Гражданское участие в местом самоуправлении
.pdf–конференция граждан (собрание делегатов);
–опрос граждан;
–обращения граждан в органы местного самоуправления;
–другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении.
Далее мы рассмотрим формы гражданского участия в местном самоуправлении, разделив их на три блока – формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления, формы участия населения в осуществлении местного самоуправления и формы выявления мнения населения, учитываемого органами и должностными лицами местного самоуправления и государственной власти.
11
ГЛАВА I.
ФОРМЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОГО ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ НАСЕЛЕНИЕМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И УЧАСТИЯ НАСЕЛЕНИЯ В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
1. ФОРМЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОГО ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ НАСЕЛЕНИЕМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
1.1. Местный референдум (ст. 22 Федерального закона № 131-ФЗ) Согласно пункту 1 статьи 22 Федерального закона № 131-ФЗ местный рефе-
рендум проводится в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения.
С его помощью граждане приобретают возможность непосредственного, а значит, наиболее эффективного воздействия на формирование политики местных властей. Органы местного самоуправления, в свою очередь, получают возможность с помощью референдума сверять свои решения с мнением народа. Социальная ценность референдума заключается в его способности разрешать возникающие и предотвращатьпотенциальновозможныеконфликтымеждувластьюиобществомитем самым снимать напряжение в обществе, повышать доверие населения к власти.
Сложившаясяпрактикапримененияинститутареферендумаподтверждает,что именно эта форма непосредственного участия населения в местном самоуправлении является наиболее эффективным институтом с точки зрения достижения практических результатов общественных инициатив. Несколько лет назад многие эксперты не верили в то, что у местных референдумов есть будущее, пророчили им судьбу политических конструкций, предназначенных только для разрешения конфликтов между уровнями власти или политическими группировками, рассматривали этот институт как очаг разжигания конфликтов. Даже предлагали отказаться от этого института, ограничившись только всероссийским референдумом по принятию и внесению изменений в Конституцию РФ. Но практическая ценность референдума и готовность населения ответственно и осознанно принимать решения была доказана на практике.
В 2002 году в городе Сургуте был проведен референдум по вопросу необходимости дальнейшей организации троллейбусного движения в городе. Поводом для проведения референдума стала категорическая позиция Совета депутатов, считавшего использование троллейбусного движения в городе нецелесообразным и дорогостоящим.
Население согласилось с мнением представительного органа.
Сегодня пришло время оценить дальновидность такого решения. Действи-
12
тельно,масштабноефинансированиетроллейбусногодвиженияисполнительная власть осуществляла на фоне профицита бюджета. В настоящее время ситуация кардинально изменилась и совершенно очевидно, что если глава города не угадал экономическое развитие региона на несколько лет вперед, то референдум уберег исполнительные органы власти от ошибки, а Сургут — от экономически неблагоприятных последствий.
Понимание референдума не следует сводить исключительно к акту голосования, а значение – к арифметическому результату. Даже неудавшиеся попытки референдумов нередко имели серьезные социальные последствия.
В2003годуобщественностьгородаТроицкаМосковскойобластибылаобеспокоена планами местных властей вырубить парк с вековыми деревьями и построить на его территории высотные здания, в связи с чем была сформирована инициативная группа по проведению референдума. Дважды, даже после сбора 2600 подписей жителей, на основании протеста прокурора в проведении референдума инициативной группе было отказано. Однако второй отказ в проведении референдума инициативная группа обжаловала в областной суд и выиграла дело.
5 декабря 2004 года в Троицке Московской области прошел городской референдум, на котором 9466 граждан (97,67 % участвующих) высказались за то, чтобы отнести лесные кварталы и поля парка к рекреационной зоне (зоне отдыха). Однако референдум признан несостоявшимся, поскольку явка населения составила 34,9 %.
Активность нельзя назвать низкой с учетом того, что информационное освещение референдума можно было назвать ее блокадой. Активисты самостоятельно расклеивали объявления по подъездам города.
Несмотря на то что решение референдума не имело юридической силы, Совет депутатов города Троицка принял постановление, в соответствии с которым отнес парк к рекреационной зоне.
ВнастоящиймоментидетутверждениеГенеральногопланагорода,местная администрация снова предпринимает попытку застроить территорию парка, считая решение Совета депутатов нелегитимным. В противовес наблюдается активизация общественной деятельности.
Что надо знать?
Референдум – форма прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме.
Местный референдум – референдум, проводимый среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования.
Цель проведения местного референдума – решение непосредственно населением вопросов местного значения.
13
Вопросы местного референдума – на местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения.
Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум.
Вопросы референдума не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод.
Вопросы местного референдума не должны противоречить законодательству Российской Федерации, законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации.
Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно былобыдатьтолькооднозначныйответ,атакжечтобыисключаласьнеопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.
