Глава 3 история социальной политики

3.1. Цивилизация и социальная политика

Изучая социальную политику, очень полезно обратиться вглубь истории. Начнем с того, что никогда не существовало и не существует обществ (государств), в которых так или иначе не решались бы социальные проблемы, не учитывались бы интересы граждан, или, говоря современным языком, не проводилось бы никакой социальной политики. Если социальная политика в ее современном виде сформировалась в основном в XX в., то разрозненные социальные мероприятия издавна проводились различными общественными организациями: местными сообществами, церквями, государственными органами. Эти мероприятия принимали различную форму, в том числе — попечения, призрения, взаимопомощи. Вначале они касались преимущественно жертв чрезвычайных обстоятельств (наводнения, пожары, эпидемии), бедняков, отдельных лиц, не способных по тем или иным причинам самостоятельно обеспечивать себе источники существования, чье содержание фактически брало на себя общество. В XVII-XIX вв. были приняты первые законы о бедных.

В этом разделе мы совершим короткий экскурс в историю и рассмотрим истоки формирования современных концепций социальной политики.

3.1.1. Истоки социальной политики в европейской истории

Существует распространенное мнение, что социальная политика как исторический феномен появилась не так давно, что она порождение XX в., даже второй его половины. Однако история, в частности европейская, предоставляет нам примеры постепенного формирования концептуального понимания и построения социальной политики как государственной социальной доктрины, социальной методологии, модели, и наконец, теории государства всеобщего благосостояния, в которую вылилась многовековая история развития социальной политики как деятельности по обеспечению социальной стабильности и социального благосостояния с последующим включением таких феноменов, как солидарность, экономическая и социальная защищенность, индивидуальная и общественная ответственность и т.д.

Анализируя исторические предпосылки формирования социальной политики в ее современной форме, английские социологи Н. Мэннинг и Я. Шау начинают свой отсчет со второй половины I тысячелетия н.э., т.е. со времени распада Римской империи. Это было сложное время: военные конфликты, борьба за независимость. Социальные изменения во многом определялись межнациональными перемещениями людей и армий и развитием внутреннего политического порядка в отдельных областях. Социальная политика (в прикладном понимании этого термина, как обеспечение основных социальных потребностей граждан), связанная с охраной здоровья, жильем, образованием, была, по сути, делом частного порядка. Продолжительность жизни человека составляла не более 35 лет[11].

В ряде стран Европы (и прежде всего в Британии) бедность была основной проблемой, которая из частной сферы распространялась все дальше и становилась действительно социальной проблемой.

Развал Римской империи, ее контроля над Европой, оставил в наследство огромное количество городской бедноты на востоке бывшей империи. В одном только Константинополе "нуждающихся" было до 50 тыс. человек. На западе в сельской местности крестьяне в лучшем случае кое-как перебивались, влача жалкое существование, а в худшем — бродяжничали.

Причины бедности в те времена были схожи с существующими в настоящее время — отсутствие работы, различные заболевания и недееспособность, инфляция, ведущая к голоду, отсутствие поддержки в семьях. Вся беднота была разделена на бедных работников и нуждающихся, докатившихся до нищенствования. На востоке византийские законы рассматривали способность к работе весьма критически: бродяжничество и незанятость считались политическими проблемами; физическая и умственная недееспособность, брошенные дети и голод рассматривались как проблемы морали. Людям, относившимся к одному из указанных типов бедноты, оказывалась помощь[12].

В работе английского исследователя М. Моллэта[13] описывается состояние благотворительной деятельности церкви того времени. Что обеспечивала церковь? Моллэт пишет, что центральным принципом Христианской церкви стало милосердие и это был ключ к спасению. Проблемы бедности обсуждались в синодах. Чтобы как-то идентифицировать тех, кто имеет право на помощь, их заносили в определенные списки. Первоначальная забота сводилась к обеспечению едой тех, кто значился в этих списках.

Одной из предпосылок формирования социальной политики в европейских странах Моллэт называет принятие в 858 г. архиепископом Хинкмаром из Реймса социальной программы, в которой постановлялось, что главной обязанностью епископа было "принимать бедняков или других гостей, и вообще всегда держать двери открытыми". Это во многом определило дальнейшее развитие социальной деятельности церкви. Социальная помощь была узаконена как одно из направлений ее деятельности. Монастыри становятся центрами социальной помощи.

Привратники у ворот монастыря разделяли всех бедняков на различные типы (больной, попрошайка, путешественник и т.д.). Несмотря на то что гостеприимство оказывалось всем, статусные различия сохранялись: беднякам и состоятельным гражданам предоставлялось разное жилье, была существенная разница и в уходе за больными. Со временем (к 950 г.) произошло и разделение обслуживающих работников — для богатых и для бедняков. Но в целом при всех сложностях и особенностях подобное благотворительное начинание становится самостоятельным институциональным механизмом.

