Раздел первый «Задачи Сообщества» носит вводный характер.

Раздел второй «Положения по содействию прогрессу в области атомной энергии» закрепляет права и обязанности наднациональных институтов и государств-членов в области изучения и использования атомной энергии.

Раздел третий «Положения, регулирующие деятельность институ­тов» и

раздел четвертый «Финансовые положения» содержат в основном те же правила, что и часть пятая Договора о ЕС.

Раздел пятый «Общие положения»,

раздел шестой «Положения, относящиеся к начальному периоду» и

раздел (без номера) «Заключительные положения» корреспондиру­ют последней части Договора о ЕС (содержат нормы общего, заклю­чительного или переходного характера).

Договор о Европейском Союзе 1992 г.

Подписанный в г. Маастрихт (Нидерланды) в 1992 г. Договор об Европейском Союзе (Маастрихтский договор) — самый «молодой» из учредительных документов организации. Он объединил Европей­ские сообщества и другие сложившиеся к началу 1990-х гг. интегра-

1 Данная ситуация обусловлена тем, что первоначально институты были от­дельными для каждого из Европейских сообществ (см. вопрос № 10). Ныне, по­скольку в Сообществах и Союзе в целом действует единый институционный меха­низм, соответствующие нормы Договора о Евратоме содержат положения, иден­тичные Договору о ЕС. Ссыпки обычно производятся только на последний источник.

30

ционные структуры государств-членов в целостную конструк­цию — Европейский Союз (см. вопросы № 10, 14).

В Маастрихтском договоре закреплены наиболее общие цели и условия деятельности Союза во всех сферах жизни, которые обяза­тельны в том числе для Европейских сообществ (как первой опоры). Договор о Европейском Союзе также непосредственно регулирует функционирование второй и третьей опор организации, не имеющих собственного учредительного документа — общей внешней полити­ки и политики безопасности (ОВПБ), сотрудничества полиций и су­дебных органов в уголовно-правовой сфере (СПСО).

Договор о Европейском Союзе включает преамбулу и 63 статьи', которые сгруппированы в восемь разделов, три из которых не имеют самостоятельного значения.

Раздел I «Общие положения» (ст. 1—7) закрепляет общие принци­пы, на которых строится функционирование Союза, в том числе де­мократические принципы конституционного строя и санкции за их нарушение (см. вопрос № 21).

Разделы II—IV (ст. 8—10), каждый из которых включает одну ста­тью, содержат поправки в учредительные договоры Европейских сооб­ществ2: раздел II «Положения об изменении Договора об учреждении Европейского экономического сообщества с целью образовать Евро­пейское сообщество» (ст. 8); раздел III «Положения, изменяющие Договор об учреждении Европейского объединения угля и стали» (ст. 9); раздел IV «Положения, изменяющие Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии» (ст. 10).

Раздел V «Положения об общей внешней политике и политике без­опасности» (ст.11—28) и

раздел VI «Положения о сотрудничестве полиций и судебных орга­нов в уголовно-правовой сфере» (ст. 29—42) устанавливают правовые основы деятельности Европейского Союза в рамках его второй (ОВПБ) и третьей (СПСО) опор.

Раздел VII «Положения о продвинутом сотрудничестве» (ст. 43—-45) разрешает по инициативе отдельных государств-членов (минимум восьми) ставить перед институтами Союза дополнительные задачи,

1 Как и в случае с Договором о ЕС, нумерация статей Договора о Европей­ском Союзе была изменена Амстердамским договором 1997 г. В первоначальной редакции статьи Договора о Европейском Союзе имели буквенное обозначение, в настоящее время — цифровое (ст. А, ст. В ныне ст. 1, ст. 2). Ниццкий договор 2001 г. включил в Договор о Европейском Союзе десять дополнительных статей (ст. 27А и др.). Последний, таким образом, содержит в общей сложности 63 ста­тьи, хотя заключительная статья имеет номер 53.

2 Данные поправки были инкорпорированы (включены) в тексты Договора о ЕС, Договора о Евратоме и Договора о ЕОУС и являются их составной частью. Договор о ЕОУС ныне утратил силу.

31

которые они будут осуществлять только в отношении государств, за­интересованных в таком «сотрудничестве».

