Основы государственного управления

1.1. Предмет и научные основы системы

государственного управления

1.2. Теории происхождения государства

1.3. Формы государственного устройства

1.4. Методы государственного управления

1.1. Предмет и научные основы системы государственного управления

Государство является формой политической организации общества. Основное его назначение состоит в защите существующего общественного строя и порядка посредством воздействия на деятельность и поведение людей волей, авторитетом власти, принуждением и другими методами /1/.

Признаком государства выступает наличие определенной территории, на которую распространяется его юрисдикция, права, закрепляющих систему санкционированных норм, особых органов и учреждений, реализующих властные функции, т.е. системы управления.

Государство функционирует на основе общественного дого­вора между властью и гражданами, в котором каждая из сторон берет на себя обязательства и получает права. Власть, действуя в рамках договора, выполняет управленческие функции, соединяет интересы человека и государства, контролирует соблюдение законов и правил всеми членами общества, находит оптимальное сочетание прав и обязанностей при приоритете общих ценностей.

Граждане также выполняют свои обязательства, имеют право корректировать действия власти, используя для этого выборы ее органов и должностных лиц, изменение законодательства, гражданское неповиновение и другие методы.

При активном использовании гражданами прав достигается контроль общества над властью, необходимый для того, чтобы органы управления не уходили от конкретной ответственности и работали не на себя, а для людей. При невыполнении одной из сторон своих обязательств возникают конфликты, которые могут угрожать самому существованию власти.

Система государственного управления представляет собой на­учную дисциплину, изучающую организацию государственного управления социально-экономическими процессами в обществе. Предметом системы государственного управления являются формы и методы воздействия на производственную, социальную и духовную жизнедеятельность людей, связанных между собой общностью политической и экономической системы /2/.

В производственных отношениях государственное управление во главу угла ставит формы собственности, регулируя их таким образом, чтобы все субъекты хозяйствования находились в равных условиях. В сфере отношений распределения не допускается чрезмерная монополизация отдельными лицами или группами решающих средств производства, так как она приводит к поляризации богатства и бедности, подавлению личности.

Удовлетворение общественных потребностей в сферах произ­водства и потребления обусловливает необходимость обобществ­ления национального богатства и функционирования государст­венных (муниципальных) предприятий, учреждений. Обобществлению (огосударствлению) подвергаются природные, материаль­ные, финансовые ресурсы. Наряду с государственным сектором функционируют частные, корпоративные предприятия. В резуль­тате формируется смешанная экономика, характеризующаяся со­отношением различных форм хозяйствования и собственности.

Непосредственно государственное управление выражается в практической деятельности по реализации политики государства, обеспечению его интересов. При этом выполняются функции организации, координации, анализа, контроля и др. Применяются методы как убеждения, стимулирования, так и принуждения, как административно-плановые, так и рыночные рычаги.

Система государственного управления как научная дисцип­лина опирается на соответствующие закономерности, принци­пы, правила, составляющие основу методологии государственного управления, методов управления, приемов, способов решения управленческих задач /5/.

Объективные законы общественного развития не зависят от сознания и воли людей, действуют независимо от того, сформу­лированы они наукой или нет. Но объективность не означает их фатальность, а люди не бессильны перед ними. Законы могут проявляться в одних условиях стихийно, а в других — через соз­нательно организованную деятельность.

Если закон непознан и неясен, то люди ему следуют интуи­тивно, слепо, ценой проб и ошибок. Познанные законы они используют в своих интересах. Следовательно, деятельность опре­деляется не только закономерностью, но и субъективным факто­ром — сознанием человека, что обусловливает возможность воз­действия на его поведение через систему государственного управ­ления. Государство имеет на это право, так как его институты способны полнее познать механизм действия законов, чем от­дельно взятая личность, и оно действует на основе Конституции. Если система государственного управления правильно от­ражает сущность действия законов, то общество продвигается вперед. В случае неадекватного отражения их действия в прак­тике управления возникают диспропорции, противоречия и конфликты.

В государственном управлении обычно принимаются реше­ния относительно использования денег, других ресурсов. Ресур­сы ограничены, действует закон экономии, минимизации за­трат, требующий поиска альтернативных путей использования ресурсов в процессе принятия решений, использования ресурса до тех пор, пока стоимость приращения продукции превышает стоимость приращения ресурса. Когда переменными являются два и более ресурса, то определяется наилучшее сочетание всех факторов производства. Применяется закон взаимозаменяемо­сти факторов производства: один фактор может быть заменен другим при сохранении необходимого уровня производства. Выгодно заменить один фактор другим, когда стоимость заме­щающего фактора меньше, чем затраты на заменяемый фактор.