На местный референдум не могут быть вынесены вопросы:
1)о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий,
атакже о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;
2)о персональном составе органов местного самоуправления;
3)об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;
4)о принятии или об изменении бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;
5)о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.
Установление иных ограничений для вопросов, выносимых на референдум, кроме вышеуказанных, не допускается.
Территория, на которой проводится местный референдум, – вся территория муниципального образования.
Инициаторы назначения местного референдума:
1)граждане Российской Федерации, имеющие право на участие в местном референдуме;
2)избирательные объединения, иные общественные объединения, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом;
3)представительный орган муниципального образования и глава местной администрации совместно.
Условия назначения местного референдума:
1)по инициативе граждан, избирательных объединений, иных общественных объединений – сбор подписей в поддержку данной инициативы;
количество подписей устанавливается законом субъекта Российской Федерации
14
(не может превышать 5 % от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с федеральным законом);
оформление инициативы – в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации;
2)по инициативе представительного органа муниципального образования совместно с главой местной администрации – оформление правовыми актами представительного органа муниципального образования и главы местной администрации.
Принятие решения о назначении местного референдума – принимается обязательно при соблюдении вышеназванных условий представительным органом муниципального образования.
Срок назначения местного референдума – в течение 30 дней со дня поступления в представительный орган муниципального образования документов, на основании которых назначается местный референдум.
При отсутствии решения представительного органа муниципального образования о назначении референдума в установленные сроки референдум назначается судом на основании обращения:
1)граждан;
2)избирательных объединений;
3)главы муниципального образования;
4)органов государственной власти субъекта Российской Федерации;
5)избирательной комиссии субъекта Российской Федерации;
6)прокурора.
Порядок подготовки и проведения местного референдума – устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации.
Организация и обеспечение проведения местного референдума:
1)назначенный представительным органом муниципального образования местный референдум организуется и его проведение обеспечивается органами местного самоуправления и муниципальными органами, на которые в соответствии с уставом муниципального образования возлагаются полномочия по организации и обеспечению проведения местного референдума;
2)назначенный судом местный референдум организуется избирательной комиссией муниципального образования, а обеспечение его проведения осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или иным органом, на который судом возложено обеспечение проведения местного референдума.
Участие в местном референдуме – имеют право участвовать граждане Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования.
Обнародование итогов и принятого решения – итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
15
Исполнение принятого решения – принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления.
Обеспечение исполнения принятого решения – органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на местном референдуме решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования.
Обжалование принятых решений – решение о проведении местного референдума, а также принятое на местном референдуме решение может быть обжаловано в судебном порядке:
1)гражданами;
2)органами местного самоуправления;
3)прокурором;
4)уполномоченными федеральным законом органами государственной власти. Гарантии прав граждан на участие в местном референдуме – устанавливаются
федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации.
Правовое регулирование местного референдума:
1)Конституция Российской Федерации;
2)Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
3)Федеральный закон от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;
4)закон субъекта Российской Федерации о референдуме в субъекте Российской Федерации и/или местном референдуме;
5)устав муниципального образования;
6)муниципальный правовой акт о местном референдуме.
Что надо делать?
1.Сформулировать проблему, которая должна быть решена на местном референдуме.
2.Сформулироватьвопрос,накоторыйдолженбытьполученответнаместном референдуме, чтобы получить основание для решения проблемы.
Формулировка вопроса должна отвечать указанным выше требованиям:
– вопрос может быть только из перечня вопросов местного значения;
– вопрос не должен ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав
исвобод;
–вопрос не должен противоречить законодательству Российской Федерации, законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации.
–вопрос должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать
16
только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.
Вопрос должен быть значимым для всего населения муниципального образования или большей его части.
3. Инициировать назначение и проведение местного референдума. Вариант 1.
Предложить выдвижение инициативы назначения и проведения местного референдума одному или нескольким депутатам представительного органа муниципального образования и/или главе местной администрации.
Вариант 2.
Выступить лично или от имени избирательных либо иных общественных объединений с инициативой назначения и проведения местного референдума, для чего нужно:
–собрать подписи в поддержку данной инициативы;
–обеспечить их количество в соответствии с законом субъекта Российской Федерации (не может превышать 5 % от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с федеральным законом);
–оформить инициативу – в порядке, установленном федеральным законом
ипринимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации (указаны выше);
–в случае неназначения местного референдума представительным органом муниципального образования в установленный срок обратиться в суд.
1.2. Муниципальные выборы (ст. 23 Федерального закона № 131-ФЗ)
Что надо знать?
Цель проведения муниципальных выборов – избрание депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.
Основа – всеобщее равное и прямое избирательное право при тайном голосовании.
Назначение муниципальных выборов – представительным органом муниципального образования в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования.
В случаях, установленных федеральным законом, муниципальные выборы назначаются соответствующей избирательной комиссией муниципального образования или судом.