Необходимость подобного раздела обусловлена значительным расширением состава и территории Союза в начале XXI в. Европей­ский Союз становится все более неоднородным, и поэтому нужен бо­лее гибкий, дифференцированный подход к развитию интеграции («Европа двух, трех и т.д. скоростей»),

Наиболее известным примером продвинутого сотрудничества на сегодняшний день служит «Шенгенское пространство» с прозрачны­ми внутренними границами и единой визой (см. вопросы № 152-153).

Раздел VIII «Заключительные положения» (ст. 46—53) определяет порядок ратификации и вступления в силу Маастрихтского договора и содержит другие нормы общего или заключительного "характера. В частности, именно здесь закреплена единая процедура пересмотра учредительных документов Союза, предусмотрены условия и поря­док вступления в него новых государств-членов.

Кроме основного текста учредительные документы Европейского Союза имеют структурно обособленные разделы, приложенные к ним в виде протоколов.

В протоколы к учредительным документам чаще всего включают­ся нормы специального или переходного характера, которые госу­дарства-члены посчитали целесообразным отделить от основных по­ложений, чтобы не «перегружать» последние. Так как к учредитель­ным договорам Союза не разрешаются односторонние оговорки государств-членов, то исключения и изъятия для некоторых из них также оформлены протоколами.

Всего ныне действуют 36 протоколов, приложенных к учреди­тельным документам в разное время (например, Ниццкий договор 2001 г. приложил четыре новых и отменил три ранее действовавших протокола).

Наибольшее число протоколов приложено к Договору об учреж­дении Европейского сообщества (Договору о ЕС) 1957 г. — двадцать пять. Существуют также совместные протоколы, приложенные к двум или сразу ко всем учредительным договорам.

С точки зрения предмета и содержания протоколы к учредитель­ным документам можно разделить на четыре группы.

1. Протоколы, содержащие организационные положения, на­пример:

— Протокол «Об уставе Европейского инвестиционного банка» (приложен в 1957 г. к Договору о ЕС);

— Протокол «Об уставе Европейской системы центральных бан­ков и Европейского центрального банка» (приложен в 1992 г. к Догово­ру о ЕС);

32

— Протокол «О статуте Суда» (приложен в 2001 г. к Договору о ЕС, Договору о Евратоме и Договору о Европейском Союзе);

— Протокол «Об установлении местонахождений институтов, некоторых органов и служб Европейских сообществ» (приложен в 1997 г. ко всем учредительным договорам);

— Протокол «О роли национальных парламентов в Европейском Союзе» (приложен в 1997 г. ко всем учредительным договорам).

2. Протоколы, содержащие специальные положения, например:

— Протокол «О привилегиях и иммунитетах Европейских сооб­ществ» (1965 г.)';

— Протокол «Об особом режиме, применяемом к Гренландии» (приложен в 1985 г. к Договору о ЕС);

— Протокол «О критериях сближения, указанных в статье 121 Договора об учреждении Европейского сообщества» (приложен в 1992 г. к Договору о ЕС);

— Протокол «Об интеграции Шенгенских достижений в рамки Ев­ропейского Союза» (приложен в 1997 г. к Договору о ЕС и Договору о Европейском Союзе);

— Протокол «О применении принципов субсидиарности и пропор­циональности» (приложен в 1997 г. к Договору о ЕС);

— Протокол «О праве на убежище для граждан государств — чле­нов Европейского Союза» (приложен в 1997 г. к Договору о ЕС);

— Протокол «О защите и благополучии животных» (приложен в 1997 г. к Договору о ЕС).

3. Протоколы, содержащие переходные положения, например:

— Протокол «О расширении Европейского Союза» (приложен в 2001 г. ко всем учредительными договорам);

— Протокол «О финансовых последствиях истечения Договора о ЕОУС и о Фонде по исследованию угля и стали» (приложен в 2001 г. к Договору о ЕС).

4. Протоколы, содержащие изъятия и исключения для отдель­ных государств-членов, например:

— Протокол «О некоторых положениях, относящихся к Соединен­ному Королевству Великобритании и Северной Ирландии» и Протокол «О некоторых положениях, относящихся к Дании» (приложены в 1992 г. к Договору о ЕС; на основании данных протоколов Велико­британия и Дания уполномочены, в частности, не переходить на еди­ную валюту евро);

— Протокол «О применении некоторых аспектов статьи 14 Дого­вора об учреждении Европейского сообщества к Великобритании и Да-

' Данный Протокол был приложен в 1965 г. к Договору о слиянии (см. вопрос № 10). В настоящее время имеет самостоятельный статус (формально не прило­жен ни к одному из действующих учредительных договоров).

