8-Gos_upravlenie_uchebnik-2010-T1

тических партий: их собственные средства, частное и государственное финансирование.

Вряду собственных средств партий (вступительные и членские взносы; отчисления от жалования членов партии, занимающих политические посты; доходы от имущества и предпринимательской деятельности) государство обычно регламентирует лишь доходы от имущества и предпринимательской деятельности. В отдельных странах в этой сфере имеются строгие ограничения (например, Закон о политических партиях Словакии 1993 г. запрещает партиям быть собственниками имущества, находящегося за рубежом, партии Египта и Эфиопии не имеют права заниматься какой-либо коммерческой или производственной деятельностью). Однако в большинстве стран эта регламентация носит общий характер (партии могут быть собственниками только такого имущества, которое необходимо им для осуществления своей деятельности, им разрешено заниматься деятельностью, которая непосредственно связана с их уставными целями и задачами), что имеет и оборотную сторону, а именно: зачастую партии, активно участвуя в предпринимательской деятельности, налаживая контакты с финансово-промышленным капиталом, оказываются втянутыми в политическую коррупцию.

Частное финансирование политических партий, основными ис-

точниками которого являются добровольные пожертвования физических и юридических лиц, подвергается в большинстве стран детальной регламентации (исключение составляют немногие государства, например Великобритания). При этом определяются легальные источники частного финансирования (запрещено финансирование из-за рубежа, которое рассматривается как вмешательство во внутренние дела государства). С целью исключить подчинение партий интересам отдельных групп финансового и промышленного капитала в ряде стран (например, США, Израиль) запрещены любые пожертвования частных юридических лиц (обществ, фирм и т.д.). Устанавливаются лимиты нецелевого (пожертвования вносятся в партийную кассу не для финансирования какой-либо определенной деятельности партии) и особенно целевого (пожертвования вносятся для финансирования конкретной деятельности, например избирательной кампании) финансирования.

Внастоящее время в большинстве стран осуществляется госу-

дарственное финансирование политических партий, начало кото-

рому было положено в 50–60-х гг. ХХ в. Правовой основой государственного финансирования политических партий стало конституционное признание партий в качестве важнейшего института, играющего большую роль в организации государственной власти. Такое признание обязывает государство содействовать партиям в целях наиболее эффективного осуществления их функций. Государственное финансирование может быть прямым (общим и специальным), связанным с выплатой субсидий из государственного бюджета, и косвенным (пре-

291

доставление бесплатного эфирного времени, места для публикаций и заявлений партий в средствах массовой информации и др.).

Вдемократических государствах и странах молодой демократии

вцелях модернизации методов реализации государственной власти обычно используются процедуры согласования, совершенствование парламентаризма, мероприятия, связанные с поддержкой политических партий.

Исторически партии складывались, опираясь на следующие основания: 1) социальный класс; 2) экономический статус; 3) религиозная принадлежность; 4) региональные различия; 5) этническая принадлежность; 6) философская база.

Примером сформированных по классовому принципу являются действующие в Великобритании лейбористская партия (представляет интересы рабочих), либеральная партия (изначально — интересы промышленников и городских предпринимателей), консервативная партия (изначально — интересы земельных собственников). Правда,

внастоящее время либеральная партия практически оказалась вытесненной за пределы влияния, а ее электорат отошел к консервативной партии, представляющей два класса.

Всвязи с тем что классовые границы в современном развитом обществе выражены нечетко, наметилось размывание электората классовых партий и преимущество сместилось ко второму — экономическому — основанию. Партии, ориентированные на средний класс независимо от лежащей в основе его благосостояния деятельности, абсолютно преобладают в современных развитых государствах. На это основание, впрочем, зачастую накладывается религиозный принцип. Католические и протестантские партии среднего класса занимают различные позиции в политическом спектре.

Во многих странах Европы партии одной и той же, казалось бы, направленности претерпели разделение по региональным основаниям. В частности, в Бельгии базовые партии распались на региональные автономные, часто вступающие в антагонистические противоречия друг с другом (партии французского и фламандского крыла).