Гарантииизбирательныхправгражданприпроведениимуниципальныхвыборов, порядокназначения,подготовки,проведения,установленияитоговиопределениярезультатовмуниципальныхвыборов– устанавливаютсяфедеральнымзакономипринимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации.
Виды избирательных систем и порядок их применения при проведении муниципальных выборов – устанавливаются законом субъекта Российской Федерации.
17
В соответствии с установленными законом субъекта Российской Федерации видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании.
Законом субъекта Российской Федерации могут быть определены условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств.
Под избирательной системой понимаются условия признания кандидата, кан- дидатовизбранными,списковкандидатов–допущеннымикраспределениюдепу- татских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов.
Обнародование итогов муниципальных выборов – итоги муниципальных выборов подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Правовое регулирование муниципальных выборов:
1)Конституция Российской Федерации;
2)Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
3)Федеральныйзаконот12.06.2002г.№67-ФЗ«Обосновныхгарантияхизбира- тельных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;
4)закон субъекта Российской Федерации о муниципальных выборах в субъекте Российской Федерации;
5)устав муниципального образования;
6)муниципальный правовой акт о муниципальных выборах.
Что надо делать?
Если муниципальные выборы не назначены представительным органом муниципального образования, обратиться в муниципальную избирательную комиссию.
Если муниципальные выборы не назначены и муниципальной избирательной комиссией, обратиться в суд.
1.3. Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления
(ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ)
Что надо знать?
Цель – отзыв лица, утратившего доверие.
Основания для отзыва – устанавливаются уставом муниципального образования. Основаниями для отзыва могут служить только конкретные противоправные решения или действия (бездействие) лица в случае их подтверждения в судебном
порядке.
Инициатор – население (инициативная группа граждан).
Порядок проведения голосования – устанавливается федеральным законом и законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума с описанными здесь особенностями.
18
Процедура отзыва – устанавливается уставом муниципального образования. Процедура отзыва лица должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований
для отзыва.
Подведение итогов голосования – лицо считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).
Обнародование итогов голосования – итоги голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лицаместногосамоуправленияипринятоерешениеподлежатофициальномуопубликованию (обнародованию).
Правовое регулирование голосования по отзыву выборных лиц местного самоуправления:
1)Конституция Российской Федерации;
2)Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
3)Федеральный закон от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;
4)закон субъекта Российской Федерации о референдуме в субъекте Российской Федерации и/или местном референдуме;
5)устав муниципального образования.
Что надо делать?
Если лицо приняло конкретные противоправные решения или совершило соответствующие действия (бездействие), подтвержденные судом, инициировать проведение голосования в том же порядке, как и для местного референдума (см. выше).
Если есть основания полагать, что лицо приняло конкретные противоправные решения или совершило соответствующие действия (бездействие), но это не рассматривалось в суде, обратиться в суд, после чего в случае подтверждения судом факта принятия лицом таких решений или совершения действий (бездействия) инициировать проведение голосования.
1.4. Сход граждан (ст. 25 Федерального закона № 131-ФЗ)
Что надо знать?
Цель проведения схода граждан – осуществление полномочий представительного органа муниципального образования (см. ст. 14, 35 указанного Федерального закона)
Условие проведения схода граждан – численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, не более 100 человек.
Правомочность схода граждан – при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом.
Созыв схода граждан:
1) главой муниципального образования самостоятельно;
19
2)главой муниципального образования по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек.
Обеспечение проведения схода граждан – главой местной администрации. Участие в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления – обязательно. Председатель на сходе граждан:
– вариант 1: глава муниципального образования;
– вариант 2: иное лицо, избираемое сходом граждан.
Принятие решения на сходе граждан – решение считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан.
Обязательность принятых на сходе граждан решений – подлежат обязательному исполнению на территории поселения.
Обеспечение исполнения принятых решений – органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обеспечивают исполнение решений, принятых на сходе граждан, в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом поселения.
Обнародование принятых на сходе граждан решений – подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Правовое регулирование схода граждан:
1)Конституция Российской Федерации;
2)Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
3)устав муниципального образования.
Что надо делать?
В случае если глава муниципального образования не созывает сход граждан, собрать группу жителей поселения не менее 10 человек и потребовать созыва схода граждан (лучше в письменном виде, с копией и официальной регистрацией).
Если глава муниципального образования после этого не созовет сход граждан, обратиться в суд и инициировать голосование по его отзыву (см. выше).
2.ФОРМЫ УЧАСТИЯ НАСЕЛЕНИЯ
ВОСУЩЕСТВЛЕНИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
2.1.Правотворческая инициатива граждан (ст. 26 Федерального закона
№131-ФЗ)
Что надо знать?
Цель выдвижения правотворческой инициативы – внесение в органы местного самоуправления проекта муниципального правового акта.
Кто выступает с правотворческой инициативой – инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.
Минимальная численность инициативной группы граждан – устанавливается
20