Гражданское участие в местом самоуправлении

С началом муниципальной реформы областная власть стала предпринимать значительные усилия по развитию ТОС в архангельских деревнях. Департаменту экономического развития администрации Архангельской области поручено организовывать и проводить конкурс «Сельская инициатива», основной целью которого является активизация и поддержка деятельности территориального общественного самоуправления в сельской местности. Создан Совет по ТОС при главе администрации Архангельской области.

Всоответствии с законом Архангельской области от 20 декабря 2006 г.

№310-14-03 «Об областном бюджете на 2007 год» утверждены субсидии бюджетам муниципальных образований на поддержку ТОС в сельской местности в сумме 3500 тыс. рублей. Предоставление субсидии производится на условиях софинансирования за счет средств местных бюджетов, средств участников и привлеченных средств. Согласно Положению о конкурсе «Сельская инициатива» распоряжением департамента экономического развития от 20 февраля 2007 года

№04/01р утвержден предельный размер субсидии, предоставляемой из областногобюджетанаодинпроект,вразмере70000рублей.Примечательно,чтосубсидии выделяются не напрямую органам ТОС или поселениям, на территории которых ТОС образуется, а бюджетам муниципальных районов. Через органы местного самоуправления районов областные чиновники имеют возможность контролировать деятельность органов ТОС и целевое расходование выделенных субсидий.

2.2.1. О возрождении сельской общины благодаря активной деятельности ТОС рассказывает Виктор Садков – председатель ТОС «Община деревни Холм» Приморского района Архангельской области.

История заселения этого удивительно красивого места уходит во времена существования Новгородской республики. Где-то на рубеже XIV–XV веков на возвышенном месте между двумя озёрами появилась деревня. Так и назвали её

– Холм. Позже по соседству холмяне основали ещё одну деревню – Лахта. От них и озера получили свои названия: малое – Лахтинское, большое – Холмовское. Деревни эти – в 20 километрах южнее Архангельска.

Общая площадь деревни Холм 20,6 гектара. В исторической части деревни стоят 18 домов. В последнее десятилетие появились еще 10 домов. К тому же на бывших колхозных землях, площадью 6 гектаров, расположилось садовоогородническое товарищество (СОТ) «Холм» – 51 участок.

Постоянных жителей (имеющих здесь регистрацию) всего 3 человека. Остальные домовладельцы и члены их семей зарегистрированы в поселке Катунино, городах Архангельске, Северодвинске, Новодвинске.

Всоветское время на Холме существовала бригада колхоза «Организатор»,

вкоторой работала большая часть жителей деревни. В основном выращивали картофель, капусту, содержали крупный рогатый скот, лошадей. Летом проводили сенокос, зимой заготовляли лес для колхозных нужд и дрова для местного населения.

Вначале 90-х годов прошлого века бригада колхоза была расформирована, а пахотные земли отданы под те самые дачные застройки. Было разрешено и

31

индивидуальное строительство. Местные жители такие необдуманные шаги сельсовета и правления колхоза восприняли крайне негативно и даже враждебно. С ними не советовались, к их мнению не прислушивались. В результате таких волюнтаристских действий деревня потеряла земли, на которых можно было строить дальнейшую экономическую жизнь.

В1998 году Холм вместе с соседней деревней Лахта и прилегающими землями (общая площадь 343 гектара) были переданы из административного подчинения Лисестровской сельской администрации вновь созданной Катунинской.

Вмае1999годапоинициативежителейдеревниХолмсозданасельскаяобщина. Мотивом этому послужил ряд обстоятельств.

Во-первых, с ликвидацией колхоза, при котором жизнь в деревне была организована по производственному принципу и управлял ею фактически колхозный бригадир, люди, оставшиеся в ней, оказались без руководящего и объединяющего начала. Катунинская администрация нацелена в основном на решение проблем поселка, который переходит от военной формы правления к гражданской, и ей просто не до деревни.