3. 11097. Кашкин 33

нии» (приложен в 1997 г. к Договору о ЕС и Договору о Европейском Союзе; согласно Протоколу названные страны сохраняют право осу­ществлять контроль на границах с остальными государствами — чле­нами Союза)'.

Кроме протоколов при подписании учредительных договоров или при внесении в них поправок государства-члены составляют деклараций, отражающие их позицию по тому или иному вопросу2. В отличие от протоколов, декларации не содержат норм права и не имеют обязательной юридической силы. В то же время они могут использоваться при толковании нормативных положений и иметь важное политическое значение, например Декларация «О будущем Союза».

16. Что представляет собой Договор о присоединении 2003 г. ?

Договор между Бельгией, Данией, Германией, Грецией, Испани­ей, Францией, Ирландией, Италией, Люксембургом, Нидерландами, Австрией, Португалией, Финляндией, Швецией, Соединенным Ко­ролевством (государствами — членами Европейского Союза) и Чехи­ей, Эстонией, Кипром, Латвией, Литвой, Венгрией, Мальтой, Поль­шей, Словенией и Словакией относительно присоединения Чехии, Эстонии, Кипра, Латвии, Литвы, Венгрии, Мальты, Польши, Слове­нии и Словакии к Европейскому Союзу (далее — Договор о присое­динении) был подписан в Афинах 16 апреля 2003 г.

Договор о присоединении 2003 г. оформил так называемую пер­вую волну современного расширения Европейского Союза. В соот­ветствии с ним к Союзу присоединяются 10 из 13 государств-канди­датов, обозначенных в Ниццком договоре 2001 г.

Пиццкий договор, лейтмотивом которого являлась подготовка Европейского Союза к расширению, вступил в силу за два с полови­ной месяца до подписания Афинского договора, 1 февраля 2003 г. Учитывая, что именно Ниццкий договор в своих положениях обо­значил дату первой волны расширения Союза, можно говорить о том, что Договор о присоединении 2003 г. представляет собой логи­ческое продолжение реформ, начатых в Ницце.

Более того, Договор о присоединении является результатом поч­ти десятилетней подготовки к небывалому по масштабу присоедине­нию к Европейским сообществам и Европейскому Союзу сразу 10

' Для Великобритании, Ирландии, Дании установлены и некоторые другие изъятия, содержащиеся в специальных протоколах. Отдельные исключения из об­щих правил предусмотрены особыми протоколами также для Италии, Франции, Португалии, Нидерландов.

2 Декларации могут быть как общими (принимаются всеми государства­ми-членами), так и односторонними или совместными (исходят or одной или не­скольких стран Союза). 34

стран Центральной, Восточной и Южной Европы, а также Кипра, территориально расположенного за пределами европейского конти­нента.

Три государства-кандидата остаются пока за рамками Договора о расширении. Болгария и Румыния должны присоединиться к Союзу в 2007 г., а переговоры о вступлении Турции в Европейский Союз от­ложены до конца текущей декады.

Договор о присоединении вступит в силу после его ратификации всеми сторонами и только после этого займет свое место среди ис­точников первичного права Европейского Союза. Сам Договор опре­деляет приблизительную дату, до которой государства-члены долж­ны провести все ратификационные процедуры, — 1 мая 2004 г.

Важнейшей частью Договора о присоединении, общий объем ко­торого чуть менее 2500 страниц, является Акт относительно условий присоединения и изменений договоров, на которых основывается Европейский Союз. Кроме того, составной частью Договора о при­соединении 2003 г. являются 18 приложений, 10 протоколов, Заклю­чительный акт, 44 декларации и Обмен письмами.

Акт относительно условий присоединения в ст. 1 подразделяет стороны Договора на существующие государства-члены Союза и но­вые государства — члены Союза. В соответствии с ним 10 новых го­сударств-членов присоединяются ко всем учредительным договорам Европейского Союза и признают действующими на своей террито­рии все акты, принятые институтами Союза, включая решения Суда Европейских сообществ (ст. 2).