Партии, сформировавшиеся на основе этнической принадлежности, наиболее распространены в государствах, где достаточно активно национальное меньшинство, при условии что доминирующие партии не удовлетворяют общественных запросов этих групп населения. Именно эти партии зачастую оказываются экстремистскими.

Основанные на философском фундаменте партии в настоящее время не имеют широкого распространения, так как подавляющее большинство избирателей не в состоянии разобраться в предлагаемой ими политической позиции. Вместе с тем с дальнейшим развитием информационных технологий и повышением уровня образованности ситуация может значительно измениться.

292

Чаще всего выделение в политическом спектре страны тех или иных политических партий и их самоидентификация строятся не на отдельных основаниях, а на их совокупности. В рамках одной и той же политической системы сосуществуют партии, созданные на различных основаниях, кроме того, таковые учитываются даже при самоопределении одной и той же партии. Так, Фламандская социалистическая партия Бельгии по одному основанию будет дистанцироваться от Французской социалистической, а по другому — от Фламандской либеральной.

Совершенно иной вид имеют партии в коммунистических государствах, что предопределяет и различие ролей, которые эти организации играют в политических режимах. В коммунистическом обществе единственная правящая партия обладает всеобъемлющим влиянием, является основным источником власти и охватывает всю политическую систему и все государственные учреждения.

Коммунистическая партия в этом случае не является партией в демократическом понимании этого слова. Она выступает частью государственного аппарата, наложенной на демократические институты и производящей отбор и селекцию кадров, способных обеспечить воспроизводство власти правящей элиты при изменении ее кадрового состава. Иными словами, коммунистическая партия обеспечивает фактическую преемственность власти в обход формально существующих демократических процедур.

Изначально коммунистическая партия строилась как идеологически передовая часть общества, союз единомышленников, должный обеспечить сохранение идеологически верного политического курса в изменяющихся политических условиях, инструмент отбора и подготовки кадров. Позднее, по мере становления коммунистических государств, первая задача постепенно уступила место второй, чистота коммунистической идеологии была нарушена, отчего партия все больше стала приобретать черты коллективной элиты, отбирающей чиновников, способных максимально способствовать ее процветанию.

В коммунистическом обществе по вполне понятным причинам членство в партии считается привилегией. Коммунистическая партия, в отличие от демократических, не торопится увеличивать число своих членов, чтобы не допустить размывания кадрового управленческого резерва, формируемого внутри нее. Для этого, в частности, создаются молодежные организации, членство в которых предваряет вступление в партию. В рамках молодежной организации человек проходит проверку на лояльность, верность идеалам и профессиональную пригодность. В отдельных правящих коммунистических партиях (например, в Китае) человек не сразу становится членом партии, а ка- кое-то время пребывает кандидатом в члены партии, проходя через соответствующий отбор.

293

Подобная система тщательного отбора существует даже на самых высших этажах власти. В рамках Политбюро КПСС существовало разделение на полноправных членов и кандидатов в члены Политбюро, создающее поэтапную систему ротации.

Формирование коммунистической партии происходит на идеологической основе. Политика партии нацелена на проведение единой линии в управлении государством. Но на практике, несмотря на запрет фракционной деятельности, в ее рамках существуют свои группы влияния, которые выражают интересы различных групп общества. Дифференциация интересов в обществе не может быть запрещена властным распоряжением, ибо она совершенно объективна. Противоречие между желаемым единомыслием и действительной дифференциацией взглядов приводит к тому, что коммунистические партии сохраняют свое единомыслие в течение непродолжительного времени относительной партийной стабильности, когда альтернативные группы влияния внутри партии вынуждены маскироваться. Потом наступает кризис, в ходе которого борются враждебные фракции. После победы одной из них «генеральная линия» в очередной раз меняет траекторию, конкуренты изгоняются из рядов партии и положение стабилизируется до нового кризиса.

Большинство некоммунистических однопартийных государств относятся к странам «третьего мира», что придает особую специфику складывающимся в них партиям. В плане социальной организации они сходны с коммунистическими, выступают такими же частями единого государственного аппарата, в рамках которых происходит политическая селекция кадров, проверка их на лояльность по отношению к правящему режиму. Как и в коммунистических партиях, наличие партийного билета является здесь признаком принадлежности к правящей элите. В них также существуют молодежные отделения правящей партии, в рамках которых производится идейная подготовка будущих работников управления.

