§ 29. Местное управление а) Административное деление территории

Общим административным делением является целение на губернии. Существует еще в некоторых местностях империи, на окраинах, деление на области и округа. Всех губерний, не считая восьми финляндских, 71; областей - 21; округов - два. Губернии делятся на уезды, области - в некоторых местах на уезды, в других - на отделы и округа. Некоторые губернии слагаются в единицы высшего местного управления - генерал-губернаторства, губернии и области Кавказа образуют одно наместничество. Уезды в полицейском отношении делятся, по общему правилу, на станы. Входящие в состав станов волости являются административным делением сословного (крестьянского) характера. Всесословная волость общего значения имеется пока лишь в проекте. Существуют еще города, выделенные из состава губерний и образующие равные им административные деления, называемые градоначальствами.

Кроме этих административных делений имеются еще специальные округа: учебные, таможенные, почтово-телеграфные, путей сообщения, военные, удельные, судебные (судебной палаты); для управления горным делом существуют горные области; округа церковного управления называются епархиями.

Деление на губернии и области и специальные округа - искусственное. Учреждение губерний относится ко времени Петра Великого; при Екатерине Второй существовали в виде общего административного деления генерал-губернаторства, теперь сохранившиеся по преимуществу только на окраинах и иногда возникающие в разных местах в виде временной исключительной меры.

50 губерний управляются на основании общего для них закона "Общего учреждения губернского" *(77). Уклонение от общих оснований существует для губерний бывшего Царства Польского, Сибирских и Кавказских; уклонения существуют также в областном и окружном управлении. Губернии бывшего Царства Польского образуют Варшавское генерал-губернаторство; затем следуют генерал-губернаторства: Виленское - губернии: Виленская, Ковенская и Гродненская; Киевское - губернии: Киевская, Подольская, Волынская; Иркутское - губернии: Иркутская, Енисейская и области Якутская и Забайкальская; Приамурское - обдает: Амурская, Приморская, Сахалинская и Камчатская; Туркестанское - области: Семиреченская, Закаспийская, Ферганская, Самаркандская, Сыр-Дарьинская; Степное - области: Акмолинская, Семипалатинская, Уральская и Тургайская. Градоначальства представляют собой: С.-Петербург, Одесса, Керчь, Севастополь, Николаев, Ростов-на-Дону. Москва является вместе и генерал-губернаторством и градоначальством. Образующий наместничество Кавказский край состоит из северного Кавказа - области Терская и Кубанская - и Закавказья; губ. Тифлисская, Кутаисская, Елизаветпольская, Ереванская, Бакинская, Черноморская; области: Дагестанская, Карская и Батумская; округа: Закатальский и Сухумский.

Б) Общее губернское управление

1) Губернаторы

По общему правилу главным административным органом в губернии является губернатор, назначаемый монархом из каких угодно разрядов лиц вне зависимости от служебного ценза или образования *(78). Роль губернатора как органа управления двойственна. Он является, с одной стороны, высшей правительственной властью в губернии, с другой - высшим органом Министерства внутренних дел на месте. В качестве первого он сосредоточивает в своих руках надзор в различной мере за находящимися в губернии гражданскими должностными лицами и установлениями. Кроме губернских органов Министерства внутренних дел непосредственному надзору губернатора принадлежат лишь казенные палаты и управления земледелия и государственных имуществ; относительно злоупотреблений других губернских учреждений он может только доводить до сведения соответственного начальника; губернатор издает обязательные постановления в развитие законов по вопросам порядка и безопасности (ст. 421-428). Как орган надзора губернатор обязан ежегодно производить обозрение губернии и о состоянии ее представлять монарху всеподданнейший отчет (ст. 381-394). Надзор губернатора распространяется и на органы общего и сословного самоуправления.

В качестве органа Министерства внутренних дел губернатор является высшим начальником всех местных установлений названного министерства, в том числе полиции прежде всего. Вследствие того, что местная полиция служит исполнительным органом всех местных установлений, к какому бы министерству они ни принадлежали, губернатор наблюдает за надлежащим выполнением ею законных требований этих установлений. Губернатор затем председательствует в целом ряде местных коллегиальных установлений смешанного состава (в губернских "присутствиях" по воинским, по питейным, по фабричным, по земским и городским делам) и т. под. Помимо того, губернатору принадлежит целый ряд функций по самым разнообразным частям управления (охрана прав дворянства и других сословий, обеспечение народного продовольствия, попечение о народном обучении, здравии, общественном призрении, безопасности, нравственности, наблюдение за иностранцами, участие в установлении опеки над безумными и расточительными *(79) и многое другое). Все это вместо взятое делает круг ведомства губернатора чрезвычайно обширным и грозит действительной возможности выполнения губернатором лежащих на нем обязанностей. При губернаторе состоят канцелярия и чиновники особых поручений. Власть губернаторов строго подзаконная. Действует он или через состоящее под его председательством губернское правление, или через особые учрежденные для различного рода дел установления (комитеты, комиссии, присутствия и проч.); в делах ведомств, не входящих в круг общего управления губернии, а также и в тех, которые не терпят ни малейшего отлагательства или подлежат особой тайне или же по иным причинам поручены высшим начальством исключительному его ведению, губернатор действует прямыми от своего лица предписаниями и распоряжениями. Губернатор подчиняется министру внутренних дел, а на месте - генерал-губернатору, где таковой существует.