На новые государства-члены в полном объеме распространяются положения Шенгенских соглашений (ст. 3), а также всех актов, со­ставляющих сегодня Шенгенские достижения (Schengen acquis) или Шенгенское право, инкорпорированное в правопорядок Союза спе­циальным протоколом 1997 г.

Таким образом, Литва и Польша окончательно закрывают грани­цы для свободного транзита граждан России через свою территорию по автомобильным и железным дорогам, связывающим Калинин-градскую область и другие субъекты Российской Федерации. Учиты­вая это обстоятельство, к Договору была приложена Декларация о транзите лиц между Калининградской областью и остальной частью Российской Федерации, которая определила создание специального упрощенного режима для целей такого транзита.

Проблема обеспечения свободы передвижения лиц в новых гра­ницах Сообщества стала одной из ключевых на современном этапе расширения, хотя она и была вынесена за пределы основной части Договора 2003 г. и Акта относительно условий присоединения. Это­му вопросу посвящены 11 из 44 деклараций, приложенных к Догово­ру. Существующие государства-члены опасаются, что они еще не з* 35

способны до конца гарантировать свободу передвижения работников из новых государств-членов.

В соответствии с актом новые государства-члены становятся сто­ронами всех соглашений, заключенных Союзом с третьими странами и международными организациями, в том числе и Соглашения о партнерстве и сотрудничестве с Российской Федерацией 1994 г. При­соединение новых государств-членов будет оформлено специальным протоколом к нему.

Новые государства-члены участвуют в экономическом и валют­ном союзе, созданном существующими государствами-членами, в качестве государств-членов с изъятием (ст. 4 Договора о присоедине­нии). Аналогичным статусом сегодня пользуются существующие го­сударства-члены, не входящие в зону евро, — Великобритания, Да­ния и Швеция. В этой связи необходимо признать ошибочным мне­ние, бытующее в средствах массовой информации, о том, что с присоединением к Союзу национальные валюты новых госу­дарств-членов заменит евро.

Акт относительно условий присоединения пересматривает чис­ленный состав институтов и других органов Союза, с учетом квот но­вых государств-членов, содержавшихся в Протоколе о расширении, приложенном к Ниццкому договору. Сам Протокол утратит свое зна­чение, так как наиболее существенные его положения воплощаются ;

в жизнь Договором 2003 г. ;

Помимо этого Акт относительно условий присоединения содер­жит технические и финансовые положения, связанные со вступлени­ем новых государств-членов.

Подводя итог вышеизложенному, можно сказать о том, что Дого­вор о присоединении 2003 г. символизирует очередной шаг в направ­лении создания в полном смысле этого слова общеевропейского дома, опирающегося на общие правовые начала. Новый договор от­ражает реалии современной политической жизни Европейского ре- | гиона и учитывает интересы не только государств, которые в нем участвуют, но и других европейских стран. Положения Договора о присоединении 2003 г. в целом отвечают духу современных реформ Союза, направленных на модернизацию механизма интеграции и оформление его общей Конституцией для Европы.

17. Как осуществляется подготовка Конституции Европейского Союза?

Шестнадцатого февраля 2001 г. при подписании Ниццкого до- I говора государства-члены коллективно одобрили Декларацию «О бу- j дущем Союза», в которой согласились с необходимостью дальнейших j реформ в целях его демократизации и повышения эффективности, j

Для подготовки этих реформ был образован временный предста- 1 вительный орган — Европейский конвент (Конвент о будущем Союза), ;

36 j

порядок формирования и мандат которого определила Лаакенская декларация от 15 декабря 2001 г. (вторая Декларация «О будущем Ев­ропейского Союза», принятая на встрече в верхах в пригороде Брюс­селя — Лаакене).

В состав Конвента (105 членов) вошли представители законода­тельной и исполнительной ветвей власти всех нынешних и будущих государств-членов, а также государств-кандидатов (по 2 парламента­рия и по одному представителю правительства от каждой страны), плюс представители соответствующих институтов Европейского Союза в целом (16 депутатов Европарламента и два члена Европей­ской комиссии).

