8-Gos_upravlenie_uchebnik-2010-T1

ституты в этом случае воздействуют на формирование модели государственного управления, коммуникативное пространство общества, формат административных, общественных связей, отличных от географических.

Любая коммуникация между людьми социальна, влияет на организацию пространства государственного управления, структура и иерархия которого соответствуют официальным управленческим структурам и пространству личных коммуникаций. Самое опасное — нарушение коммуникаций между управляющим и управляемым, властью и социальными общностями, властью и личностью. В этих случаях социальный механизм государственного управления дает сбои, управляющий и управляемый остаются в разных культурах, разных системах ценностей, деформируются понятия личности и свободы, начинают преобладать личные коммуникации с властью.

Государственное управление — часть социального целого и поэтому испытывает на себе влияние всех процессов, происходящих в социуме. Чтобы активизировать те процессы, которые нужны обществу, с помощью социального механизма, важно заинтересовать людей, поддержать квалифицированных и талантливых и тем самым создать

всоциальной среде условия для генерации новых идей. Это предполагает усиление престижа науки и образования, государственную поддержку инновационных проектов, предоставление свободы социальному творчеству, формирование новых социальных целей.

Спомощью государственного управления конкретизируются новые цели, определяется степень их достижения и необходимых затрат, осуществляется организующее и регулирующее воздействие на процесс их воплощения в жизнь. Цели закрепляются в государственных управленческих решениях и реализуются с опорой на государственную власть.

Следует отметить, что в недемократическом обществе государство сдержанно, а нередко и остро негативно относится к инновациям

всоциальной жизни, усматривая в них угрозу существующему порядку. Иное значение они имеют в демократической системе, гражданском обществе, в чьем геноме закреплен либеральный тип отношений. Свобода, к которой всегда стремится гражданское общество,— источник социальной креативности. Не связанная жесткими рамками контроля государства деятельность людей обретает творческий характер, придает динамизм социальной жизни. С этих позиций гражданское общество выступает субъектом управления относительно государства, побуждая его к изменению отношения к социальным инновациям.

Особого внимания заслуживает вопрос о социальном механизме реализации государственного управления в кризисные периоды, в условиях спада развития, в обстановке нестабильности. Очевидно, что в этих ситуациях стратегия и тактика государственного управления неизбежно должны резко трансформироваться. Для социума особую остроту приобретают выработка антикризисных альтернатив,

301

выбор уже не долгосрочных, а среднесрочных целей и проектов, принятие оперативных управленческих решений. Но рано или поздно государственная власть будет вынуждена приступить к конструктивным мерам по стабилизации ситуации в стране, что потребует от нее стратегического обоснования выбранного пути, согласования своих усилий с социальными институтами. В обстановке острого кризиса особые требования предъявляются не только к профессионализму управленческой элиты, находящейся у власти, но и к технологиям стимулирования активности социальных сил, перспективным нормам и принципам организации, новым выдвигаемым ценностям.

Кризис — объективное явление в любой социально-экономиче- ской системе, в основе функционирования и развития которой лежит управляемая деятельность человека. Во многих случаях именно человеческая природа кризиса является его причиной и источником на уровне государств и мирового сообщества.

Вся деятельность человека построена на удовлетворении его интересов, которые изменяются неравномерно и непропорционально. Интересы даже отдельного человека, а тем более социальных групп находятся в постоянном противоречии. Именно это лежит в основе всех кризисов в социальных и экономических системах. Поэтому для государственного управления более важным является не исключение кризиса, не борьба с ним, а его предвидение и уверенное, своевременное и по возможности безболезненное его разрешение159.

Государственное управление обладает социальной ценностью, общественной значимостью при разрешении острых противоречий в той или иной сфере общественной жизни, социальных конфликтов. Эти противоречия в латентной форме могут существовать продолжительное время, не вызывая серьезных социальных потрясений. Они могут иметь различную степень остроты, разные формы проявления и способы разрешения.

Противоречия в отношениях между людьми, социальными группами, обусловленные экономическими, политическими и духовными интересами, присутствуют в любом обществе, и уровень их различен. В любом обществе существует множество разнородных социальных групп, стремящихся реализовать свои специфические интересы. В тех случаях, когда достижение интересов одной социальной группы непосредственно затрагивает интересы других групп, напряженность резко повышается. Если эти интересы связаны с важными сферами жизнедеятельности противоборствующих групп, особенно экономическими и политическими, то рост социальной напряженности создает реальные предпосылки для возникновения конфликта.