Отсутствие идеологии в качестве основания единства партийных рядов в государствах подобного типа компенсируется национализмом и харизматичностью лидера — главы партии. Как правило (раз речь идет преимущественно о странах «третьего мира»), правящие партии националистической ориентации возникали в период борьбы с колониальной системой, когда и формировалась управленческая идеология политической и военной борьбы, направленная против европейцев и консолидирующая местное население на основании националистического неприятия иноземного господства и иноземной культуры.

Правящие националистические партии этих государств пришли к власти в результате освобождения от национального гнета как единственная политическая сила, способная консолидировать общество, сплотить его для построения государства. Весьма низкий уровень развития национального самосознания и отсутствие политической

294

культуры в государственном управлении являются причиной того, что общество не может сформировать иные политические партии, а только кланы и фракции, как в средневековой Европе до Просвещения и формирования демократических отношений. Благодаря этому партия зачастую оказывается инструментом объединения общества, погрязшего в межклановой войне. Пример Либерии и Сомали — наглядное подтверждение того, что отказ от однопартийной системы может иметь катастрофические последствия.

Вобеспечении политического единства правящей партии трудно переоценить роль харизматического лидера. Неразвитое национальное самосознание не позволяет объединить общество вокруг абстрактных политических институтов. Необходима сильная личность, которую национальное самосознание может выбрать в качестве символа нации и приложения своих национальных чувств. Особенно актуальна эта проблема в том случае, когда титульная нация государства находится в начале процесса своей национальной идентификации и преимущественное ее самоотождествление связано с кланом, родом, племенем. В этом случае культ харизматической личности необходим для обеспечения партийного и государственного единства.

Вгосударствах, где вся власть принадлежит военным или абсолютным монархам, политические партии не нужны властям и потому всячески вытесняются с политической арены. В наиболее очевидных случаях все политические партии запрещаются. Иногда же они разрешаются, но тогда власти ставят во главе подобных организаций лояльных им лидеров, которые осуществляют политику партии в соответствии с указаниями властей.

Впрочем, в данном случае между странами с абсолютистскими и военными режимами существует весьма значительная разница.

Абсолютистские государства никогда не имели в своей политической практике демократических правительств, а потому в обществе отсутствуют предпосылки для формирования партийной системы. Общественное самосознание и политическая культура общества не позволяют сформировать сильные политические партии, представляющие интересы тех или иных групп граждан, поэтому у властей нет необходимости создавать марионеточные партии.

Встранах, где у власти находятся военные, как правило, уже существовала демократическая выборная система той или иной степени развитости, а значит, невозможно длительное время запрещать все политические партии. Общественное недовольство трансформируется в сопротивление военному режиму, группы влияния конституируют себя в политические партии, формально запрещенные, но фактически существующие и ведущие с режимом непримиримую борьбу. Поэтому военным рано или поздно приходится идти на уступки общественным умонастроениям. Одной из таких уступок является формирование проправительственной партии, ключевые посты в которой

295

занимают военные. Эта партия призвана сформировать политическую идеологию военного режима и объединить на ее основании большую часть общества. Эта программа конечной целью имеет формирование однопартийной политической системы с харизматическим лидером во главе, что означает развитие ситуации по вышеописанной модели. Отсюда следует, что сам факт формирования лояльной военному режиму «правящей» партии может свидетельствовать об отказе от сохранения военного режима в перспективе, о подготовке перехода к «управляемой демократии», т.е. к однопартийному управлению.

С течением времени лидеры военного режима отказываются от военного управления, проводят демократические выборы и остаются у власти при помощи созданной ими партии. Современная политическая ситуация в мире не благоприятствует стабильности военных режимов управления, а потому тенденция к формированию в их рамках политических партий для сохранения власти может считаться очевидной. В абсолютистских же государствах говорить о возможности постепенного перехода к партийной системе нельзя, так как, в отличие от государств с военной властью, правительства здесь имеют достаточный запас легитимности.

Контрольные вопросы

1.Какова роль выборов при современном понимании природы власти?

2.Зачем проводятся выборы в однопартийных государствах?

3.Как определяется победитель выборов по системе простого большинства голосов?

4.Что представляет собой система голосования по партийным спискам?

5.Как проводятся выборы по системе единого передаваемого голоса?

6.Почему система ограниченного голосования является анахронизмом?

7.Как изменились требования к выборному процессу в условиях интенсивного развития информационных технологий?

8.Какую информацию о своих избирателях желательно иметь каждому субъекту политической борьбы?

9.По каким причинам партии исторически формировались как представительные структуры, выражавшие определенные групповые интересы?

10.В чем отличие политических партий от групп влияния?

11.Каковы базовые основания формирования и поддержания партий?

12.Какова роль партии в коммунистическом государстве?

13.Каковы основные признаки политического режима?

296

14. По каким причинам многие страны в современном мире лояльны в плане регистрации и государственной поддержки политических партий?

Задания для углубленного изучения

1.Охарактеризуйте возможные ограничения всеобщего избирательного права.

2.Определите, какая система выборов эффективнее: простого большинства или партийных списков.

3.Объясните, целесообразно ли выносить на референдум ключевые вопросы государственной политики.

4.Приведите доводы в пользу того, что информационные технологии позволяют осуществлять выборный процесс более эффективно по сравнению с прежними.

5.Охарактеризуйте основные критерии типологизации пар-

тий.

6.Объясните, почему в отличие от групп влияния заинтересованные группы не являются участниками политического процесса.

7.Определите, в чем специфика положения групп влияния в корпоративном государстве.

8.Определите, в чем опасность партий, образуемых по этническому и религиозному признаку.

9.Объясните, почему вестминстерская модель голосования способствует удержанию в стране двухпартийной системы.

10.Дайте характеристики легитимности и эффективности политической власти и определите основные критерии этой эффективности.

11.Охарактеризуйте управленческие функции, которые реализует в своей деятельности партия, победившая на выборах.

297

Глава 8. ФОРМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВА И ОБЩЕСТВА В ПРОЦЕССЕ РЕАЛИЗАЦИИ

ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

§ 1. Социальный механизм достижения целей государственного управления

Государственное управление имеет социальный характер и находит воплощение в системной и постоянно развивающейся взаимосвязи общества, человека и государства. Причем именно человек формирует эти динамические взаимоотношения, ориентируя их на более эффективное удовлетворение своих потребностей и интересов, что в конечном счете обеспечивает развитие социума в целом. Это происходит с помощью действующего в жизнедеятельности людей социального механизма — совокупности способов, приемов, технологий реализации социальных целей.

Как порождение общественной жизни социальный механизм определяется типом и уровнем общественного развития, соотношением прогрессивных и регрессивных, эволюционных и революционных, реформационных и контрреформационных процессов, степенью социальной субъективности населения. Он формируется под влиянием геополитических и региональных особенностей страны, национальноисторических традиций, обычаев, религиозно-мифологических верований и духовной культуры, социально-экономического уклада и образа жизни народа в целом156.

Основная социальная функция государственного управления — властное регулирование жизнедеятельности людей на определенной территории. Оно осуществляется различными способами, носит легитимный характер, обусловлено историческим этапом развития общества и всегда находится в прямой зависимости от его состояния.

Социальный механизм государственного управления предполагает сознательную и целенаправленную деятельность, связанную с реализацией государственно-властных полномочий субъектами публичной власти, регламентированную правовыми нормами, создание организационного взаимодействия людей, социальных групп, соблюдение взаимных обязательств и несение ответственности.

156 Государственное управление: Основы теории и организации: Учебник / Под ред. В.А. Козбаненко. С. 124.

298

Государственное управление, как и любые другие сложные системы, встречается с рядом взаимосвязанных проблем. Эти проблемы обусловлены тем, что, во-первых, современная социальная реальность сложна, противоречива и динамична; во-вторых, процессы, про-исходящие в современном социуме, носят ускоренный характер; в-третьих, возросла не только сложность социальных процессов, но и роль личности в них, что усиливает напряженность, поскольку повышается ответственность не только тех, кто принимает управленческие решения, но и тех, кто воплощает эти решения в жизнь. В этом плане с помощью социального механизма происходит координация и согласование разнонаправленных интересов.

