- •Социальная политика
- •Глава 1. Социальная политика как учебный предмет
- •Глава 2. Теоретические и практические основы формирования и реализации социальной политики
- •Глава 3 история социальной политики
- •Глава 4. Реформы социальной политики в XX в.: опыт и последствия
- •Глава 5. Социальная политика переходного периода
- •Глава 6. Социальные последствия экономических решений
- •Глава 7 социальная защита населения
- •Глава 8. Государственная политика занятости
- •Глава 9 финансирование социальной политики
- •Глава 1. Социальная политика как учебный предмет
- •1.1. Общество и его структура
- •1.1.1. Мы и общество
- •1.1.2. Гетерогенность и гомогенность общества
- •1.1.3. Перераспределение доходов в домохозяйствах
- •1.2. Социальные приоритеты и социальная ответственность в обществе
- •1.2.1. Социальная стабильность
- •1.2.2. Взаимная социальная ответственность
- •1.3. Социальная политика
- •1.3.1. Определение социальной политики
- •1.3.2. Широкое и узкое понимание социальной политики
- •1.3.3. Субъекты и объекты социальной политики
- •1.3.4. Два подхода к социальной политике
- •1.4. Задачи курса "Социальная политика"
- •1.4.1. Что изучает курс социальной политики
- •1.4.2. Учебная литература по социальной политике
- •1.4.3. Некоторые особенности нашей книги
- •Основные выводы
- •Контрольные вопросы и задания а. Контрольные вопросы
- •Б. Задание для самостоятельной работы
- •Литература
- •Глава 2. Теоретические и практические основы формирования и реализации социальной политики
- •2.1. Основные понятия и предметное поле социальной политики
- •2.1.1. Терминология в социальной политике
- •2.1.2. Социальная стратегия
- •2.1.3. Предметное поле социальной политики
- •2.1.4. Какие решения принимаются в предметном поле социальной политики
- •2.2. Ограничения социальной политики
- •2.2.1. Виды ограничений в социальной политике
- •2.2.2. Участие и ограничения субъектов социальной политики
- •2.3. Механизмы социальной политики
- •2.3.1. Правовое обеспечение социальной политики
- •2.3.2. Финансовый механизм социальной политики
- •2.3.3. Налоговые рычаги и стимулы социальной политики
- •2.3.4. Административный ресурс в социальной политике
- •2.3.5. Политические методы в социальной политике
- •2.4. Эффективность социальной политики
- •2.4.1. Экономическая и социальная эффективность, экономический и социальный эффект социальной политики
- •2.4.2. Группировка направлений социальной политики по их эффективности
- •2.4.3. Способы разрешения противоречий между экономической и социальной политикой
- •2.5. Институциональная структура социальной политики
- •2.5.1. Общие принципы организации институтов социальной политики
- •2.5.2. Взаимодействие институтов социальной политики
- •2.6. Региональные аспекты социальной политики
- •2.6.1. Объективная обусловленность регионализации социальной политики
- •2.6.2. Элементарная типология регионов в интересах социальной политики
- •2.6.3. Региональные аспекты основных направлений социальной политики
- •Контрольные вопросы и задания а. Контрольные вопросы
- •Б. Деловая игра "Пределы социальных аппетитов общества"
- •Литература
- •Глава 3 история социальной политики
- •3.1. Цивилизация и социальная политика
- •3.1.1. Истоки социальной политики в европейской истории
- •3.1.2. Развитие социальной политики в XIX и XX вв. До Второй мировой войны
- •Выдержки из доклада составителей закона о бедных 1834 г.
- •И. Шумпетер: социальная политика на рубеже XIX—XX вв.