Во всех случаях колебания социальной напряженности связаны в первую очередь со снижением уровня удовлетворения матери-

159 Антикризисное управление: Учебник / Под ред. Э.М. Короткова. М.: ИНФРА-М, 2001. С. 49.

302

альных и духовных потребностей людей. Хотя забастовщики и вы-

двигают множество требований, главные из них — повышение уровня заработной платы и сохранение рабочих мест.

С помощью государственного управления можно диагностировать уровень социальной напряженности и своевременно принимать меры для предотвращения конфликтов. Для этого требуется система эмпирических индикаторов, которые бы отражали экономическую, политическую, демографическую, социальную, психологическую и другие стороны напряженности, а также ее постоянный мониторинг.

Люди, сочетая в себе индивидуальное и коллективное, стремятся достичь в жизни определенного социального статуса, выбирают для себя те или иные социальные роли, что стимулирует их участие в процессе государственного управления.

Социальный статус обычно определяется как положение ин-

дивида или группы в социальной системе, имеющее специфические для данной системы признаки. Каждый социальный статус обладает определенным престижем. Все социальные статусы можно разделить на два основных типа: те, которые предписываются индивиду обществом или группой, к которой он относится, независимо от его способностей и усилий, и те, которые личность достигает своими собственными усилиями.

Кроме того, в каждом обществе существуют следующие основные статусы: смешанные, личные, профессиональные, экономические, политические, демографические, религиозные и кровнородственные. Они дополняются огромным множеством эпизодических, неосновных статусов: пешехода, прохожего, пациента, свидетеля, участника демонстрации, забастовки или толпы, читателя, слушателя, телезрителя и т.д. Как правило, это временные состояния. Права и обязанности их носителей часто никак не регистрируются. Они вообще трудно определимы (скажем, статус прохожего). Но они есть, хотя влияют не на главные, а на второстепенные черты поведения, мышления и чувствования.

За каждым статусом — постоянным или временным, основным или неосновным — стоит особая социальная группа либо социальная категория. Католики, консерваторы, инженеры (носители основных статусов) образуют реальные группы и взаимодействуют друг с другом, согласуя свое поведение. Носители неосновных статусов свое поведение обычно ни с кем не согласовывают.

Люди, обладая множеством статусов, принадлежат ко множеству социальных групп, престиж которых в обществе неодинаков. Постепенно в общественном мнении вырабатывается, передается, поддерживается, но, как правило, ни в каких документах не регистрируется иерархия статусов и социальных групп: одних ценят и уважают больше других. Хотя статусы вступают в социальные отношения не

303

прямо, а только косвенно (через их носителей), они главным образом определяют содержание и характер социальных отношений.

Человек смотрит на мир и относится к другим людям в соответствии со своим статусом. Политические, религиозные, демографические, экономические, профессиональные статусы определяют интенсивность, продолжительность, направленность и содержание социальных отношений людей.

Как только статусные различия становятся критериями при удовлетворении потребностей, достижении интересов личности, начинают формироваться мотивы карьерного роста (в том числе в системе государственного управления), получения государственных наград, званий, льгот, более высоких должностей, окладов и т.п. Чем сильнее эти мотивы, тем активнее человек включается в общественные отношения, регулируемые в процессе реализации государственного управления.

Социальная роль человека является функцией социального статуса. Это поведение, ожидаемое от того, кто имеет опреде-

ленный социальный статус, совокупность требований к нему со стороны общества. Если статус есть совокупность прав, привилегий и обязанностей, то роль — действие в этой совокупности прав и обязанностей. Социальная роль состоит из ролевого ожидания (экспектации) и исполнения этой роли (игры).

Социальные роли могут быть институционализированными и конвенциональными. Институционализированные закреплены в законе: институт брака, семьи (социальные роли матери, дочери, жены и др.). Конвенциональные роли принимаются по соглашению (человек может отказаться принять их). Нормы культуры усваиваются в основном через обучение ролям. Например, человек, осваивающий роль военного, приобщается к обычаям, нравственным нормам и законам, характерным для соответствующего статуса. Только немногие нормы принимаются всеми членами общества, принятие большинства норм зависит от статуса той или иной личности. То, что приемлемо для одного статуса, оказывается неприемлемым для другого. Таким образом, социализация как процесс обучения общепринятым способам и методам действий и взаимодействий является важнейшим процессом обучения ролевому поведению, в результате чего индивид действительно становится частью общества.