Председателем Конвента был назначен Валери Жискар д'Эстен (президент Франции в 1974—1981 гг.), а его заместителями — Джу-лиано Амато и Жан-Люк Деан (бывшие главы правительств Италии и Бельгии).

Начав работу в феврале 2002 г., Конвент четко высказался в поль­зу «конституционализации» учредительных документов Европейско­го Союза и приступил к подготовке его конституционного договора (договорной конституции). Результатом этой работы стало принятие Конвентом 10 июля 2002 г. проекта Договора, учреждающего Консти­туцию для Европы (Конституция Европейского Союза)'.

По завершении деятельности Конвента подготовленный им про­ект Конституции был в целом одобрен руководителями госу­дарств-членов, однако по ряду пунктов между ними сохранялись раз­ногласия. Для завершения работы над документом в октябре 2003 г. приступила к работе межправительственная конференция. Последней удалось до конца 2003 г. найти решение для более 80 спорных вопро­сов. Оставшиеся несколько разногласий являются наиболее «чувст­вительными»: они касаются главным образом распределения голосов и квот между государствами-членами в некоторых институтах Союза. Их намечено устранить в ходе дальнейшей работы межправительст­венной конференции.

После того как текст Конституции Союза будет окончательно со­гласован, состоятся его подписание и ратификация государства­ми-членами (в большинстве из них планируется организовать рефе­рендум). Конституцию Союза предполагается ввести в действие в 2006 г. (срок носит ориентировочный характер, и нельзя исключать вероятность «запаздывания»).

Согласно подготовленному Конвентом проекту будущая Консти­туция должна состоять из преамбулы и свыше 450 статей, разделен­ных на четыре части.

1 См.: La Convention europeenne. Projet de Traite etablissant une Constitution pour 1'Europe. Luxembourg: Office des publications officielles des Communautes europeennes, 2003.

37

Часть первая «Конституционное устройство» закладывает наиболее основополагающие принципы устройства и функционирования Союза.

Часть вторая «Хартия Союза об основных правах» содержит текст Хартии об основных правах, принятой 7 декабря 2000 г. (см. вопросы № 84-85).

Часть третья «Политика и функционирование Союза» определяет компетенцию и порядок деятельности Союза в разных сферах обще­ственной жизни. Она является самой объемной в структуре докумен­та (около 350 статей).

Часть четвертая «Общие и заключительные положения» устанавли­вает порядок вступления в силу документа и некоторые условия его реализации в жизнь.

К Конституции Союза будут также приложены протоколы, в том числе большинство ныне действующих (Протокол «О статуте Суда», «Об уставе Европейской системы центральных банков и Европей­ского центрального банка» и др.).

Одним из главных результатов принятия Конституции должно служить упрощение внутренней структуры Европейского Союза: ис­чезнет деление на опоры, а договоры об учреждении Европейского сообщества и о Европейском Союзе утратят силу.

С другой стороны, предполагается сохранить Договор о Евратоме 1957 г. Ввиду большого объема и специфического предмета регули­рования этот документ посчитали нецелесообразным инкорпориро­вать в единую Конституцию. Договор о Евратоме наряду с протоко­лами будет выступать как своеобразное «приложение» к основному тексту последней.

Наряду с реформой внутреннего устройства Европейского Союза проект Конституции перестраивает систему его правовых актов (в будущем станут издаваться «европейские законы» и «европейские рамочные законы»), вносит изменения в институционный механизм, включая создание новых органов и постов (например, министр ино­странных дел Союза), впервые в истории закрепляет право госу­дарств-членов на добровольный выход из Европейского Союза и по­рядок его реализации.

Обращает на себя внимание специальный раздел первой части Конституции под названием «Союз и его ближайшее окружение». Он непосредственно касается отношений Европейского Союза с его крупнейшим соседом — Россией. Согласно единственной статье данного раздела «Союз развивает с соседними ему государствами привилегированные отношения с целью учредить пространство про­цветания и добрососедства, базирующееся на ценностях Союза и ха­рактеризуемое тесными и мирными отношениями, основанными на сотрудничестве...».

О других важнейших изменениях в правовой и политической системе Европейского Союза, предусмотренных проектом его Кон­ституции, будет рассказано в последующих разделах книги. 38

Раздел HI. ПРИНЦИПЫ ПРАВА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА