления, целесообразностью государственно-правовой организации. С другой — оно сопряжено с необходимостью обеспечения иерархичности системы государственного управления. Источником типичного в государственном управлении выступают единство правового пространства, системность законодательных актов, регулирующих жизнедеятельность людей в рамках целостного общества.

Вместе с тем и типичные ограничения, и типичное единство правового пространства в своем актуальном воплощении связаны с различными субъектами и объектами управления, действующими в совершенно различных управленческих ситуациях, что вынуждает субъект управления приспосабливать норму к действительности, совмещая типичное и уникальное. Понятно, что в различных системах государственного управления соотношение типичного и уникального может быть различным. Для эффективного функционирования системы управления требуется адекватное соотношение между типичным и уникальным, обеспечивающее сочетание системности и гибкости в государственном управлении.

Необходимость баланса между типичным и уникальным, который, в свою очередь, обеспечивает равновесие между всеми типами связей в системе государственного управления, воплощается в требовании многообразия, предъявляемом к управлению в государстве. Мно-

95

гообразие в этом случае гарантирует устойчивость и динамическое развитие системы государственного управления.

Когда в системе государственного управления типичное начинает преобладать над уникальным, т.е. прямые вертикальные связи — над горизонтальными взаимосвязями и обратными связями, развиваются центризм, формализм, происходит ослабление механизма контроля за деятельностью первых лиц и, как следствие, ослабление верховной власти, отрыв ее от общества, а затем и дестабилизация государства.

Таким образом, система государственного управления весьма ограничена, ее элементы многомерны, многообразны, способны к саморазвитию, являются частью целого.

§ 2. Принципы построения и функционирования системы государственного управления

Государственное управление — это прежде всего система субъ- ектно-объектных и объектно-субъектных зависимостей, в которой представлена связь государства и общества. Субъектом управления выступает государство благодаря существованию в нем государственного аппарата — совокупности организаций, органов и институтов, представляющих государственную власть в той или иной сфере. Объектом государственного управления являются общество и система общественных отношений.

Взаимодействие субъекта и объекта в системе государственного управления не может быть сведено к простому воздействию первого на второй. Субъект управления сам включен в систему отношений, а потому развивается вместе с объектом, откликаясь на его трансформацию (в этом и заключено значение обратных связей в системе).

Обратные связи в системе государственного управления по преимуществу информационные. В случае отклонения системы от нужного состояния возникает ответное воздействие, нацеленное на ее возвращение к прежнему состоянию. Но воздействие это требует также управленческой реакции субъекта управления, который при помощи обратной связи реагирует на нежелательный результат и корректирует свою управленческую волю. В этом отношении принципиальной характеристикой системы государственного управления является управленческая гибкость субъекта, его способность адекватно отвечать на информационное воздействие обратных связей. Недостаточная гибкость чревата бюрократизмом и авторитаризмом, тяготением к административно-командному управлению, излишняя же гибкость — анархией и потерей управляемости.

Следует учитывать, что объект управления способен и на самостоятельное развитие. Мало того, объект управления всегда развивается самостоятельно, способность к развитию заложена в нем самом, оно происходит под воздействием сил, внутренне присущих самому

96

объекту. Субъект управления только влияет на эти силы с целью придать развитию объекта требуемую направленность.

Но подобное воздействие может быть эффективным лишь при условии, если субъект владеет адекватной информацией о процессах, происходящих в объекте, и о его реакции на управляющее воздействие. Иначе последнее начинает приводить к нежелательным с точки зрения субъекта последствиям. Это особенно актуально ввиду уже упоминавшегося свойства упрощения субъектом сложности объекта в процессе управления, что делает ограниченной его возможность заведомо предсказать реакцию современного общества, при которой критерии эффективности зачастую не только являются определяющими в самом государстве, но и четко обозначают его место и роль в мировом сообществе.

Объект управления, в свою очередь, сам способен оказывать влияние на субъект управления, принятие управленческих решений, изменение способов государственного управления, его целей, функций, структуры и даже общественно-политическую природугосударства.

Именно этот системный характер взаимодействия и взаимозависимостей субъекта и объекта и позволяет государственному управлению проявить те общие закономерности, отношения и процессы, которые присущи любой системе, а его исследователю — в известной мере обозначить общесистемные (фундаментальные, базисные) принципы государственного управления.

Свойство системности распространяется на все элементы системы, в каждом из которых существуют свои специфические взаимосвязи и отношения, позволяющие элементу постепенно переходить в другое качественное состояние. Поэтому можно вести речь о так называемых поэлементных (структурных) принципах системы государственного управления.

Система государственного управления, как уже отмечалось, включает в себя несколько подсистем: институциональную, нормативно-пра- вовую, функциональную и др. Эти, также организованные на основе системного подхода, подсистемы строятся на внутриструктурных принципах, отражающих отдельные параметры государственного управления.

Сказанное позволяет выявить три вида принципов построения и функционирования системы государственного управления:

•общесистемные (фундаментальные, базисные);

•поэлементные (структурные);

•внутриструктурные.

К общесистемным (фундаментальным, базисным) принци-

пам можно отнести следующие.

Принцип демократизма воспроизводит в государственном управлении народовластие и нацеливает на необходимость активного участия граждан в принятии государственных решений.

97

Принцип правовой обоснованности обусловливает необходи-

мость законодательного определения основных аспектов, целей, функций, организационных структур, процесса, самих принципов построения и функционирования системы государственного управления.