- •3.2. Философия социальной политики. Концептуальные основы социальной политики и их развитие в социальной мысли прошлых веков
- •3.2.1 От Платона до наших дней
- •3.2.2 Античность. Платон "Государство"
- •3.2.3 Аристотель "Политика"
- •Социальная структура[31]
- •Социальная сфера
- •3.2.4 Средние века. Никколо Макиавелли
- •3.2.5 Эпоха Возрождения. Великие социальные утопии
- •Томас Мор "Утопия"
- •Томмазо Кампанелла "Город солнца"
- •3.2.6 Новое время. Томас Гоббс "Левиафан"
- •3.2.7 Рационалистическое обоснование индивидуалистического государства всеобщего благосостояния в эпоху Просвещения. Жан-Жак Руссо. Теория общественного договора и Великая французская революция
- •3.2.8 Развитие либерализма в социальной и экономической мысли
- •Основные выводы
- •Контрольные вопросы и задания а. Контрольные вопросы
- •Литература
- •Глава 4. Реформы социальной политики в XX в.: опыт и последствия
- •4.1 Основные концепции социальной политики и их развитие в XX в.
- •4.1.1 Социальная политика и социальная теория
- •4.1.2 Правовое государство
- •4.1.3 Гражданское общество
- •4.1.4 Понятие социального государства
- •4.1.5 Государство всеобщего благосостояния
- •4.2. Модели социальной политики
- •4.2.1 Подходы к классификации моделей социальной политики
- •Эспинг-Андерсен: типы моделей государства всеобщего благосостояния
- •4.2.2 Шведская модель государства всеобщего благосостояния
- •А. Линдбек: шведский эксперимент
- •4.2.3 Ссср и патерналистская модель социальной политики
- •4.2.4 Немецкая модель социального рыночного хозяйства
- •Формирование в Западной Германии социального государства с помощью социального рыночного хозяйства. Политико-экономические предпосылки реализации концепции
- •X. Ламперт: германский путь
- •4.2.5 Неолиберальная модель социальной политики: англосаксонский путь
- •Выдержки из отчета бевериджа
- •Развитие социальной политики в 1950-е и начале 1960-х гг.
- •Развитие социальной политики в 1964-1970 гг.
- •Развитие социальной политики в 1970-х гг.
- •Победа идеологии
- •Тэтчеризм и господство консерватизма
- •4.3 Кризис государства всеобщего благосостояния и новые вызовы социальных реформ
- •4.3.1 П. Розанваллон: три кризиса государства всеобщего благосостояния. Новый социальный вопрос
- •4.3.2 Государство всеобщего благосостояния в условиях глобальной экономики
- •4.3.3 К. Дойчман: будущее государства благосостояния
- •Основные выводы
- •Контрольные вопросы и задания а. Контрольные вопросы
- •Б. Деловая игра "Как реформировать социальную политику?"
- •В. Эссе "Модели социальной политики и их реализация в XX столетии"
- •Литература
- •Глава 5. Социальная политика переходного периода
- •5.1. Социальная политика в странах с плановой и рыночной экономикой
- •5.1.1. Цели и инструменты социальной политики в странах с различными экономическими системами
2.1.4. Какие решения принимаются в предметном поле социальной политики
В гл. 1 учебного пособия мы уже говорили о том, какие управленческие решения можно отнести к собственно социальным. Реализация таких решений должна привести к повышению уровня жизни населения, причем в краткосрочном периоде. Договоримся, что в дальнейшем под продолжительностью такого периода будут подразумеваться календарный или финансовый год (в настоящее время в России они совпадают). Если этого повышения не происходит или оно происходит за пределами краткосрочного периода, то соответствующие управленческие решения не могут быть отнесены непосредственно к социальным.
Лишь ограниченное количество управленческих решений являются социальными, и увеличивать его неоправданно с экономической и социальной точек зрения. Это легко объяснить на примере пенсионного обеспечения граждан. Решения о разовых индексациях или абсолютных увеличениях размеров государственных пенсий, безусловно, относятся к социальным решениям. Частота принятия таких решений определяется двумя факторами — во-первых, ростом потребительских цен и, во-вторых, состоянием бюджета пенсионной системы. Однако сами эти решения не влияют на данные факторы. Иными словами, чисто социальные решения не создают предпосылок для системных изменений в социальной сфере и в конечном счете — для роста социального эффекта.