Накануне второго тысячелетия, к X в. идеология социального развития европейских стран формировалась под воздействием двух основных типов социальной организации, которые, по мнению английских ученых, определяют ее и сегодня. Эти организации — церковь и государство. Власть и влияние церкви постепенно росли, а монастырская система закрепила за собой функции обеспечения образования и воспитания, а также обеспечение крова и питания для бедняков. Таким образом, образование, здравоохранение, обеспечение жильем и социальная защита — все это сосредоточилось в одном месте.

Политический порядок в это время устанавливался на фоне все большего усложнения взаимоотношений между феодалами, фермерами и крестьянами, тесно связанных с правами на владение тем или иным участком земли. Однако и те, кто не мог найти своего места в этой системе, ничем не занятые и бродяги, находились под покровительством закона[14].

Государство и церковь того времени отстаивали свои интересы посредством военных действий (вспомним Крестовые походы). Что касается гражданских прав, то, например, право на разрешение спора (имущественного, семейного и пр.) через местный суд могло быть реализовано практически одинаково как мужчинами, так и женщинами. Социальные права находились в ведении монастырей. Беднякам оказывалась поддержка, адекватная жизненным стандартам тех дней. Однако число бедняков неуклонно росло. Связано это было с тем, что экономический рост порождал прогрессирующее неравенство.

Английские ученые отмечают, что существенное влияние на развитие и концептуальное построение социальной политики оказали сформировавшиеся к 1000 г. относительно стабильные королевства, бравшие на себя решение проблемы бедности, обеспечение бедных едой и лечением, как это было в монастырской системе.

Подъем сельского хозяйства в то время вселял надежды на улучшение положения большинства бедняков и, в конечном счете, исчезновение бедности. Однако это предположение не оправдалось. Регулярные вспышки голода в Западной Европе, затянувшиеся почти на 150 лет, вызывали большое напряжение в благотворительной системе.

Шли годы, столетие сменяло столетие. В XVII в. многие страны получили импульс для экономического развития: "Прогресс, который мог бы завершиться через несколько тысяч лет, был достигнут в течение нескольких десятилетий. Британия стала первой страной, достигнувшей значительных темпов изменений в экономике, что в свою очередь не могло не повлечь за собой и социальных изменений"[15].

Промышленная революция началась в Британии примерно в 60-х гг. XVII в. К 1799 г. численность населения составляла 9 млн. человек (для сравнения: в 1750 г. — 6,4 млн.). Темпы рождаемости выросли, а темпы смертности начали снижаться. В политической сфере это было время войн и колонизации. К 1799 г. именно войны дали толчок для экономического и социального развития Британии. Нехватка зерна спровоцировала процесс огораживания и освоение неиспользовавшихся ранее земель. Это подстегнуло аграрную революцию, которая в свою очередь помогла освобождению трудовых ресурсов для индустриализации. Поток людей хлынул от земли к фабрикам в появляющихся промышленных центрах. Другие страны со временем также освоили пути мануфактурного производства. Ведение войны требовало занятости населения и стимулирования производства. Это было время инфляции, с одной стороны, "помогавшей" войне, а с другой — отрицательно сказывавшейся на благосостоянии рабочих, так как заработная плата, как правило, не успевала за растущими ценами. Как следствие — рост недовольства и социальной напряженности.

Боязнь социальных беспорядков заставляла государство обращать все большее внимание на социальные проблемы. Постепенно забота о бедных превращается из задачи христианского милосердия в сферу деятельности государства.

К концу XVIII в. на большей части европейского континента сформировались национальные государства. Технологические, культурные, политические и экономические достижения принципиально меняют образ жизни европейских стран. Усовершенствования коммуникационной системы позволили населению Европы расширить свои знания, выйти за пределы деревень и провинций, в которых они жили[16].

Распространение образования на родном языке позволило представителям низкодоходных групп ощутить причастность к общему культурному наследию. Война и борьба за политические права дали людям ощущение ответственности за будущее нации. В то же время развитие торговли и промышленности заложило основу для развития экономических центров, больших по размеру, чем традиционные города. Французская революция стала одним из поворотных моментов, когда верность королю была заменена лояльностью к нации, народу. Французская армия позднее распространила этот дух национальной идентичности. Подъем "национализма" в целом совпал с распространением промышленной революции, активизировавшей национальное экономическое развитие, стимулировавшей рост среднего класса и распространение требования представительного правительства.

Развитию социальной политики во многом способствовало влияние просветительских идей. На судебных заседаниях все чаще поднимались вопросы, связанные с правами обвиняемых; процедурная справедливость стала приоритетом в сфере закона. Идеи буржуазных революций формировали основу современных гражданских свобод. В то время сочинения Вольтера, Руссо, Джона Уилкса и Томаса Пайна были хорошо известны.

Таким образом, к началу XIX в., с формированием индустриального общества, в Европе складываются предпосылки для формирования политики, направленной на решение социальных проблем. Все более ощутимыми, по словам английских социологов, становятся предчувствия, что жизнь человечества должна измениться к лучшему. Большое значение придавалось возможностям благотворительности, вполне органично вписывавшейся в общую концепцию социального развития как следствие растущего благосостояния[17].