Во-вторых, с созданием СОТ начались разногласия и ссоры с сезонными огородниками, которые внесли новые веяния в сложившиеся устои деревенской жизни.

В-третьих, возникли проблемы с обустройством внутренних дорог, содержанием моста через протоку, обеспечением электроэнергией, наведением чистоты и санитарного порядка на Холме.

В-четвертых, появилась необходимость защиты своих оставшихся земель от посягательств как со стороны государственных органов, так и военных, частных лиц. Очевидной стала потребность добиться официальных прав общинного пользования окружающими землями, прилегающими лесами, ресурсами озер, юридически оформить право собственности, с учетом нынешних юридических требований, на земельные участки, находящиеся в личном пользовании, и дома, доставшиеся по наследству от родителей или купленные.

В-пятых, требовалось внести ясность в отношения с бывшим колхозом, ставшим акционерным обществом, который до сих пор имеет сомнительные претензии на оставшиеся постройки в черте деревни, а также со сторонними арендаторами земельных участков.

В-шестых, найти формы правовой защиты от неорганизованных отдыхающих, охотников и рыбаков, стихийного наплыва автотранспорта. Все это разрушает среду обитания, подвергает Холмовское озеро (источник питьевой воды для жителей поселков Катунино, Лесная Речка, Исакогорка – в год забирается 1950 тыс. кубометров воды) прилегающие леса, луга и пастбища чрезмерным антропогенным нагрузкам. Добиться присвоения статуса питьевого источника озеру Холмовское и установления водоохранной зоны вокруг него.

В-седьмых, крепло желание возродить жизнеутверждающие обычаи и традиции сельской жизни, местные обряды и престольный праздник деревни – День Петра и Павла (12 июля), совместно организовывать досуг, спортивно-

32

оздоровительные мероприятия, детский отдых, развивать сельский туризм. В-восьмых, возникла потребность на основе личной практики общинной жизни повышать социальную активность жителей других деревень, искать пути становления социальной экономики, выступать с законодательными инициати-

вами по вопросам местного развития и сельского самоуправления.

Первые шаги

Примерно год шли разговоры в деревне о необходимости объединения в местное сообщество. Время сумбурных перемен порождало массу проблем. Люди понимали, что жить врознь – плохо и неэффективно. Приходило понимание, что без нашего активного участия эти проблемы не решатся. После ликвидации колхоза в деревне оставались колхозные лошади, за которыми нужен уход и заготовка корма для них на зиму.

В мае 1999 года состоялся первый сход, на котором обсудили и приняли устав сельской общины, избрали правление из пяти человек.

Холмяне поставили перед собой первоочередные задачи: навести порядок в деревне, прекратить практику несанкционированных свалок, отремонтировать мост через протоку, соединяющую два озера, отсыпать дороги. И что самое важное – выстроить нормальные взаимоотношения с членами СОТ.

Сегодня эти задачи выполнены. В деревне стало чисто, в домах бытовые отходы собирают в кульки и затем – в контейнеры. В летние месяцы раз в неделю, по договоренности с городским спецавтохозяйством, в деревню приходит машина и увозит отходы на свалку города. За каждый выгруженный контейнер платим 50 рублей из деревенской кассы самообложения. После разъяснительной работы люди перестали сжигать пластиковый мусор, закапывать полиэтиленовую пленку от теплиц в землю. Органические отходы идут в компост.

Санитарные и экологические проблемы стали решать вместе с СОТ, создав совместную экологическую комиссию. В нее вошли по три человека от общины и от садово-огороднического товарищества. На общем сходе утвердили положение о комиссии, в котором оговорены ее права и обязанности (см. приложение 1).

Далее, совместными усилиями отремонтировали мост. Разобрали часть старой конюшни, а из отобранного леса сделали новый настил, укрепили опоры моста. Шлаком отсыпали внутренние дороги и подъездные пути.

