- •Социальная политика
- •Глава 1. Социальная политика как учебный предмет
- •Глава 2. Теоретические и практические основы формирования и реализации социальной политики
- •Глава 3 история социальной политики
- •Глава 4. Реформы социальной политики в XX в.: опыт и последствия
- •Глава 5. Социальная политика переходного периода
- •Глава 6. Социальные последствия экономических решений
- •Глава 7 социальная защита населения
- •Глава 8. Государственная политика занятости
- •Глава 9 финансирование социальной политики
- •Глава 1. Социальная политика как учебный предмет
- •1.1. Общество и его структура
- •1.1.1. Мы и общество
- •1.1.2. Гетерогенность и гомогенность общества
- •1.1.3. Перераспределение доходов в домохозяйствах
- •1.2. Социальные приоритеты и социальная ответственность в обществе
- •1.2.1. Социальная стабильность
- •1.2.2. Взаимная социальная ответственность
- •1.3. Социальная политика
- •1.3.1. Определение социальной политики
- •1.3.2. Широкое и узкое понимание социальной политики
- •1.3.3. Субъекты и объекты социальной политики
- •1.3.4. Два подхода к социальной политике
- •1.4. Задачи курса "Социальная политика"
- •1.4.1. Что изучает курс социальной политики
- •1.4.2. Учебная литература по социальной политике
- •1.4.3. Некоторые особенности нашей книги
- •Основные выводы
- •Контрольные вопросы и задания а. Контрольные вопросы
- •Б. Задание для самостоятельной работы
- •Литература
- •Глава 2. Теоретические и практические основы формирования и реализации социальной политики
- •2.1. Основные понятия и предметное поле социальной политики
- •2.1.1. Терминология в социальной политике
- •2.1.2. Социальная стратегия
- •2.1.3. Предметное поле социальной политики
- •2.1.4. Какие решения принимаются в предметном поле социальной политики
- •2.2. Ограничения социальной политики
- •2.2.1. Виды ограничений в социальной политике
- •2.2.2. Участие и ограничения субъектов социальной политики
- •2.3. Механизмы социальной политики
- •2.3.1. Правовое обеспечение социальной политики
- •2.3.2. Финансовый механизм социальной политики
- •2.3.3. Налоговые рычаги и стимулы социальной политики
- •2.3.4. Административный ресурс в социальной политике
- •2.3.5. Политические методы в социальной политике
- •2.4. Эффективность социальной политики
- •2.4.1. Экономическая и социальная эффективность, экономический и социальный эффект социальной политики
- •2.4.2. Группировка направлений социальной политики по их эффективности
- •2.4.3. Способы разрешения противоречий между экономической и социальной политикой
- •2.5. Институциональная структура социальной политики
- •2.5.1. Общие принципы организации институтов социальной политики
- •2.5.2. Взаимодействие институтов социальной политики
- •2.6. Региональные аспекты социальной политики
- •2.6.1. Объективная обусловленность регионализации социальной политики
- •2.6.2. Элементарная типология регионов в интересах социальной политики
- •2.6.3. Региональные аспекты основных направлений социальной политики
- •Контрольные вопросы и задания а. Контрольные вопросы
- •Б. Деловая игра "Пределы социальных аппетитов общества"
- •Литература
- •Глава 3 история социальной политики
- •3.1. Цивилизация и социальная политика
- •3.1.1. Истоки социальной политики в европейской истории
- •3.1.2. Развитие социальной политики в XIX и XX вв. До Второй мировой войны
- •Выдержки из доклада составителей закона о бедных 1834 г.
- •И. Шумпетер: социальная политика на рубеже XIX—XX вв.
- •3.2. Философия социальной политики. Концептуальные основы социальной политики и их развитие в социальной мысли прошлых веков
- •3.2.1 От Платона до наших дней
- •3.2.2 Античность. Платон "Государство"
- •3.2.3 Аристотель "Политика"
- •Социальная структура[31]
- •Социальная сфера
- •3.2.4 Средние века. Никколо Макиавелли
- •3.2.5 Эпоха Возрождения. Великие социальные утопии
- •Томас Мор "Утопия"
- •Томмазо Кампанелла "Город солнца"
- •3.2.6 Новое время. Томас Гоббс "Левиафан"
- •3.2.7 Рационалистическое обоснование индивидуалистического государства всеобщего благосостояния в эпоху Просвещения. Жан-Жак Руссо. Теория общественного договора и Великая французская революция
- •3.2.8 Развитие либерализма в социальной и экономической мысли
- •Основные выводы
- •Контрольные вопросы и задания а. Контрольные вопросы
- •Литература
- •Глава 4. Реформы социальной политики в XX в.: опыт и последствия
- •4.1 Основные концепции социальной политики и их развитие в XX в.