Принцип цели направлен на определение и регулирование действий, является сложным алгоритмом поведения, подчиняющим себе все стороны управляющего воздействия, распространяется на все виды деятельности в системе государственного управления.

Принцип законности предполагает, что построение и функционирование системы государственного управления определяется законом, состоит в его практической реализации, является основой сознательной дисциплины в деятельности лиц, занимающих высшие государственные должности, и государственных служащих.

Принцип разделения властей, сформулированный в 1748 г.

французским мыслителем Ш.-Л. Монтескье, предполагает разделение единоличной государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную как условие эффективного контроля за деятельностью государственного аппарата. Система сдержек и противовесов, неотделимая от реализации этого принципа, способствует формированию сбалансированной политической системы, отвечающей требованиям справедливости.

Принцип публичности ориентирован на обеспечение связи представителей органов государственной власти с гражданами и общественными институтами, что достигается через механизмы доступности, открытости, прозрачности, общественного контроля за деятельностью органов государственной власти.

Принцип комплементарности характеризуется установкой на непрерывность структуры власти, нацеливает на создание условий равномерного распределения властных функций по всей вертикали управления, различным территориальным уровням.

Принцип субсидиарности обусловливает процедуру распределения и перераспределения полномочий между управленческими уровнями государственной власти. Передача полномочий на более высокий уровень управления может быть осуществлена только при невозможности их исполнения на низшем уровне. Этот принцип имеет два измерения: вертикальное и горизонтальное. Вертикальное измерение — распределение властных полномочий между уровнями власти от местной к государственной, горизонтальное — распределение полномочий между ветвями власти на центральном, региональном и местном уровнях.

В соответствии с принципом субсидиарности власть должна быть разделена между властными структурами так, чтобы сократить дистанцию между властью и населением.

Принцип вертикальной иерархии декларирует, что все распоря-

жения «сверху вниз» и вся информация «снизу вверх» должны пос-

98

ледовательно проходить по всем ступеням государственного управления.

Принцип баланса полномочий предполагает, что обязанности, права и ответственность всех органов в системе государственного управления должны быть согласованы между собой не только качественно, но и количественно.

Принцип гомогенности отражает преимущество федерального права над региональным.

Принцип федерализма позволяет проводить децентрализацию государственного управления, развивать местное самоуправление, вовлекать в управленческие процессы граждан, их общественные объединения.

Принцип единства теории и практики государственного управ-

ления заключается в том, что любое управленческое решение в системе государственного управления должно отвечать логике, принципам и методам системы построения и функционирования самой системы и решать одну из ее практических задач.

Классификация поэлементных (структурных) принципов

выглядят следующим образом.

Принцип специализации и разделения труда преследует цель выполнения большей по объему и лучшей по качеству работы при тех же затратах труда.

Принцип дифференциации и фиксирования функций реализуется путем издания правовых норм, т.е. закрепления управленческих функций в компетенции органов государственной власти.

Принцип единоначалия означает предоставление руководителям органов государственной власти полномочий в объеме, необходимом и достаточном для принятия решений, с сохранением надлежащей ответственности за предпринимаемые действия.

Принцип коллегиальности предполагает выработку решений органами государственной власти с привлечением специалистов, но с сохранением права принятия решения руководителем.

Принцип информационного обеспечения предусматривает необ-

ходимость своевременного обеспечения каждого уровня управления (федерального, регионального, местного) необходимой информацией для принятия решений.

Принцип объема контроля исходит из требования о том, что ни один руководитель не может эффективно управлять государственными служащими, работниками, число которых не соответствует норме управляемости (7 ± 2 объекта управления).

Принцип распространенности государственной власти обес-

печивает целостность, согласованность, постоянство управленческого воздействия на всех уровнях и во всех звеньях системы государственного управления.

99

Внутриструктурные принципы весьма разнообразны, по-

скольку могут проявлять себя во всех подсистемах государственного управления и распространяться на разные сферы деятельности. Вот некоторые из них.

Принцип управления персоналом государственной службы оп-

ределяет главное содержание научной и практической деятельности в этой сфере, включая устойчивость системы управления персоналом, механизмы ее функционирования, культуру управления.

Принцип эмоциональной нейтральности требует, чтобы при вы-

даче заданий и, главное, распределении ответственности руководитель органа государственной власти не основывался на личностных предпочтениях.

Принцип соответствия квалификации предусматривает назна-

чение лица на должность государственного служащего только в соответствии с его квалификацией и ограждение его от возможности произвольного увольнения.

Кроме перечисленных к внутриструктурным относятся принцип стимулирования рациональной и эффективной управленческой деятельности, принцип регламентации прав и обязанностей в должностных инструкциях, регламентах и других нормативных документах и др.

Выявление, формулирование принципов построения и функционирования системы государственного управления представляет собой сложную интеллектуальную задачу, хотя не менее сложен и процесс их применения в практике государственного управления. Отражаемые ими явления в процессе совершенствования системы государственного управления неизбежно влияют на качественные изменения ее элементов.

§ 3. Цели и функции государственного управления

Построение системы государственного управления начинается с определения его целей. Постулирование целей перед обществом и государством — весьма сложный и трудоемкий процесс, в котором выделяют несколько системообразующих моментов41:

1)общественные источники возникновения и фиксирования целей государственного управления;

2)субъективная сторона целеполагания;

3)иерархия целей;

4)конструирование «древа» целей (структурирование целей). Цель в управлении есть желательное для управляющего субъек-

та состояние управляемого объекта, которого субъект стремится достичь в процессе управления, своеобразная идеальная модель, продукт создания, конечный результат.

41 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. С. 165–169.

100