Из чисто управленческих широко известен закон Паркинсона (выведен на основе анализа динамики количества кораблей, рабочих и служащих в Британском адмиралтействе за 50 лет), констатирующий, что всякая управленческая структура в своем развитии со временем сосредоточивается на самой себе, увели­чиваясь вне связи с состоянием объекта управления. Поэтому необходим постоянный контроль за управленческим аппаратом, чтобы противодействовать тенденции увеличения /2/.

Основными методами познания являются системный анализ, синтез, аналогия, сравнение, наблюдение, эксперимент. В про­цессе анализа исследуемое явление расчленяется на составные части, что позволяет вскрыть существенное в нем. Синтез соеди­няет родственные элементы, воссоздает из частей целое, позволя­ет видеть, в каких формах проявляется существенное.

Система государственного управления первостепенное зна­чение придает социологическому анализу общественных явле­ний, функционирования социальных систем, поведения людей.

В процессе анализа и синтеза широко используются матема­тические и статистические методы.

Иерархическое строение и функционирование систем обу­словливает необходимость координации низших уровней систе­мы со стороны ее высшего уровня управления. В то же время деятельность высшего уровня определяется результатами функ­ционирования всех остальных подсистем.

В государственном управлении общество, его структурные сферы, части, регионы, предприятия рассматриваются в качест­ве сложной системы с множеством уровней иерархии. Каждый уровень является открытой системой, имеет входные и выход­ные каналы, зависит от внешней среды.

Иерархически взаимодействующие подсистемы устойчивы к сохранению своих состояний в условиях воздействия внешних факторов, но не обладают способностью к полной самооргани­зации, а потому нуждаются в постоянном совершенствовании. Возможности самоорганизации увеличиваются по мере развития кибернетики — науки об общих закономерностях управления.

При изучении конкретных вопросов управления применяет­ся ситуационный подход, проявляющийся в приложении науч­ных выводов к конкретным условиям. При выборе ситуации определяются цель и пути ее достижения, разрабатываются аль­тернативные комбинации и решения. Для проверки эффектив­ности методов управления предприятиями, отраслями, народно­хозяйственными комплексами, территориями широко применя­ются эксперименты.

Критерием истины выступает общественная практика, кото­рая определяет истинность или ложность теоретических по­строений, моделей, программ /3/.

Вмировой науке сложились различные школы государственного управления. Марксистская школа базируется на классо­вом подходе и рассматривает государство в качестве орудия по­литической власти господствующего в обществе класса. Этот класс осуществляет диктатуру, закрепляет и охраняет с помо­щью государства свои интересы. Интерес представляет позиция К. Маркса относительно бюрократии. В работе "К критике гегелевской философии права" Маркс показал, что бюрократия заключается прежде всего в потере организацией содержательной цели своей деятельности, в подчинении правил её функционирования, деловых принципов задаче сохранения и укрепления её как таковой. "Бюрократия, - писал К. Маркс,- должна... защищать мнимую всеобщность особого интереса, корпоративный дух, чтобы спасти мнимую особенность всеобщего интереса, свой собственный дух" /7/. В основе бюрократии лежит стремление верхов подчинить работу организации сохранению и укреплению своего господства. Именно отсюда Маркс выводил такие черты бюрократии, как формализм, бездушие, крючкотворство, бюрократический произвол. Как писал К. Маркс, бюрократия "... вынуждена... выдавать формальное за содержание, а содержание - за нечто формальное. Государственные задачи превращаются в канцелярские задачи, или канцелярские задачи - в государственные" /7/. Строгие правила и жёсткие предписания в бюрократии уживаются с возможностью принимать волюнтаристские решения, что особенно ярко демонстрирует практика работы полицейско-бюрократических машин.

Значительно большее число ученых разделяет концепцию общенародного государства. Рас­пространен также этатизм, рассматривающий государство как высший результат и цель общественного развития. К нему близ­ко примыкает государственная школа — направление, считаю­щее государство и его деятельность основной движущей силой исторического процесса.

Наибольшие дискуссии вызывает определение роли государства в рыночной экономике. Сложились две крупные научные школы и множество модификаций на их базе. Первая школа связана с име­нем английского ученого Дж. Кейнса (кейнсианство), другая — американского экономиста М. Фридмена (монетаризм). Взгляды, которые отстаивают эти научные школы, прямо противоположны: кейнсианцы стоят за активное вмешательство государства в ры­ночную экономику, а другая школа выступает против широкого государственного регулирования экономической жизни.