- •4.1.1 Социальная политика и социальная теория
- •4.1.2 Правовое государство
- •4.1.3 Гражданское общество
- •4.1.4 Понятие социального государства
- •4.1.5 Государство всеобщего благосостояния
- •4.2. Модели социальной политики
- •4.2.1 Подходы к классификации моделей социальной политики
- •Эспинг-Андерсен: типы моделей государства всеобщего благосостояния
- •4.2.2 Шведская модель государства всеобщего благосостояния
- •А. Линдбек: шведский эксперимент
- •4.2.3 Ссср и патерналистская модель социальной политики
- •4.2.4 Немецкая модель социального рыночного хозяйства
- •Формирование в Западной Германии социального государства с помощью социального рыночного хозяйства. Политико-экономические предпосылки реализации концепции
- •X. Ламперт: германский путь
- •4.2.5 Неолиберальная модель социальной политики: англосаксонский путь
- •Выдержки из отчета бевериджа
- •Развитие социальной политики в 1950-е и начале 1960-х гг.
- •Развитие социальной политики в 1964-1970 гг.
- •Развитие социальной политики в 1970-х гг.
- •Победа идеологии
- •Тэтчеризм и господство консерватизма
- •4.3 Кризис государства всеобщего благосостояния и новые вызовы социальных реформ
- •4.3.1 П. Розанваллон: три кризиса государства всеобщего благосостояния. Новый социальный вопрос
- •4.3.2 Государство всеобщего благосостояния в условиях глобальной экономики
- •4.3.3 К. Дойчман: будущее государства благосостояния
- •Основные выводы
- •Контрольные вопросы и задания а. Контрольные вопросы
- •Б. Деловая игра "Как реформировать социальную политику?"
- •В. Эссе "Модели социальной политики и их реализация в XX столетии"
- •Литература
- •Глава 5. Социальная политика переходного периода
- •5.1. Социальная политика в странах с плановой и рыночной экономикой
- •5.1.1. Цели и инструменты социальной политики в странах с различными экономическими системами
2.6.3. Региональные аспекты основных направлений социальной политики
Помимо того что при разработке и проведении социальной политики необходимо учитывать социально-экономические особенности конкретных регионов, сами по себе направления социальной политики также имеют региональные аспекты. Рассмотрим примеры регионализации социальной политики.
Пенсионная сфера. Необходимость регионализации государственной пенсионной политики объясняется такими факторами, как:
• неидентичность возрастной структуры населения в различных регионах.
К началу 2003 г. в Российской Федерации на 1000 человек трудоспособного возраста приходилось в среднем 384 находившихся в возрасте старше трудоспособного. При этом значения данного показателя в регионах — субъектах Российской Федерации различались более чем в 5,5 раза: если в Ямало-Ненецком автономном округе он составил 116 человек на 1000, то в Курской области — 650 человек на 1000).
Учитывая, что фонд оплаты труда трудоспособного населения в странах с системой социального страхования пенсий является, как правило, основным источником, на который начисляются обязательные пенсионные страховые взносы, то при прочих равных условиях бюджет государственной пенсионной системы будет испытывать значительные финансовые сложности в тех регионах, где в структуре населения большая доля лиц старших возрастных групп.
Вопросы, связанные с дифференциацией пенсионной нагрузки на трудоспособное население в различных регионах, решаются благодаря переходу на накопительную систему, позволяющую элиминировать влияние места постоянного проживания работника после его выхода на пенсию на формирование ресурсов пенсионной системы. Однако в распределительной части эта проблема сохраняется при всех условиях; ее решение заключается в межрегиональных трансфертах внутри пенсионной системы с целью покрытия дефицита средств на выплату пенсий в конкретных регионах;
• межрегиональные различия в отраслевой структуре занятости.
Проблема состоит в том, что отрасли экономики различаются по уровню заработной платы. Следовательно, при единых для всей страны тарифах взносов в систему государственного пенсионного страхования будут существовать межрегиональные различия величины взносов в пенсионную систему в расчете на одного работника.
Официально начисленная средняя заработная плата работников, занятых в отраслях российской экономики в декабре 2003 г., различалась почти в 12 раз, составив от 2984 руб. в сельском хозяйстве до 35606 руб. в газовой промышленности. Соответственно "средний работодатель" начислял на эти зарплаты в среднем 835 и 9970 руб. на обязательное пенсионное страхование.
