8-Gos_upravlenie_uchebnik-2010-T1

ные в степени централизации власти и порядке разграничения компетенции72.

Большинство исследователей сходятся во мнении, что при анализе формы государственного устройства следует учитывать формы правления, политический режим и признаки государственного устройства. Форма правления характеризует систему организации государственной власти и основы структурирования государственного аппарата, политический режим — взаимоотношения общества и государства, а государственное устройство — территориальные аспекты государственного устройства в стране. Из-за отсутствия достаточно аргументированной альтернативы под «государственным устройством» в юридической литературе понимается только устройство территории государства, способ соотношения государства как целого с его основными частями.

Форма государственного устройства показывает:

•из каких частей состоит структура государства;

•каково правовое положение этих частей;

•как строятся отношения между центральными и региональными государственными органами;

•в какой государственной форме выражаются интересы каждой нации, народности, проживающих на территории данного государства.

По форме государственного устройства все государства ранее подразделялись на три основные группы: федеративные, конфедеративные и унитарные. Практика государственного управления в XXI в. существенно уточняет и дополняет эту типологию.

Федеративные государства трансформируются, становятся все более разнообразными, приобретают новые черты, не свойственные классическим федерациям. В современных федеративных государствах идея государственного единства преобладает над идеей союза, что позволяет говорить об унитарной федерации, где формальный федерализм прикрывает полновластие федерального центра и преимущественно хозяйственные и исполнительные функции органов государственной власти субъектов федерации.

Конфедерации постепенно уходят в историю, так как в современном мире такой формы объединения государств в чистом виде не существует.

Унитарные государства существенно меняются за счет внутренней дифференциации (различий в степени централизации, наличия или отсутствия автономных территориальных образований и т.д.).

Появляются новые формы территориальной организации публичной власти: от надгосударственных образований (Европейский союз) до регионализированных государств (государства автономий).

72 Фомина Н.А. К вопросу об определении понятия и видов формы государственного устройства // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 3. С. 11.

151

Последнюю форму государственного устройства, реализованную на практике в Италии и Испании, рассматривают как компромисс между федеральным и унитарным устройством. С точки зрения унитаризма регионализированное государство — абсолютизация автономий, которые в унитарных государствах существуют как исключения из общего правила. Все административно-территориальные единицы приобретают статус автономий: наделяются самостоятельными полномочиями в различных сферах и правом на исключительность по отношению к соседним территориям. Такое государство фактически и является федерацией, маскирующейся под унитарное государство путем сохранения унитаристских деклараций в конституции. Вместе с тем эта скрытая федерация асимметрична, поскольку набор прав, полномочий и привилегий у каждой территории строго индивидуален. Государственная власть в регионализированных государствах формально едина, но издание правовых актов в автономиях происходит по согласованию или с обязательным утверждением центральными органами власти, равно как и утверждение статусов.

Таким образом, государства в современном мире различаются скорее конкретными параметрами, чем принадлежностью к какимлибо общим типам.

Кроме регионализированных государств и стран с федеральным государственным устройством выделяют еще два типа сложных в политико-территориальном смысле государственных конструкций: империю и унию. Что касается межгосударственных союзов как специфической формы государственного устройства, то исследователи определяют их природу как договорную с признаками конфедерации.

И тем не менее форма государственного устройства позволяет определить систему государственного управления и модель организации государственной власти в стране.

Проблема внутренней территориальной организации власти всегда стоит перед государственно организованным обществом, поскольку для государства актуальны понятия границ власти, пределов его полномочий. Государственная власть имеет территориально распределенный характер, что обусловливает существование государственного регионального управления. Государственное устройство, состоящее в распределении власти по вертикали, призвано сближать власть и человека, давать возможность каждому гражданину активно участвовать в процессах государственного управления.

Наиболее простой формой государственного устройства остается

унитарное государство — простое по составу, единое, цельное государственное образование, состоящее из админист- ративно-территориальных единиц (департаменты, провинции, округа, области и т.д.), не имеющих каких-либо суверен-

152

ных прав и подчиняющихся центральным органам власти и местным представительным органам 73.

Государственное управление в таких странах имеет следующие особенности:

1)единство и единственность для всей страны системы высших органов государственной власти (один парламент, одно правительство, один верховный суд);

2)единая правовая система, не предполагающая существования иных законотворческих органов, кроме центральных (нормоустанавливающая деятельность региональных, местных органов власти и управления носит сугубо подчиненный характер); единство и единственность конституции, нормы которой применяются на всей территории страны без изъятий и ограничений;

3)обычно одноканальная система налогов: налоговые поступления аккумулируются в центре, а затем распределяются по регионам;

4)единственное и единое гражданство;

5)единая централизованная судебная система;

6)отсутствие у внутригосударственных территориальных образований политической самостоятельности;

7)отсутствие у территориальных образований права на политическое самоопределение (сецессию).

Существуют две разновидности унитарных государств: децен-

трализованные и централизованные.

К числу первых относятся государства, в которых региональные органы формируются независимо от центральных органов государственной власти и управления, поэтому юридические отношения между ними строятся на основе децентрализации (Великобритания, Новая Зеландия, Япония, Испания, Италия).

Ко второму типу относятся унитарные государства, в которых подчинение региональных органов центру осуществляется при посредстве должностных лиц, назначаемых из центра (Нидерланды, Ватикан, Мальта, Княжество Монако, Казахстан, Узбекистан). Отсутствуют региональные и местные выборные органы власти и управления. Не практикуется предоставление прав автономии внутригосударственным территориальным образованиям. Во многом это объясняется тем, что территории унитарных централизованных государств обычно невелики по размерам.

Федерация — это форма государственного устройства, при которой входящие в состав государства единицы (штаты, земли, губернии, области, края) имеют собственные конституции или уставы, законодательные, исполнительные,

судебные органы. В государстве образуются единые для всех органы государственной власти, единая система государственного управ-

73 Барихин А.Б. Большой юридический энциклопедический словарь. С. 657.

153

ления, федеральные органы государственной власти осуществляют свои полномочия и функции на всей территории страны. Территории, входящие в состав федеративного государства, чаще называют

субъектами.

Государственные образования, составляющие федерацию, не являются государственными в собственном смысле слова. Они не обладают суверенитетом, правом одностороннего выхода из союза, юридически лишены права участия в международных отношениях, хотя это право допускается в ряде федеративных государств, в том числе в Российской Федерации, ограничено участие субъектов федерации в международных экономических, культурных и других контактах.

Различные объемы самостоятельности разных территориальных образований позволяют говорить о возможности существования различных типов субъектов федерации. Многие авторы в связи с этим различают федерации симметричные, асимметричные и симметричные с элементами асимметрии.

Симметричная федерация предполагает единый (универсальный) статус для всех субъектов федерации и их равенство во взаимоотношениях с федеральным центром.

Абсолютно симметричная федерация предполагает одинаковый правовой статус ее субъектов, полное их равноправие, единообразное распределение предметов ведения и полномочий. В действительности таких идеальных федераций, пожалуй, нет.

Асимметричная федеративная модель предполагает существо-

вание двух или нескольких видов субъектов федерации с конституционно закрепленным различным экономико-правовым статусом и особым характером взаимоотношений с федеральным центром.

Существуют государства, в которых конституцией и иными правовыми актами декларируется политическое и правовое равенство субъектов федерации, но фактическое состояние дел несколько отличается от закрепленного конституционно. Поэтому говорят о сим-

метричных федерациях с элементами асимметрии (Германия, Ав-

стрия, Швейцария и др.). В данном случае все субъекты федерации признаются однородными по природе и политико-правовому положению в стране и различаются лишь отдельными элементами формального или фактического статуса. Например, разные субъекты федерации могут обладать различным представительством в законодательных органах федерации. Так, в Германии согласно Конституции количество представителей земли в бундесрате зависит от численности ее населения: земля с населением более 7 млн чел. обладает уже шестью голосами в верхней палате федерального парламента.

Симметричным федеративным государством можно было бы считать США, однако политико-правовая система страны предполагает возможность существования образований хотя и обладающих высокой самостоятельностью, но значительно уступающих в правах

154

субъектам федерации — штатам. То же можно сказать и о Канаде, в чей состав наряду с десятью провинциями входят три территории: Северо-Западные территории, Юкон и Нанавут. «Ассоциированные территории» США с правовой точки зрения вообще считаются самостоятельными государствами.

Таким образом, кроме собственно субъектов федерации в состав ее географического пространства могут входить специальные округа и политико-территориальные единицы, например столичные округа (округ Колумбия в США, столичный округ Бразилиа в Бразилии). Статусом субъекта федерации они не обладают, хотя в перспективе могут таковой получить, если не де-юре, то де-факто (например, территории Аляска и Гавайи в США постепенно получили формальный статус штатов, фактически уже обладая широкими правами самоуправления).

К асимметричным федерациям можно отнести также Индию, Пакистан и др.

Особой разновидностью асимметричной федерации является Россия. В ней выделяются шесть разновидностей субъектов федерации, которые согласно Конституции 1993 г. равноправны. В других же странах с федеративной формой государственного устройства выделяются субъекты федерации, абсолютно равные между собой в правах, и территориальные образования — федеральные территории, федеральные округа, зависимые территории и т.д.,— статусом субъекта федерации не обладающие.

Различный статус образований, входящих в состав федерации,

часто связан с базовыми принципами выделения субъектов феде-

ративного государства, обособления их территорий и формирования политической самостоятельности. С этой точки зрения различают три принципа:

1)территориальный;

2)национально-территориальный;

3)комплексно-территориальный.

Подавляющее большинство федераций построено по территориальному принципу без учета этнического фактора (Аргентина, Бразилия, Германия, Мексика, ОАЭ, США, Швейцария).

Национально-территориальный принцип предполагает созда-

ние субъектов федерации на территориях, где компактно проживает та или иная этническая группа. Этот принцип был положен в основу образования СССР, Бельгии, Эфиопии.

В настоящее время как в теории, так и на практике при построении федерации чаще всего предпочтение отдается комплексно-тер- риториальному принципу: учитываются национальный, исторический, географический, экономический и другие факторы (Индия, Пакистан, Малайзия).

155

В зависимости от того, каким образом происходило распределение предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными уровнями государственной власти (закреплялось конституционно и (или) разграничивалось по договору) различают федерации конституционные и договорные.

Конституционные федерации (или федерации на основе авто-

номии) образовываются «сверху», актами государственной власти. Их границы могут быть изменены такими же актами.

Договорными федерациями (или федерациями на основе союза)

называются такие, которые были созданы на основе союза независимых государств. Сюда же относятся федерации, образованные в результате объединения или вступления в союз государственных образований или политических единиц, имевших фактические признаки государственности (штаты в США, кантоны в Швейцарии, эмираты в ОАЭ). Границы субъектов договорных федераций не могут быть изменены без их согласия.

Часто именно договорные федерации с точки зрения процесса формирования относятся к возникающим в результате объединения (ассоциации). Многие федеративные государства (в частности, США и Швейцария, одними из первых реализовавшие федеративный опыт государственного устройства) родились в итоге процесса сближения между различными до этого времени суверенными государствами (государственными образованиями). Важными факторами, влияющими на принятие такого решения, как правило, являются военная угроза, желание создать единое экономическое пространство, гарантировать устойчивость против внутренних и внешних потрясений. Достаточно часто интеграции государств в федерацию предшествует этап создания конфедеративного объединения (те же США и Швейцария).

Деление существующих федеративных государств на две упомянутые группы актуально лишь в диахроническом аспекте и носит по преимуществу исторический характер, поскольку в настоящее время многие федерации являются конституционно-договорными: договоры служат средством «тонкой настройки» взаимодействия между федерацией и ее субъектами.

При образовании федерации часто используется и такой способ, как формирование в результате разделения единства (диссоциации) унитарного государства (или империи). Это разрушение унитарного государства происходит, как правило, под давлением определенных этнических, лингвистических или религиозных меньшинств, которые, будучи недовольны политикой правительства, хотят, добившись автономии, обеспечить себе независимость при решении своих проблем.

При определенных условиях государство унитарного типа может трансформироваться даже не в федерацию, а в конфедерацию (воз-

156

можно, пройдя сначала федеративный этап: Российская империя —

СССР — СНГ)74.

Различные типы субъектов федерации обладают некоторыми особенностями.

1.Субъект федерации имеет учредительные полномочия: вправе принимать собственные конституционные акты, особым образом по сравнению с актами федерации определяющие его политико-право- вую и экономико-правовую систему. Вместе с тем субъекты конституционных федераций могут не иметь собственных конституций.

2.Как правило, у субъектов федерации отсутствует право на сецессию. Конституционно такое право за субъектами в современных федерациях не закрепляется.

3.Субъекты федерации наделяются правом издания законов в пределах своей компетенции. При этом обычно утверждается примат федеральных законов по отношению к законам субъектов федерации.

4.Субъект федерации может обладать собственной судебной системой.

Классический пример — США. Более того, судебные системы 50 штатов ощутимо отличаются друг от друга, хотя и имеют некоторые общие черты. Состав судебных органов штатов включает в себя суды двух или трех инстанций (общие суды), специальные суды, а также суды магистратов. Количество судей в судах одного уровня в разных штатах широко варьируется: суды промежуточной апелляционной инстанции (если она имеется) могут включать от 10 до 50 судей. В каждом штате функционирует верховный (или называемый иначе, например апелляционный) суд. Судьи назначаются или выбираются на уровне штатов, муниципалитетов.

ВИндии существует единая централизованная система судов; в Российской Федерации судебная система обладает лишь отдельными элементами децентрализации.

5.Двойное гражданство. Этот признак также нельзя считать общеобязательным, хотя во многих странах он конституционно закреплен (США, ФРГ, Австрия, Швейцария). Обычно субъекты договорной федерации имеют свое гражданство в дополнение к гражданству федеральному.

6.Встречается парламентский бикамерализм на уровне федерации. Нижняя палата двухпалатного федерального парламента фор-

мируется на основе принципа всенародного представительства (палата представителей в конгрессе США, палата общин канадского парламента, народная палата индийского парламента, палата депутатов в национальном конгрессе Мексики).

Верхняя палата представляет интересы субъектов федерации (сенат в конгрессе США, в парламенте Канады, совет штатов в Ин-

74 Медушевский А.Н. Сравнительное конституционное право и политические институты: Курс лекций. М., 2002. С. 296–299.

157

дии). Основной принцип ее формирования — территориальный, но возможно его дополнение и другими принципами (в Индии, например, часть сенаторов назначается президентом из числа лиц «с большим практическим опытом» и «особыми заслугами» в сфере литературы, науки и искусства, общественной жизни). Фактически двухпалатной является представительная власть в Германии: нижняя палата — бундестаг, верхняя — бундесрат.

Всвою очередь, однопалатные парламенты имеют Судан (Национальная ассамблея), Федерация Коморских Островов (Федеральная ассамблея), Сент-Китс и Невис (Национальное собрание). Особым образом устроена высшая власть на уровне федерации в Объединенных Арабских Эмиратах, где действуют Высший совет федерации (правители эмиратов) и Федеральный национальный совет (совещательный орган при правительстве — Совете министров, члены которого в настоящее время назначаются правителями эмиратов).

Обычно в федеративных государствах политико-территориаль- ные единицы обладают значительной степенью автономии, что закреплено конституционно.

Внастоящее время федеративными признаются более двух десятков государств.

Очень велико историческое значение практического опыта построения успешных федераций, пример которого демонстрируют США, Германия, Бельгия и т.д. Обращает на себя внимание то обстоятельство, что, как правило, государства с эффективными моделями федеративных отношений принадлежат к европейской культуре, имеющей достаточно богатый опыт становления и развития демократии. Взаимосвязь демократии и федерализма очевидна, так как федерализм — это демократия в отношениях между центром и регионами. Построить федеративное государство при практическом отсутствии демократии часто просто невозможно; подобный федерализм будет, скорее всего, фиктивным, «фантомным», в большей степени похожим на отношения сюзеренитета-вассалитета.

Анализ международного и отечественного опыта федеральных отношений с определенной долей условности позволяет исследователям75

предложить типологию федеративных государств, которая осно-

вана на систематизации специфических моделей развития федераций. Западно-европейский тип: Австрия, Бельгия, Германия, Швейца-

рия — старые западно-европейские федерации с длительными традициями самоуправления или независимой государственности составных частей, устойчивым соотношением между политической и этнической идентичностью граждан. Сюда же относятся многие унитарные западно-европейские государства, имеющие в структуре федерированные элементы: Испания, Великобритания, Финляндия, Ита-

75 Подберезкин А. Международный опыт и особенности российского федерализма

[Электрон. ресурс]. Режим доступа: http://www. nasled.ru/structure/01.htm.

158

лия и др. (в литературе их часто называют полуфедеративными или квазифедеративными).

Североамериканский тип: США, Канада, Австралия — старые англоязычные «переселенческие» федерации, созданные «снизу» в ходе строительства либеральной демократии, практически не сталкивавшиеся с этническими и иными социальными различиями, характеризующиеся высокой децентрализацией государственной власти и устойчивой политической идентичностью граждан.

Латиноамериканский тип: Мексика, Аргентина, Венесуэла, Бразилия — старые «переселенческие» федерации, созданные «сверху» в результате распада испанской и португальской империй из частей их колоний, не связанные с этническими различиями. Они асимметричны, обладают большим числом субъектов. В них высока централизация государственной власти и государственного управления параллельно с развитыми институтами самоуправления в субъектах. Многочисленность регионов и асимметричность федерации — создание новых полноправных субъектов из территорий или путем деления «старых» штатов — традиционно используются в латиноамериканских странах как клапаны для регулирования внутрифедеративных отношений и снижения социальной напряженности.

Островной тип: Федеративные Штаты Микронезии, Сент-Китс и Невис, Коморские Острова — молодые островные федерации, созданные в результате распада колониальных империй. Асимметричны и слабоинтегрированны.

Афро-азиатский тип: Индия, Малайзия, ОАЭ — молодые, но устойчивые централизованные федерации, созданные «сверху» на базе компромисса между элитами существовавших прежде федеративных государств и (или) национальными элитами регионов, ставших субъектами федерации. Высокоасимметричны, с сильными различиями в потенциале регионов; как правило, в центре и на местах сохраняются существенные элементы авторитарного правления.

Нигерийский тип: Нигерия, Пакистан, Эфиопия — молодые высокоцентрализованные федерации с неустойчивыми авторитарными режимами, возникшие в результате деколонизации. Принципы федеративного устройства используются здесь центральными властями как средство сохранения единства разнородных в этническом, социальном и экономическом отношении регионов. Асимметричны, со слабыми и формальными институтами самоуправления на местах, узаконенным частым вмешательством центра в дела регионов, вплоть до коренной перекройки границ между ними.

Российский тип. Современный российский федерализм чрезвычайно эклектичен, сочетает многие элементы советского и имперского наследия с новейшими заимствованиями из опыта либеральных демократий и собственными наработками. В Российской Федерации в качестве формы правления установлена президентская республика,

159

обладающая по сравнению с традиционными президентскими республиками рядом особенностей. Во-первых, наряду с признаками президентской республики существуют элементы парламентской республики. Во-вторых, налицо дисбаланс между законодательной и президентской властями. Наконец, в-третьих, в ряде ее республик также существует институт президентства76.

Наряду с федеративными (конфедеративными) государствами могут быть выделены унитарные государства с чертами федерализма, или квазифедеративные государства (где значительный объем прав самоуправления принадлежит отдельным районам и регионам, муниципальным образованиям): Бирма, Боливия, БуркинаФасо, Вануату, Великобритания, Гаити, Дания (в отношении Фарерских островов и Гренландии), Доминиканская Республика, Замбия, Индонезия, Испания, Италия, Кирибати, Китай, Молдова (в отношении Гагаузии и Приднестровья), Нидерланды, Палау, Папуа — Новая Гвинея, Польша, Португалия (в отношении Азорских островов и Мадейры), Сан-Марино, Сан-Томе и Принсипи (самоуправление Принсипи), Сенегал, Соломоновы Острова, Танзания (автономия Занзибара), Тринидад и Тобаго (автономия Тобаго), Тувалу, Украина (особый статус Крыма), Филиппины, Финляндия (в отношении Аландских островов), Франция, Шри-Ланка, Эквадор, Южная Африка.

Таким образом, федеративными (конфедеративными) являются 13 % государств мира, еще 19 % имеют некоторые черты федерализма.

§ 2. Особые формы межгосударственного взаимодействия: империя, уния

Уже отмечалось, что кроме стран с унитарным и федеративным государственным устройством выделяют также империю и унию. Их часто характеризуют в литературе как особую форму межгосударственного взаимодействия.

Термин «империя» довольно многозначен. Обычно им обозначаются:

1)форма правления: монархия, глава которой носит титул «император» (лат. imperator — повелитель, полководец), обозначающий более высокий ранг по сравнению с королем, царем (статус императора связан с подвластностью обширных территорий, подчиненностью императору других государей). Сегодня официально (согласно конституции) существует лишь одна империя — Япония;

2)государство, обладающее совокупностью колониальных владений. В рамках колониальной империи различаются части: колония — зависимая территория (государство), являющаяся владением центральной власти; метрополия — политический центр колониальной империи, местонахождение ее верховной власти. (Для обозначения

76 Алексеев С.С. Теория и государство. М., 2004. С. 217.

160