Кейнсианство (государственный дирижизм) исходит из того, что рынок не способен к самонастройке, не обеспечивает макроэкономическое равновесие и поэтому нуждается в менеджере (дирижере). Основным фактором равновесного развития при­знается спрос, на который государство воздействует с помощью различных рычагов. Оно согласует долгосрочные и краткосроч­ные цели развития, интересы по иерархическим уровням, управляет отраслями экономики, следит за соотношением меж­ду ними (пропорциями), проводит активную денежно-кредит­ную, налоговую политику, контролирует цены. Для увеличения спроса поощряются инвестиции, занятость; налоговое бремя переносится на зажиточные слои общества (стимулирование по­требления), увеличиваются государственные закупки и запасы, что повышает загрузку мощностей.

В ряде западных стран, особенно в кризисных ситуациях, успешно применяются кейнсианские методы. Например, в 1980 г. в период роста инфляции США резко увеличили государственные расходы, бюджетный дефицит достиг рекордных высот, но эко­номика развивалась /2/.

Сторонники другой школы исходят из того, что рынок авто­матически достигает равновесия и чрезмерное вмешательство государства может лишь причинить вред (кроме фискальной политики, необходимость которой ими не отрицается). Так как предложение денег прямо пропорционально росту цен, т.е. инфляции, условием сбалансированности являются ус­тойчивая денежная система и свободная конкуренция. Сто­ронники этого направления выступают за ограничение госу­дарственных инвестиций, социальных программ, субсидий, за твердые лимиты на денежную эмиссию и госзаймы, сокраще­ние заработной платы для уменьшения издержек и потреби­тельского спроса.

Принципы научных школ реализуются в той или иной сте­пени в различных моделях хозяйствования, отличающихся долей государственного участия в экономике, размерами перераспре­деления средств через бюджет. Среди них:

• саксонская (США, Канада, Великобритания) — большая свобода предпринимательства;

• западно-европейская (Франция, Италия, Испания, Португалия) — активное государственное регулирование с помощью индикативного планирования, большая доля госу­дарственного сектора;

• социально ориентированная (Германия, Австрия, Голландия) — подчеркнуто социальная направленность госу­дарства;

• скандинавская (Швеция, Дания, Норвегия) — паритетность государственного и частного капитала, ясно выраженная социальная направленность;

• патерналистская (Япония) — усиленное государственное регулирование, использование традиций в современном производстве /2/, /6/.

ВСША при кажущейся свободе предпринимательства государство заказывает научную и военную продукцию, закупает около 30% продукции частных фирм.

В Швеции государство в дела фирм не вмешивается, но активно действует на рынке труда, в социальной сфере по принципу: произ­водство частное, а социальное развитие для всех. Обеспечена почти полная занятость; расходы бюджета составляют около 70% ВВП (инвестиции, здравоохранение, пенсионный фонд, социальное страхо­вание и т.д.).

В Южной Корее действует государственная монополия в финансо­во-кредитной сфере; устанавливаются задания и субсидии для экспор­та; контролируются внутрифирменные издержки и качество продукции, особенно в экспортных отраслях; крупные сельскохозяйственные пред­приятия принудительно дробятся; контролируется проникновение ино­странного капитала и валюты в страну.

Германия считается социальным государством: на социальные ну­жды направляются 1/3 государственного бюджета и значительные средства предприятий. Государство доплачивает на образование, куль­турное развитие, квартплату (для бедных), на детей, молодым людям для выравнивания шансов на жизненном старте. Человек защищен на все случаи жизни: страхование по безработице, по болезни, пенсион­ное, от несчастного случая. Предприятие оплачивает 100% по боль­ничному листу в течение 6 недель, кроме того, платит отпускные, ро­ждественские, надбавку к пенсии. Работающие отчисляют на свои со­циальные нужды 40% от доходов, из них 50% компенсирует работо­датель. Предприятие тратит на социальные нужды 30% от аналогич­ных государственных выплат /2/.

Тенденцией мирового развития стало расширение государст­венного вмешательства в экономику и другие сферы общества, отделение капитала как собственности от функций управления, сокращение доходов от собственности в национальном доходе, усиление роли менеджеров в управлении. Государство повсюду осуществляет регулирование и факторов производства, и рынков, стоит на страже нацио­нальных интересов.