Аналогичные различия наблюдались и в межрегиональном разрезе: например, в декабре 2003 г. средняя начисленная заработная плата в Чукотском автономном округе составила 32310 руб., а в Чеченской Республике — 3624 руб., разница — почти в те же 12 раз. Соответственно различались и взносы на обязательное пенсионное страхование.
Влияние различий в отраслевой структуре занятости не может быть преодолено в краткосрочной перспективе. Решение проблемы также связано с межрегиональными трансфертами внутри пенсионной системы;
• неравномерность динамики социально-экономического развития регионов.
Применительно к государственной пенсионной политике эта неравномерность значима с точки зрения динамики фондообразующего для бюджета пенсионной системы показателя (заработной платы).
В декабре 2003 г. по сравнению с декабрем 2002 г. средняя начисленная заработная плата в Российской Федерации была больше на 28,4%. Однако при этом если в Корякском автономном округе она увеличилась на 77,3%, то в Таймырском автономном округе — снизилась на 5,3%.
Такая неравномерность затрудняет прогнозирование доходной части бюджета государственной пенсионной системы и также требует использования механизмов межрегиональных трансфертов.
Здравоохранение. Здесь ситуация также во многом схожа с государственной пенсионной политикой. Преодоление региональных диспропорций в состоянии этой отрасли социальной инфраструктуры возможно при условии сглаживания, в свою очередь, межрегиональных различий в состоянии источников его финансирования, а также за счет межрегиональных трансфертов в пользу тех регионов, где заболеваемость населения выше в силу таких причин, как:
• демографические (большая доля лиц старших возрастных групп);
• экономические (развитие в регионе отраслей, характеризующихся повышенным травматизмом и вредными условиями труда).
В Российской Федерации все отрасли (подотрасли) экономики в целях дифференциации начисления страховых взносов в систему обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве по мере возрастания риска таких случаев разделены на 22 класса. К 1-му классу относятся, например, государственная власть Российской Федерации (кроме судебной власти), а к 22-му классу — угольная промышленность.
Действие экономического фактора может иметь значение как для тех регионов, где расположено предприятие, так и для тех регионов, куда впоследствии могут переехать работники. Переезд особенно характерен для лиц, занятых в прошлом на предприятиях, работа на которых сопряжена с повышенным риском профессиональных заболеваний и (или) травматизма, расположенных в районах с неблагоприятными условиями для проживания (в Российской Федерации это, в первую очередь, районы Крайнего Севера). Таким образом, нагрузка на учреждения здравоохранения в регионах — реципиентах таких лиц может заметно увеличиться. Следовательно, при проведении государственной политики в области здравоохранения необходимо учитывать наличие на определенных территориях спроса на специфические услуги, связанные с лечением профессиональных заболеваний;
• экологические.
При проведении государственной политики в области здравоохранения в регионах с сильным загрязнением окружающей среды и его отрицательной (в качественном смысле) динамикой в большей по сравнению с другими мере должны финансироваться мониторинг здоровья населения и профилактические медицинские мероприятия.
Социальная поддержка. Мероприятия адресной социальной поддержки нуждающихся домохозяйств не финансируются из средств социального страхования, так как соответствующие расходы предусматриваются в государственном и региональном бюджетах. Региональные различия в масштабе и составе мер социальной поддержки проявляются в основном в той или иной жесткости бюджетов социальной поддержки домохозяйств. Если в номинально финансово благополучных регионах имеются достаточные ресурсы для финансирования региональных программ социальной поддержки, то в регионах с устойчивым дефицитом местного бюджета величина средств, выделяемых на адресную социальную поддержку населения, носит случайный характер. Кроме того, в регионах данной группы возникают сложности с обеспечением регулярности выплат. Это положение усугубляется тем обстоятельством, что, как правило, в финансово неблагополучных регионах уровень бедности населения выше и, следовательно, относительно больше доля жителей, нуждающихся в социальной поддержке.
В табл. 2.6 приводятся некоторые направления регионализации социальной политики с комментариями об их использовании в России в 1990-е гг.
