4.2.5 Неолиберальная модель социальной политики: англосаксонский путь

Со времен классического либерализма в экономической литературе утвердился подход к государству как необходимому злу, чьи властные полномочия не должны расширяться сверх необходимой меры. Своим основанием этот принцип обязан в первую очередь Адаму Смиту и его труду "Исследование о природе и причинах богатства народов" (1776). Свой вклад в теоретическую разработку либеральных идей внесли Давид Рикардо и его последователь — Джон Стюарт Милль. Об этом шла речь в предыдущей главе учебного пособия, содержащей небольшой экскурс в историю формирования идей либерализма и становления социальной политики Великобритании. Теперь рассмотрим их эволюцию в XX в. Хотелось бы обратить внимание читателей на то, что социальная политика Великобритании — один из примеров либеральной модели социальной политики (в известных типологиях) — в то же время является примером относительности всех и всяческих моделей и шаблонов.

Отчет В. Бевериджа и его влияние на развитие социальной политики Великобритании[163]

Отчет Вильяма Бевериджа (наверное, самый известный документ в истории социальной политики) задумывался как технический отчет о состоянии системы социального страхования, развивавшейся в Великобритании с 1911 г. Планировалось определить, какие изменения могли бы сделать существующую систему более эффективной и полной.

Беверидж был опытным и знающим государственным деятелем и специалистом в области социального регулирования. Подготовленный им документ ("Социальное страхование и смежные службы", 1942), включал в себя не только предложения по страхованию, но и примерный проект развития всей системы социального обеспечения в послевоенные годы.

Выдержки из отчета бевериджа

300. Сфера социального обеспечения. Термин "социальное обеспечение" используется здесь для обозначения обеспечения доходов, заменяющих заработки, если их поступление прерывается в связи с безработицей, недееспособностью, несчастным случаем, и выплачивающихся в виде пенсий по старости, пособий в связи с потерей кормильца, для покрытия исключительных расходов, связанных с рождением, смертью, заключением брака. Прежде всего обеспечивается хотя бы минимальный уровень дохода, предоставление доходов должно быть связано с такой трактовкой вопроса, которая рассчитана на то, чтобы период прерывания получения заработка закончился как можно быстрее.

301. Три принципа. Удовлетворительная программа социального обеспечения может быть разработана только на основе следующих принципов:

а) пособия на детей выплачиваются вплоть до достижения ими 15 лет, для учащихся — 16 лет;

б) услуги здравоохранения и реабилитации для профилактики или лечения болезней, восстановления работоспособности доступны всем членам общества;

в) сохранение рабочих мест, т.е. избежание массовой безработицы.

302. Три метода обеспечения. Программа социального обеспечения, приведенная ниже, опирается на эти принципы и сочетает в себе три метода: социальное страхование для основных нужд; государственная помощь в особых случаях; добровольное страхование в качестве добавки к базовому обеспечению[164].

Отчет мгновенно привлек внимание лейбористской партии, чьи лидеры присоединились к национальному правительству Черчилля в 1940 г. Значимость лейбористской программы благосостояния в определенной степени отражена в следующей цитате из работы Кеннета Моргана "Лейбористы у власти": "К моменту выборов в феврале 1950 г. сторонники лейбористского правительства видели его заслуги не в том, чего оно достигло в национализации или промышленных реформах, а в том, что оно создало государство благосостояния, в том числе и полную занятость"[165].

Политика полной занятости и создание государственной системы медицинского обслуживания также фигурировали в системе социального страхования, предусмотренной Бевериджем. Хотя он и рассматривал их не подробно — так как от него это и не требовалось — то, что он одобрял такие меры, усилило влиятельность прогрессивных деятелей, боровшихся за их принятие, и разработчиков, симпатизировавших таким идеям.

При этом проект Бевериджа далек от существующих социалистических моделей. Он был эгалитарным лишь в той мере, что и любой план, предполагающий введение государственного минимума и определенное перераспределение, необходимое для сокращения разницы между теми, чей доход максимален, и теми, чей доход минимален.

Это был проект государственного вмешательства, которое должно было не только гарантировать благосостояние пожилых, больных, безработных и др., но также должно было улучшить общее благосостояние Великобритании как капиталистического общества. Более того, в проекте подчеркивалось, что обязанности государства ограничены и необходимы добровольные действия.

Социальные реформы начались еще до окончания войны с принятия законов об образовании (1944) и о пособии на детей (1945). Но настоящий прогресс в области решения социальных проблем наступил после прихода к власти лейбористского правительства под руководством Клемента Эттли (заместителя Черчилля в военные годы). Было принято три важных закона, которые мы далее вкратце рассмотрим, а также ряд менее запоминающихся, но не менее значимых законов, связанных с жильем, заботой о детях и т.п.

Закон о государственной службе здравоохранения (1946) породил практически бесплатную государственную систему здравоохранения, финансируемую из общих налогов (с небольшим вкладом государственного страхования, подчеркивавшим связь с ранее существовавшей системой государственного медицинского страхования). На практике эта служба являлась объединением местных властей и системы благотворительных больниц, а также более развитой формой услуг врачебной практики, которые в ограниченной форме предоставлялись при старой системе государственного страхования. Целью государственной службы здравоохранения было предоставление доступного всем медицинского обслуживания. Этот закон не назывался среди мер социального обеспечения, которые рекомендовал Беверидж, но следует отметить, что Беверидж предполагал его принятие. Если бы он не предполагал этого, ему пришлось бы разработать систему социального страхования, которая покрывала бы расходы на лечение в целом, а не только возмещала убытки, понесенные в связи с болезнью.

Закон о государственном страховании (1946) непосредственно вытекал из основных рекомендаций Отчета Бевериджа 1942 г. Этот закон предусматривал универсальную систему государственного страхования, которая содержала бы пенсионеров, больных, безработных и людей, попавших в другие непредвиденные обстоятельства. Как и закон о государственной службе здравоохранения, этот закон в некоторой степени обобщал и систематизировал положения, согласно которым некоторые люди уже получали пособия в соответствии с законами, разработанными ранее.

Закон о государственной помощи (1948), который изначально официально завершал закон о бедных, дополнял государственное страхование государственной помощью, задуманной как подстраховка для тех, кого могла не учесть система пособий и кому могла потребоваться помощь, основанная на проверке нуждаемости. Эти законы не являлись единственными элементами послевоенного урегулирования даже в области благосостояния. Были приняты и другие законодательные меры, и вся структура благосостояния держалась на особой экономической политике. Лейбористская партия предпринимала попытку введения полной занятости в стране с целью обеспечения благосостояния. Великобритания не была оригинальной в выборе данного курса, который являлся существенной частью международного экономического и политического урегулирования послевоенного времени[166].