Таким образом, если общество хочет добиться подобных изменений, то основными в предметном поле социальной политики должны стать не собственно социальные решения, а структурные, финансовые и институциональные преобразования, создающие предпосылки для получения социального эффекта в средне- или долгосрочной перспективе.
Заметим, что эффект от социальных решений при определенных условиях может быть нестабильным. Например, в 1990-е гг. в России увеличение размеров пенсий и иных социальных выплат достаточно быстро "съедалось" высокой инфляцией. При росте среднего размера назначенных месячных пенсий (с учетом компенсаций) в 1992—2000 гг. в 434 раза его отношение к величине прожиточного минимума пенсионера не только не повысилось, но даже снизилось — со 119% в 1992 г. до 76% в 2000 г. Только принятие в конце 2001 г. уже упоминавшегося пакета "пенсионных" законов позволило создать предпосылки для формирования системы государственного пенсионного обеспечения, призванного гарантировать будущему пенсионеру приемлемый уровень жизни.
2.2. Ограничения социальной политики
2.2.1. Виды ограничений в социальной политике
Теоретически можно допустить вариант, при котором центральная и региональные администрации, озабоченные необходимостью повышения уровня жизни населения, распределят все полученные государственным бюджетом страны доходы поровну между всеми ее жителями, т.е. примут чисто социальное решение. Однако, его реализация означала бы простое "проедание" ресурсов страны в ущерб накоплению. Кроме того, невозможность дальнейшего финансирования в этих условиях уже существующих объектов социальной инфраструктуры вызвала бы их деградацию и прекращение функционирования уже в ближайшем будущем. Отсутствие возможности закупок расходных материалов обусловило бы фактическую отмену бесплатных медицины и образования, привело бы к коллапсу системы социальной защиты населения.
Для того чтобы этого не произошло, проводя социальную политику, необходимо учитывать имеющиеся объективные ограничения. Их наличие не позволяет достичь заявленных целей социальной стратегии одновременно и (или) в полном объеме.
Ограничения в социальной политике разнородны по своему характеру. Их можно разделить на две крупные группы.
Так, приведенный выше пример говорит о существовании в социальной политике экономических (финансовых, бюджетных) ограничений. Это означает, что увеличение расходов на реализацию отдельных направлений социальной стратегии невозможно без соответствующего роста их доходного обеспечения. Например, нельзя повысить величину выплачиваемых государственных пенсий или иных социальных трансфертов, формируемых из средств страхового характера, не повышая тарифов страховых отчислений либо без увеличения базы, на которую начисляются соответствующие страховые взносы. Абсолютное увеличение объемов финансирования государством отраслей социальной инфраструктуры возможно только при условии роста доходов государственного бюджета, а относительное (при неизменных доходах государственного бюджета) — в случае повышения доли соответствующих расходов в структуре общих расходов государственного бюджета или их реструктуризации.
Другую крупную группу ограничений социальной политики составляют политические (общественные) ограничения. Их происхождение обусловлено тем, что основная или как минимум значительная часть общества оказывается не готова принять предлагаемые социальные изменения. В свою очередь эта неготовность может быть обусловлена либо объективными, либо субъективными причинами.
Объективные причины изначально обусловлены тем, что, как мы уже говорили, существуют два основных, принципиально отличных друг от друга, источника формирования бюджета домохозяйств:
• собственные доходы членов домохозяйств, связанные с их трудовой (заработная плата, в том числе заработная плата на предприятиях, финансируемых из различных уровней бюджетной системы) и предпринимательской деятельностью (предпринимательский доход), а также с использованием имеющихся у домохозяйства материальных (арендная плата за сдаваемое в аренду имущества, доходы от его продажи) и финансовых активов (дивиденды по вкладам и ценным бумагам, доходы от продажи ценных бумаг);
• доходы членов домохозяйств, выплачиваемые им в соответствии с условиями государственного социального обеспечения (пенсии, пособия по безработице, пособия по нуждаемости и т.п.).