Следующимшагомсталоналаживаниеконтактовсгосударственнымучреждением «Приморский сельский лесхоз». Раньше прилегающие к деревне леса находились в пользовании колхоза «Организатор». Деревенские жители имели право лишь заготовлять дрова. Каждый ехал в лесхоз и выписывал квитанцию, ему определялась делянка. Теперь это делается в рамках общины: составляется общий список нуждающихся в дровах, жердях, строительном лесе, который заверяется главой поселения. После этого в деревню приезжает лесник, определяет наосновеобщегообъемазаявленнойдревесиныделянкувлесу,проводитинструктаж по правилам рубки. Сложившееся сотрудничество привело к подписанию «Общественного договора» между общиной и Приморским лесхозом, в котором определены взаимные интересы, права и обязанности сторон. Из числа жителей

33

деревни избраны три общественных инспектора леса. Это первый в области договор подобного рода (см. приложение 2).

Хорошие контакты сложились и с Приморскими электросетями. После того как СОТ поставило себе свой трансформатор, в деревне стало устойчивое электроосвещение. Сейчас оплату за свет проводим через отделение филиала «Энергосбыт», работники которого провели ревизию всех внутренних сетей в домах и опломбировали счетчики. В темное время года в деревне действует уличное освещение.

В планах общины оборудовать зону отдыха на берегу озера, зеленые уголки и детскую площадку, установить информационные аншлаги, построить общинныйдом,часовнюнаместесгоревшейцеркви.Тамтеперьпоставленкрест,освященный в 2003 году – в престольный праздник Петра и Павла.

Правовые тупики

Они обозначались сразу же, как только началась совместная работа. Первые самостоятельные шаги привели к пониманию: реальное развитие деревни, её возрождение, станет возможным, если будет создана надежная правовая база под сельское самоуправление. Перед нами отчетливо встали конкретные вопросы: кто мы, сельские жители, в гражданско-правовом реестре? в какие правовые одежды следует облачить саму деревню? Расставим эти законодательные проблемы по порядку.

1. Отсутствие статуса сельского жителя.

Сегодня статистами численности жителей нашей деревни являются граждане, имеющие регистрацию в ней. Из 37 домовладельцев только трое имеют местную прописку. В случае проведения, к примеру, выборов в местные органы власти или местного референдума только их голоса будут учтены, их мнение примут во внимание при подведении итогов опроса. Так и было, когда проводили опрос о передаче наших деревень в административное подчинение военному городку.

А как быть людям, которые имеют в деревне дом, земельный участок, ведут активную хозяйственную деятельность в рамках сельского населенного пункта, а значит, имеют здесь свои гражданские интересы? Их чаще всего называют дачниками – сезонными проживающими, но именно эти люди составляют социально активную часть сельского населения.

Поэтому, на мой взгляд, следует уточнить и конкретизировать в действующих законах, в том числе и в новой редакции закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» понятия «граждане, проживающие на соответствующей территории», или «граждане, проживающие в сельской местности». Для этого ввести в юридическую практику понятие «домовладелец», или «домохозяин», и относить к категории сельского жителя всех владельцев недвижимости (дома, земельного участка) данного населенного пункта.

Наделитьэтихгражданизбирательнымправомнатерриторииданногосельскогоизбирательногоокруга(предоставитьимвозможностьсамимрешать,где у них большие интересы и где голосовать: по месту регистрации или по месту

34

владения недвижимостью). Это необходимый шаг для формирования правовой основы местного самоуправления, сельского электората будущих муниципальных выборов, финансовой и налоговой базы муниципального образования.

2.Отсутствие организационно-правовой формы сельского сообщества, юридического статуса деревни.

В ныне действующем законодательстве нет понятия «сельская община», «сельское сообщество». Деревня оказалась в правовом вакууме. С исчезновением колхозадеревняХолмлишиласьстатусапроизводственнойструктуры–бригады коллективного хозяйства. Ей не вернули земли, некогда принадлежавшие общине: именные поля, луга, пастбища.