Таблица 2.6
Регионализация социальной политики
Факторы регионализации социальной политики |
Основные социально-эконо- мические решения |
Использование в России в 1990-е гг. |
1.Дифференциация реальных денежных доходов населения |
Установление разновременности достижения глобальных параметров, вызывающих изменения в структуре доходов населения |
Предпринимались не всегда количественно обоснованные попытки учета данного фактора на федеральном уровне (например, при проведении реформы оплаты жилья и коммунальных услуг). Реально корректировались региональными органами управления с учетом возможностей бюджетов соответствующих регионов |
|
Организация адресной социальной поддержки нуждающихся |
На федеральном уровне сводилась преимущественно к методическому обеспечению (закон непрямого действия "О прожиточном минимуме"). На региональном уровне с учетом возможностей региональных бюджетов разрабатывались конкретные методики, определявшие критерии отнесения семей к нуждающимся и размеры оказываемой им помощи |
|
Создание дополнительных рабочих мест в регионе |
Не использовалось в условиях снижения инвестиционной активности государства и сворачивания реального сектора. Частный капитал ориентировался преимущественно на регионы с высоким платежеспособным спросом населения. Фактор дешевизны рабочей силы в бедных регионах не учитывался ввиду транспортно-географических (периферийные или удаленные от центра регионы) либо национальных (часть национальных республик и автономий) причин |
2. Несоответствие доходной базы бюджета социальной политики его расходам в разрезе регионов |
Межрегиональное перераспределение средств, предназначенных для финансирования социальной политики |
Практиковались межрегиональные трансферты из федерального фонда финансовой поддержки территорий с целью выравнивания душевых бюджетных доходов в регионах. В рамках действующего законодательства осуществлялось межрегиональное перераспределение в пользу дефицитных регионов средств Пенсионного фонда России, федеральной части Государственного фонда занятости населения, формируемой в процентном отношении к поступившим страховым взносам работодателей (в 1998 г. — 20%) и т.д. Эти механизмы не позволили предотвратить значительных межрегиональных различий в обеспеченности социальной политики ресурсами, например в первом полугодии 1997 г. минимальное и максимальное значения индексов локализации расходов фонда занятости по числу зарегистрированных безработных составили соответственно 0,16 (Республика Дагестан) и 6,82 (г. Москва) |
3. Различия значений параметров социального развития регионов |
Выделение на основе социальных показателей депрессивных территорий и разработка специальных программ их развития |
Комплексная социальная типология регионов — субъектов Российской Федерации — для обоснования управленческих решений не проводилась. Региональная политика носила сугубо политизированный и поэтому стохастический характер. Например, в мае — июне 1996 г. перед президентскими выборами было принято более девяти указов Президента страны, посвященных социально-экономическому развитию отдельных субъектов Российской Федерации, отобранных на основе преимущественно неэкономических критериев. Специальная правительственная комиссия в первой половине 1990-х гг. принимала меры по поддержке регионов, в которых складывалась критическая ситуация на рынке труда, на основе статьи о территориях приоритетного развития Закона "О занятости населения в Российской Федерации" (в ред. 1991 г.; в 1996 г. данная статья была исключена) |
Основные выводы
1. В социальной политике используется свой терминологический аппарат, в состав которого входят: общие термины (социальная стратегия, объекты и субъекты социальной политики и т.п.); частные, или предметные, термины, разделяющиеся на функциональные (бюджет социальной политики, социальное страхование и др.) и отраслевые (используемые в конкретных отраслях социальной сферы); термины, характеризующие домохозяйства (доходы населения, уровень бедности, уровень занятости и т.п.); вспомогательные термины, необходимые для раскрытия понятий, относящихся к первым трем группам (например, прожиточный минимум).
2. Любое общество разрабатывает совокупность долгосрочных и среднесрочных целей своего развития в области уровня и качества жизни населения (социальную стратегию), которая реализуется проводимой государственной социальной политикой. Предметное поле социальной политики включает демографию, труд, доходы населения и социальную инфраструктуру.
3. Социальная политика имеет объективные ограничения, разделяющиеся на экономические (увеличение расходов на реализацию ее отдельных направлений невозможно без соответствующего роста их доходного обеспечения) и политические (часть общества оказывается не готова принять предлагаемые социальные изменения).
4. При проведении социальной политики используются различные механизмы. В их состав входят: правовое обеспечение, финансовый механизм, налоговые рычаги и стимулы, административный ресурс и политические методы. Государственная социальная политика проводится при помощи институциональных структур, которые для социальной политики могут быть либо профильными либо непрофильными.
5. Экономический и социальный эффект и эффективность социальной политики могут быть оценены количественно.
6. Общество вынуждено постоянно разрешать противоречия между экономической и социальной политикой, для чего используются различные способы: утверждение государственным законодательством минимальных социальных гарантий общества перед домохозяйствами, создание альтернативных госбюджету источников финансирования социальной политики, стимулирование экономической самостоятельности домохозяйств и установление размеров социальной ответственности государства в зависимости от типов домохозяйств и уровня их душевых доходов.
7. Социальная политика нуждается в региональной адаптации, что объясняется объективно имеющимися социально-экономическими различиями административно-территориальных единиц (регионов) любого государства.