Аксиома. В каждый данный момент времени уровень душевых доходов домохозяйств недостаточен для одновременного проведения всех предполагаемых социальных реформ, которые повлекут за собой увеличение нагрузки на собственные доходы членов домохозяйств.
Следствие 1. Успех в реализации социальных реформ, связанных с увеличением нагрузки на собственные доходы домохозяйств, может быть достигнут только в том случае, если эти реформы будут распределены во времени.
В том случае, если бы в России социальная стратегия, сопровождающая экономические реформы, начала реализовываться одновременно по всем направлениям уже в 1992 г., непосредственно после либерализации цен на большинство потребительских товаров и услуг, то скорее всего социальный взрыв в стране стал бы неизбежным. В результате формирование новой экономики было бы отложено как минимум на несколько лет; при этом могла существенно трансформироваться сама экономическая модель, которая была реализована в стране. Программа радикальных социальных реформ действительно была предложена в 1992 г., но она вплоть до конца 1990-х гг. в полной мере так и не была осуществлена (табл. 2.3).
Таблица 2.3
Уровень решения основных задач социального реформирования Программы углубления экономических реформ 1992 г., связанных с увеличением финансовой нагрузки на бюджеты домохозяйств
Задачи 1992 г. |
Фактическое положение в начале XXI в. |
На этапе экономического подъема Перенос центра тяжести в финансировании расходов на социальные нужды с государственного бюджета на частные сбережения граждан и юридических лиц |
Принят в качестве магистрального направления социальных реформ. Начиная с 1992 г. развивается оплата услуг социальной сферы из бюджетов домохозяйств. В 2000 г. на 1 руб. расходов консолидированного бюджета по статьям: "Образование", "Здравоохранение и физическая культура" и "Жилищно-коммунальное хозяйство" приходилось соответственно 7,6; 8,9 и 31,3 коп. расходов из бюджетов домохозяйств |
Задачи 1992 г. |
Фактическое положение в начале XXI в. |
Пенсионное обеспечение Последовательное проведение реформы пенсионного обеспечения, основанной на принципах создания трехуровневой пенсионной системы: социальная пенсия; трудовая (страховая) пенсия; частная пенсия |
Пакет из трех "пенсионных" законов, предусматривающих развитие системы пенсионного обеспечения, которые включают государственные пенсии и трудовые пенсии, состоящие из страховой и накопительной частей, принят только в декабре 2001 г.; не определены условия доступа негосударственных пенсионных фондов (НПФ) к средствам, поступающим в накопительную часть государственной пенсионной системы |
Отказ от выплаты пенсий работающим пенсионерам |
Пенсии работающим пенсионерам выплачиваются |
Целевая помощь Переход к целевой поддержке тех групп, для которых она необходима в наибольшей степени (малообеспеченные семьи с детьми, нетрудоспособные граждане и инвалиды, учащаяся молодежь), в частности, путем учета этих обстоятельств при решении вопроса об оказании помощи, уровне доходов |
На федеральном уровне только в 1999 г. принят Федеральный закон "О государственной социальной помощи", определивший в качестве ее получателей семьи и граждан, по независящим от них причинам имеющих среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума. Развиваются системы выявления и поддержки малоимущих в регионах на основе региональной законодательной и нормативной базы |
Культура Расширение числа учреждений культуры, ориентированных на коммерческие досуговые формы |
На 1 руб. расходов консолидированного бюджета в 2000 г. приходилось 54,7 руб. расходов домашних хозяйств на оплату услуг учреждений культуры |
Жилищная реформа Реформа квартирной платы |
Федеральный стандарт уровня платежей граждан за социальную норму площади жилья составил 70% |
Средняя стоимость строительства (приобретения) жилья должна соответствовать 10-12 годовым доходам семей |
12 годовых душевых доходов гражданина в 2001 г. (около 38 тыс. руб.) позволяли одиноко проживающему человеку приобрести квартиру, соответствующую стандарту социальной нормы площади жилья (33 кв. м) по цене 6,4 тыс. руб./м за 5,5 лет |
Следствие 2. Одновременное реальное увеличение расходов государственного бюджета и бюджетов домохозяйств при проведении социальных реформ возможно в том случае, если создаются эффективные по уровню оплаты труда рабочие места.