Взаимодействие людей в процессе государственного управления сопряжено с тем, что объект управления способен воспринимать, хранить и перерабатывать такую информацию, которая может помочь сохранить прежние и развить новые коммуникационные связи. Это позволяет учесть не только общественные закономерности, но и субъективные интересы людей, создать условия для их самореализации.

Лучшие формы и методы государственного управления могут быть эффективно реализованы в странах с развитой правовой системой. Только в «правовом поле» возможна реализация большинства элементов государственного управления. Кроме того, любое социальное сообщество есть не механическая сумма индивидов, составляющих данное образование, а система, наделенная новыми свойствами. Эти свойства определяются культурным уровнем, традициями, этнопсихологическими характеристиками людей, составляющих то или иное социальное образование157.

Социальные сообщества, объединяющиеся для решения той или иной задачи, потенциально включают в себя множество очагов противоречий и даже конфликтов. И хотя многие организации объединены мотивами, интересами и целями составляющих их индивидов, в процессе решения тех или иных задач людей может по-своемуинтересовать ход их выполнения. Поэтому государственное управление по своей сути — оптимальная кооперация человеческих ресурсов, актуализация сотворчества, разделение функций для объединения действий людей.

Специфическим свойством государственного управления является его «погруженность» в культуру. Оно малоэффективно, если не учитывает традиций народа, специфики восприятия людьми неэкономических ценностей. Игнорирование традиций, социальных и культурных установок приводит к тому, что решаемые задачи оказываются чуждыми для исполнителей. Вот почему опыт государственного управления той или иной страны не может быть некритически, без корректировки перенесен в другое государство с иными ценностными установками.

157 Дюркгейм Э. О разделении общественного труда. Метод социологии. Л.; М.:

Наука, 1991. С. 493.

299

Государственное управление системно. С этим связано то обстоятельство, что управленческие решения, принимаемые в одних областях системы, оказывают влияние на решения, принимаемые в других областях. Характер такого влияния зависит от степени распространенности государственного управления на все общество, а также зрелости различных социальных институтов, оказывающих заметное воздействие на процесс разработки и реализации государственных управленческих решений.

Социальные институты — это устойчивые формы человеческих отношений, способы выражения их установок и ценностных ориентаций в различных видах деятельности (инсти-

туты власти, управления, государственной и муниципальной службы, информационного обеспечения, связей с общественностью, представительства интересов и лобби, модели взаимоотношений представителей органов государственной власти и общества и др.). В свою очередь, государство — это тоже институт, позволяющий (или не позволяющий) обществу наиболее эффективно использовать имеющиеся ресурсы.

Противоречия в функционировании социальных институтов, где определяются интересы различных общественных групп, становятся источником социальной напряженности, хотя из всех элементов социальной системы эти институты наиболее консервативны, устойчивы и остаются основой стабильности в обществе. Поэтому накопление противоречий, их обострение в процессе функционирования социальных институтов либо их насильственное разрушение вызывает особенно большой рост социальной напряженности. Это обусловлено тем, что нарушаются регулятивные механизмы в обществе.

Мудрость решений в системе государственного управления как раз и состоит в том, чтобы не допустить поражения одновременно нескольких социальных институтов, избежать эскалации напряженности, особенно в системе нравственных, эстетических, религиозных ценностей158.

Подразумевается, что в идеальном случае, т.е. при отсутствии угроз, государство и общество могут функционировать бесконечно долго, постоянно совершенствуя систему государственного управления. Но идеальные случаи существуют только в виде мысленных экспериментов. Само развитие государства и общества неизбежно противоречиво и строится в том числе благодаря случайностям для создания соответствующей защиты от возможных угроз. Если бы подобных угроз не было, то не было бы и необходимости как в государственном устройстве, так и в придании обществу ограниченной и локализованной формы. Исходя из этих запросов государство и формирует сферы своего влияния как внутри общества, так и вне его для обеспечения устойчивого общественного развития. Социальные ин-

158 Митин А.Н., Кох И.А., Воронин Б.А. Регулирование организационно-правовых конфликтов: Теория и практика. Екатеринбург: ИД УрГЮА, 2008. С. 146–147.

300