Каксоотнестиинтересы,напримереХолма,членовСОТиобитателейдеревни, живущих бок о бок? Если СОТ имеет статус юридического лица (на то есть соответствующий закон) и его четко очерченная территория защищена соответствующим документом, то деревня ни одним действующим законом не наделена такими правами и такими возможностями. Попытка зарегистрировать общину Холм как общественная организация не увенчалась успехом. Ее устав был настолько детально проработан, что в управлении юстиции посчитали – он «тянет» на устав муниципального образования. Упрощать же устав, выхолащивать из него всю конкретику, мы не захотели. Деревня всё же – не общественная организация и не некоммерческое объединение, какой статус предлагают соответствующие законы.

Поэтому следует предпринять следующие правовые шаги:

•Установить социальный и правовой статус деревни. Выявить потенциал сельского населенного пункта поможет заполнение «Социального паспорта деревни» (см. приложение 3).Он и может стать основным документом, в котором будут указаны границы сельского населенного пункта – территории, в рамках которой действует сельская община.

•Необходимо установить порядок регистрации сельской общины, придать ей статус правового субъекта в рамках муниципального образования с правом выдвигать своих депутатов в муниципальный представительный орган. Это позволит сельской общине выступать полноправным партнером во взаимоотношениях с другими юридическими и физическими лицами в вопросах социальной и экономической жизни, участвовать в конкурсах проектов местного развития и тендерах на размещение социальных заказов на своей территории.

•Обязательным условием должно стать право общины самой решать все свои внутренние земельные вопросы (перераспределение, аренда), устанавливать порядок и режим посещения ее территории, участвовать в решении вопросов застройки и планировки деревни, купли-продажи в ней домов и других строений, развития инфраструктуры, локальной экономики.

3.Отсутствие экономического статуса деревни.

До сих пор существует стереотип, что деревня – это сфера сельского хозяйства. Поэтому решение проблем деревни было отдано на откуп управлениям сельского хозяйства. Все реформы сельского хозяйства ХХ века методично раз-

35

рушали сельское сообщество как некий социальный организм, превратили живущих в нем людей в наемную силу колхозов и совхозов. Никогда вопрос не ставился в плоскость реформирования и статусного определения самой деревни как социума, как базиса развития не только сельскохозяйственного производства, но и многоотраслевой социальной экономики (концепция социальной экономики нами также разработана). И в результате мы загубили и сельское хозяйство, и саму деревню.

Наша деревня, как и многие другие сельские населенные пункты, теряет привычный планировочный и архитектурный облик, обрастает дачными участками

сразномастными постройками, да и сами сельские подворья превращаются в таковые. Постепенно в деревне установилось сезонное проживание людей – в период выращивания картофеля и овощей.

Хозяйствование до сих пор носит натуральный характер без попыток экономического обоснования, расчета рентабельности и целесообразности того или иного рода занятия. Владелец личного подсобного хозяйства не умеет вести экономический анализ своей деятельности, определять уровень доходности своего хозяйства, подворья. Предоставляя свои услуги, продавая излишки произведенной продукции, цены на них селянин назначает интуитивно, руководствуясь своей совестью, или их ему навязывают скупщики.

Не спасло деревню и акционирование хозяйства. Более того, дважды поменяв свой правовой статус (чтобы списывать долги), бывший колхоз растащил, распродал экономическую базу деревни. А теперь, чтобы завершить процедуру банкротства, намерен распродать некогда брошенные и списанные старые, но ещё сохранившиеся постройки, а фактически продать землю под ними. И это идет вопреки мнению и интересам жителей деревни. Выяснилось и другое: единственная дорога, связывающая деревню с поселком Катунино, до сих пор не передана в муниципальное ведение – она всё ещё находится в собственности бывшего колхоза, хотя никаких документов на этот объект нет.