В зависимости от общественных отношений выделяют социальные и межличностные роли. Первые связаны с социальным статусом, а вторые — с межличностными отношениями, которые регулируются на эмоциональном уровне. Все роли обусловлены различными мотивами. Чем больше социальных ролей способен воспроизвести индивид, тем более приспособленным к жизни он является. В результате процесс развития личности часто выступает как динамика освоения социальных ролей. Чем большее число потребностей чело-

304

век реализует посредством социальных ролей, тем важнее для него значимость государственного управления, тем активнее его участие в общественно-политической жизни. Для того чтобы потребности удовлетворялись, в системе государственного управления постоянно принимаются управленческие решения и мобилизуются соответствующие ресурсы для их реализации.

Таким образом, социальный механизм реализации государственного управления может быть выражен через некоторую опосредованную государством логическую последовательность общественных элементов: потребности — интересы — противоречия — цели — мотивы — стимулы — решения — действия — результат160. Он действует внутри политической системы общества, и с его помощью система государственного управления сохраняет свою качественную определенность, эффективность, достигает социальных результатов.

§ 2. Разделение и организация труда в государственном управлении

Выделить управленческую компоненту в чистом виде из той сложной системы различных видов человеческой деятельности, в результате которых в конечном счете образуется совокупный общественный продукт, и оценить ее — дело нелегкое. Однако еще труднее оценить эффективность государственного управления в целом как социального института, а также как формы взаимодействия государства и общества в процессе его осуществления. И тем не менее возможен подход к оценке государственного управления с точки зрения социальной эффективности. В качестве элементов этот подход включает в себя учет форм разделения и организации труда, учет затрат на управление, оценку мощности циркулирующих потоков управленческой информации и многое другое. Но при этом в центре внимания остается главный, интегративный, критерий — реальная социальная полезность государственного управления, или, иными словами, некая мера его эффективности по удовлетворению общественных потребностей.

Государственные служащие, занятые управленческим трудом, который в своей массе есть труд высококвалифицированный, занимаясь обеспечением выполнения государственных полномочий в органах государственной власти, объединены в аппарат государственного управления. От того, как этот аппарат организован, как он реализует свои функции, в немалой степени зависит и объективное положение дел в обществе, его социальное бытие, и субъективное преломление последнего в общественном сознании — «социальное самочувствие» общества.

Любой орган государственной власти с общественной точки зрения представляет собой целостную часть государственного механиз-

160 Государственное управление: Основы теории и организации: Учебник / Под ред. В.А. Козбаненко. С. 131.

305

ма, занимающую определенное место в иерархии государственных органов; он создан и существует для достижения социально значимых и нормативно закрепленных целей (обычно долговременного характера), выполняет некоторый набор функций посредством более или менее постоянных форм и методов деятельности и наделен для этого правами и обязанностями (т.е. компетенцией); связан устойчивыми управленческими связями с фиксированным рядом объектов управления в рамках некой сферы деятельности государства; имеет устойчивые внутренние связи, относительно стабильный штат государственных служащих; входящие в его штат управленческие работники специализируются на выполнении определенных видов деятельности (разделение труда); в нем согласуется работа взаимосвязанных звеньев системы государственного управления (организация управленческого труда).

Труд — процесс сознательной человеческой деятельности, направленной на конкретную цель, благодаря которой человек видоизменяет природные предметы для удовлетворения собственных потребностей и нужд семьи. Процесс труда охватывает три основных момента: целесообразную деятельность человека, т.е. сам труд; предмет труда; средства труда, с помощью которых человек воздействует на предмет труда.

Труд в своей полезной форме выступает как конкретный труд, таким образом, он создает потребительную стоимость. В то же время труд в качестве затрат человеческой рабочей силы создает стоимость производимого товара.

В системах государственного управления труд носит преимущественно интеллектуальный характер, он осуществляется при помощи умственных способностей человека, имеет целью оказание влияния на общественные процессы. Как правило, результатом труда интеллектуального выступают объекты нематериального производства, в первую очередь информация.

Выделяется три рода деятельности, в которых в основном применяется интеллектуальный труд: наука, образование, управление. Нам важно оценить управление — целенаправленные, целесообразные действия, обращенные на согласование мнений людей и достижение согласованности их деятельности. Согласование предполагает выбор необходимых действий, их комбинирование, определение последовательности, корректировку по промежуточным результатам. Специфика управления заключается в целенаправленном воздействии на процессы совместной деятельности людей. При этом воздействие не следует понимать только как административное распоряжение.

Потребность в управлении реализуется как организация, но далее, при движении организации в окружающем мире, управление становится частью общего процесса, деятельности в организации и для организации. Цели управления достигаются посредством органи-

306

зации, но субъекты управления при этом также выполняют предписания и решают задачи, получают результаты и должны считаться с некими оценками.

Труд государственных служащих — это компонент общественного труда, смысл которого заключается в обеспечении государственных полномочий в органах государственной вла-

сти. Их услуги необходимы и целесообразны в любой стране, независимо от формы государственного устройства, формы правления, политической системы или правящего режима. Это труд управленческий, являющийся одной из разновидностей умственного труда.

Управленческий труд реализуется в трех основных формах161:

1)эвристический труд — анализ, изучение проблем, стоящих перед организацией, разработка вариантов решений, в основном стратегического характера. Он осуществляется руководителями различного уровня и специалистами;

2)административный труд — текущая координация и оценка деятельности подчиненных (издание приказов, распоряжений, инструктирование, обмен информацией, контроль);

3)оперативный труд — техническое обеспечение производственных и управленческих процессов необходимой информацией (документооборот, статистика, обработка информации и др.). Это труд технических работников и отдельных специалистов.

Специфика управленческого труда состоит в том, что занятые им работники сами не производят материальных ценностей или услуг, а обеспечивают управление действиями, потенциальными способностями и поведением людей — непосредственных производителей материальных и духовных благ. Собственно предметом управленче-

ского труда является информация, характеризующая состояние управляемого объекта в данный момент, а продуктом, результатом труда — соответствующие решения и действия, необходимые для изменения состояния этого объекта в направлении достижения поставленных перед ним целей и задач. Результаты управ-

ленческого труда в системе государственного управления оцениваются не по количеству изданных приказов, распоряжений или документов, а по их влиянию на эффективность деятельности государственного органа в целом. Хотя это не исключает возможности прямой оценки труда государственных служащих, если выполняемые ими работы, обеспечение ими государственных полномочий в органах государственной власти поддаются количественному измерению.

В любом случае управленческий труд должен обеспечивать своевременное и качественное выполнение всех необходимых функций управления с минимальными затратами времени и средств.

161 Митин А.Н. Управление персоналом современной организации. Екатеринбург: Изд-во УрАГС, 1999. С. 13.

307

Управленческий труд всегда подвергается разделению — специализации и дифференциации, которые способствуют выделению его видов. По вертикали осуществляется дифференциация труда по уровням; по горизонтали — обособление видов работ в пределах одного уровня.

Вгосударственном управлении можно отметить три направления

вразделении управленческого труда: по функциям управления; видам деятельности; степени кооперации.

Внутри системы государственного управления, в каждом органе государственной власти происходит разделение труда по функциям управления. Функция управления представляет собой специфический вид деятельности в сфере государственного управления. Совокупность этих функций и составляет область управленческого труда.

Функции государственного управления — это виды деятельности государственного аппарата по оказанию влияния на общественные процессы для достижения поставленных перед государством целей. К общим функциям государственного управления относятся: организация, планирование, прогнозирование, мотивация, регулирование, контроль и бюджетирование.

В зависимости от объемов и масштабов работ по выполнению определенной функции она может получить различное организационное оформление: в масштабах государства, какой-либо отрасли, органа государственной власти.

Внутри функции управления происходит дальнейшее разделение труда по видам деятельности, которые включают три большие группы работ.

Первая группа — руководство структурным подразделением, принятие решений на основе информации об осуществлении работ по данной функции.

Вторая группа — переработка информации, поступающей как от управляемых объектов, так и от вышестоящих организаций; создание комплекса документации, необходимой для осуществления данной функции.

Третья группа — оформление документации, ее пересылка, хранение, учет, сортировка и т.д.

Этим трем видам работ, или видам деятельности, соответствуют три категории работающих: руководители, специалисты, технические работники (вспомогательный персонал).

Руководители принимают решения по всем вопросам деятельности организации. Специалисты подготавливают аналитические материалы и варианты для управленческих решений. Технические работники (вспомогательный персонал) осуществляют информационное обслуживание аппарата управления и создают надлежащие условия для эффективной работы руководителей и специалистов.

308

Разделение труда в государственном управлении по степени кооперации может быть параллельным, когда каждый государственный служащий ведет свой участок работы, независимый от других, либо последовательным. При параллельном разделении труда государ-

ственные служащие могут выполнять разную работу, соответствующую их квалификации и опыту. Так, заместители руководителя могут отвечать за работу разных структурных подразделений. Большой объем работы может быть поделен на одинаковые участки по какомунибудь признаку (по видам государственных услуг). Последовательное разделение труда возможно при большом объеме идентичных повторяющихся работ.

Исходя из функционального, деятельностного и кооперационного разделения управленческого труда формируются профессии и уровни квалификации. Профессия характеризуется знаниями и навыками, необходимыми для выполнения работ определенного вида. Квалификационное разделение труда определяется различием работ по их сложности.

Особого рассмотрения требует специфика труда руководителя органа государственной власти, который всегда выступает в роли организатора, администратора, специалиста, воспитателя и общественного деятеля. Руководитель — лицо, уполномоченное не только принимать управленческие решения, но и осуществлять организацию их выполнения. Руководители подразделяются на линейных и функциональных.

Линейные руководители возглавляют в системе государственного управления относительно обособленные структурные подразделения. С помощью приданного им аппарата управления они не только координируют деятельность находящихся в их непосредственном подчинении сотрудников, но и осуществляют оперативное управление социальной деятельностью структурного подразделения.

Функциональные руководители возглавляют в системе государ-

ственного управления специализированные службы и подразделения, являясь одновременно и линейными руководителями по отношению к возглавляемым структурным подразделениям. Им приходится выполнять многообразные, но взаимодополняющие функции: предварительного управления (целеполагание, прогнозирование, планирование); оперативного управления (организация процесса обеспечения государственных полномочий органа государственной власти, организация процесса труда, стимулирование и мотивирование труда); заключительного этапа управления (контроль, учет, анализ).

Организаторскую работу, направленную на достижение поставленных перед структурным подразделением целей, руководитель совмещает с творческой работой по выбору наиболее рациональных решений. Как администратор руководитель, соблюдая правовые нормы, использует метод административного воздействия на подчиненных. Будучи специалистом, он не только ставит задачу перед подчи-

309

ненными, но и со знанием дела конкретно определяет, что и как надо делать для выполнения работы. Как воспитатель руководитель прививает подчиненным высокие гражданские, морально-этические качества. Как общественный деятель он активно участвует в мероприятиях органов государственной власти, сотрудничает с общественностью, представителями средств массовой информации.

Несмотря на различия в целевом назначении каждого вида деятельности, общим для них является то, что во всех случаях руководитель структурного подразделения планирует работу своих подчиненных, определяет долю участия каждого в выполнении плана работ, организует собственный труд и труд своих подчиненных, контролирует ход работы и стимулирует их деятельность.

Организация труда в государственном управлении — приведение трудовой деятельности людей, механизма управляющего воздействия в определенную систему, которая обеспечивает достижение максимально возможного полезного эффекта с учетом конкретных условий этой деятельности.

Такая система включает подбор и расстановку кадров; разделение и кооперацию управленческого труда; нормирование труда; комплексное организационное проектирование; совершенствование организации рабочих мест и условий труда; управление временем; рациональное использование времени за счет увеличения скорости работы с информацией; создание автоматизированного рабочего места руководителя; совершенствование системы переподготовки и повышения квалификации; рационализацию документооборота; внедрение прогрессивных технологий проведения совещаний и мероприятий массового характера162.

Поскольку в рамках одного учебника невозможно проанализировать организацию управленческого труда всех категорий государственных служащих, остановимся на особенностях, которые характеризуют деятельность руководителя.

1. Подбор и расстановка кадров:

• идентификация характеристик человека и требований организации, должности;

• осуществление подбора кадров: набор, выдвижение, ротация;

• корректировка первоначального подбора кадров с учетом непрерывного изменения конкретных условий деятельности каждого работника.

2. Разделение и кооперация управленческого труда:

•разработка перечня (реестра) должностей;

•разработка типовых структур аппарата управления;

•разработка должностных регламентов;

162 Митин А.Н. Культура управления персоналом. С. 424–433.

310