Объяснение заключается в том, что высокая заработная плата является одновременно основой экономической независимости домохозяйств, в составе которых есть трудоспособные граждане, а с другой — фактором увеличения доходной, а следовательно, и расходной частей государственного бюджета.
В начальный период рыночных реформ в Российской Федерации в 1990-е гг. увеличение номинальной начисленной заработной платы, как правило, лишь незначительно превышало индекс потребительских цен, в то время как в конце 1990-х гг. — существенно. Например, в 1993 г. заработная плата возросла по сравнению с 1992 г. в 9,8 раз, а в 2000 г. по сравнению с 1999 г. — в 1,5 раза, что превысило рост потребительских цен (соответственно в 9,4 и 1,2 раза) на 4% и на 25%. При этом расходы государственного бюджета на образование, культуру и спорт, а также на здравоохранение, физическую культуру и спорт в 1993 г. были больше, чем в 1992 г. соответственно в 10,2; 9 и 11,6 раз, а в 2000 г. — больше, чем в 1999 г. в 1,5; 1,7 и 1,5 раза. В 2000 г. значительно опережающий инфляцию рост расходов домохозяйств был зафиксирован в оплате медицинских услуг (он составил 2,3 раза) и услуг учреждений культуры (1,4 раза).
По расчетам, повышение средней месячной заработной платы в 2001 г. в стране в среднем на 10%, или на 326 руб. при действовавшей единой ставке подоходного налога 13% позволило бы дополнительно привлечь в государственный бюджет около 33 млрд. руб., что составило бы около 5% его расходов по статье "социально-культурные мероприятия".
Следствие 3. При проведении социальных реформ должна осуществляться поддержка домохозяйств с низкими душевыми доходами.
Отсутствие поддержки бедных в конечном счете может привести к утрате страной перспектив экономического и социального развития, деградации ее интеллектуального потенциала. В то же время развитая система социальной поддержки бедных членов общества является фактором снижения социальной напряженности и облегчает проведение социальных реформ.
В 2000 г. доходы ниже официально установленной величины прожиточного минимума в Российской Федерации имели 42,3 млн. граждан, или 29,1% ее населения, причем наибольшая доля таких граждан (40,3%) — это дети в возрасте от 7 до 15 лет.
Субъективные причины политической неготовности к предлагаемым социальным изменениям состоят в их идеологическом неприятии. Идеология не является экономической категорией, но наличие значительных по численности групп населения, чьи взгляды на социальную стратегию радикально отличаются от официально принятых, необходимо учитывать при проведении социальной политики.
Преодоление политических ограничений социальной политики может осуществляться двумя способами — "сверху " и "снизу ".
В первом случае задача структур, отвечающих за проведение социальной политики, заключается прежде всего в формировании ее законодательной базы, включая бюджетное законодательство, которая должна соответствовать реализуемой социальной стратегии. Эта задача решается в рамках действующих в стране формализованных процедур разработки и принятия законодательства.
Во втором случае процедуры в основном носят неформальный характер. В демократическом обществе речь идет о стимулировании гражданских инициатив, формировании среди объектов социальной политики проводников реализации принятой социальной стратегии.