Сегодня деревню Холм подстерегает одна большая опасность – распродажа

саукциона земель, на которых она стоит. Так и заявляют наезжающие сюда толстосумы: «Здесь должны стоять двухэтажные коттеджи, а не эти старые дома!» И эта угроза нарастает, так как многие участки земли и даже приусадебные территории не имеют полного документального оформления и не внесены в кадастровую систему. Месяцами, а то и годами люди обивают пороги всевозможных районных контор, чтобы получить разрешения и согласования на обустройство в родной деревне, оформить свой дом, свою родовую землю по новым правилам. Сами правила часто меняются, как и плата за подобные услуги. Землеустроители сельских администраций лишились права решать земельные вопросы внутри деревень, теперь это передано в руки районных земельных комитетов, которые только за межевание приусадебных участков требуют огромную плату. С принятием Земельного кодекса в октябре 2001 года процедура оформления земли стала настолько трудоемкой и запутанной, а главное дорогостоящей и несправедливой, что в ней не могут разобраться даже опытные юристы. Работники земкомов признаются, что с нетерпением ждут, когда в

36

Земельный кодекс будут внесены поправки, облегчающие процедуру оформления сделоксземлёй.Далее,чтобызарегистрироватьземлю,предстоитпройтипять инстанций, в том числе палату кадастрового учета земли, центр государственной регистрации прав на недвижимое имущество, комитет по имуществу. Что особенно странно, в существующей законодательной и административной вакханалии государственным органам, включая суд, дано право действовать «исходя из собственного правосознания» (!?). Подобное же нас ждет с принятием Лесного кодекса, когда в частные руки будут отдавать леса, в том числе те, что непосредственно прилегают к деревням.

Чтобы подобное не произошло, следует:

1.Прежде всего оформить деревню как экономическое сообщество домохозяев. Разработать единый, простой и доступный для всех селян порядок правового оформления недвижимости. Исходя из этого постулата, выстраивать локальную экономику – на уровне деревни, сельской администрации, формировать свой местный бюджет, неприкосновенный со стороны государственных органов.

2.Важным условием становления в деревне социальной экономики, развития местного сообщества (сельской общины) является предоставление ей права самоуправления местными природными ресурсами, включая землю (см. приложение 4), обязательного участия жителей деревни в определении экономической направленности использования прилегающих земельных территорий, лесных угодий, водного бассейна и установления их собственника или арендатора.

3.На уровне муниципалитета проводить консультирование, обучающие семинары экономической направленности, оказывать моральную и материальную поддержку инициатив снизу, способствующих повышению социальноэкономического благосостояния жителей деревни, проводить конкурсы проектов местного развития на региональном и районном уровне.

4.Выстроитьсистемуфинансовойподдержкиэтихинициатив,закладываяв будущем в областной и муниципальный бюджеты статьи расходов на осуществление проектов сельского развития.

Последним шагом нашей общины стало участие в конкурсе проектов по развитию территориального общественного самоуправления в рамках Баренцрегиона – объединении северных территорий России, Финляндии, Норвегии и Швеции (см. приложение 5).

37

Приложение 1

Положение о совместной санитарно-экологической комиссии

Общины деревни Холм и садово-огороднического товарищества «Холм»

Комиссия создается по решению общего собрания сельской общины Холм и СОТ «Холм» от 10.05.2002 г. и во исполнение закона РФ «Об охране окружающей природной среды».

Полномочия комиссии:

–проводить рейды по всей территории Холма и прилегающим территориям (берегам озера, лесам, лугам, сенокосам, дороге);

–давать санитарно-экологическую оценку усадьбам. С этой целью вместе

сдомовладельцем осматривать территорию усадьбы, арендуемых полей и делатьзаключениесперечнемрекомендацийпоустранениюнарушенийсанитарноэкологического и эстетического характера;

–предлагать и организовывать субботники по расчистке несанкционированных свалок, запущенных и заросших бурьяном мест;

–организовывать и проводить конкурсы на звание самой чистой усадьбы;

–вести разъяснительную работу, знакомить жителей деревни с самыми чистыми и безопасными методами ведения хозяйства и жизнедеятельности, с последствиями необдуманных действий по использованию вредных и отравляющих окружающую среду веществ;

–добиватьсявместесгосударственнымиприродоохраннымиорганами,органамиместногосамоуправлениянедопущенияпротивоправныхдействийнаозере, влесу,навсейтерриторииХолмакакместнымижителями,такипосторонними гражданами.Вслучаезлостногоинеоднократногонарушениязакона«Обохране окружающей природной среды», водоохранного, лесного законодательства добиваться привлечения таких лиц к административной ответственности;

–определять места и тематику аншлагов, призывающих к соблюдению чистоты и порядка и напоминающих о правилах сохранения окружающей природной среды;

–проводить семинары, встречи со специалистами-экологами с целью информирования и обучения основам экологических знаний и повышения экологической культуры.

38

Приложение 2

Общественный договор между Приморским сельским лесхозом – филиалом ФГУ «Архангельсксельлес»

и органом территориального общественного самоуправления «Община деревни Холм» Катунинского сельсовета

МО «Приморский район» Цель договора: определить взаимные интересы, права и обязанности при

пользовании лесами сельскохозяйственного назначения населением местной общины, находящимися в непосредственной близости к деревне Холм.

Для этого стороны договариваются о следующем:

Приморский сельский лесхоз – филиал ФГУ «Архангельское управление сельскими лесами» (далее «лесхоз») оставляет за собой все права управления, распоряжения и контроля состояния данных лесов, но привлекает к этому на общественных началах жителей деревни Холм.

С этой целью:

–ежегодно на сельском сходе лесничий или помощник лесничего лесхоза информирует жителей деревни о состоянии лесов, происшествиях и изменениях в структуре лесов;

–ежегодно определяется делянка для заготовки жителями деревни дров, жердей, деловой древесины. При этом устанавливаются указатели границ делянки и печатается карта лесов с указанием этого участка;

–определяется объем санитарных рубок и рубок ухода, а также лесовосстановительных и лесозащитных работ;

–определяютсясрокииправилазаготовкидров,жердейиделовойдревесины,

атакже сбора ягод, грибов и дикорастущих (лекарственных) трав, елового лапника, вереска, мха, бересты, березовых веников, метел и других даров леса;

–в случае стихийных бедствий (пожаров, лесоповалов) определяются объем и сроки работ по ликвидации их последствий;

–из числа жителей деревни Холм назначаются общественные инспектора (общественнаялеснаяохрана)свыдачейсоответствующегоудостоверения.Общественные инспектора получают право следить за лесами, не допускать, а при необходимостипресекатьсамовольныерубки,нарушенияправилповедениявлесу (раннего сбора ягод, небрежного обращения с огнем, порчи деревьев, неправильной рубки древесины и т.д.). В случае необходимости обращаться за помощью к работникам лесхоза или в органы внутренних дел.

Орган территориального общественного самоуправления «Община деревни Холм» (далее «община»):

–совместно с лесхозом составляется план мероприятий по уходу, контролю и другим необходимым работам в данных лесах;

–сельские общественные инспектора проходят инструктаж в лесхозе, где получают основы знаний по ведению лесного хозяйства, определяется круг их прав и обязанностей;

39

–община берет на себя все работы, связанные с уходом, санитарными рубками, сбережением данных лесов, с помощью общественных контролеров следит за порядком во время рубок леса и их объемами строго по уплаченным квитанциям;

–ежегодно составляется список жителей деревни, которые нуждаются в дровах, жердях, деловой древесине. После этого производится оплата в бухгалтерию лесхоза, где каждому человеку выдается ордер на заготовку древесины;

–предлагает необходимые мероприятия по улучшению порядка в лесу, информирует о всех случаях нарушения правил поведения в лесу;

–следит за чистотой в лесу, убирает мусор и несанкционированные свалки бытовых и иных отходов;

–в случае стихийных бедствий в лесу принимает участие в спасении леса и ликвидации их последствий;

–все свои действия в лесу согласовывает с лесхозом и строго следует указаниям и распоряжениям работников лесхоза.

Общественный договор подписали: Директор ГУ «Приморский сельский лесхоз» Председатель правления Общины деревни Холм

40