4. Перспективы и ограничения заимствования европейского опыта местного самоуправления.

В современных государствах способы управления местными делами являются достаточно разнообразными. Практически каждая страна имеет свои особенности.

В литературе принято выделять две модели местного управления: англосаксонскую и европейскую континентальную. Каждое из государств, относимых к соответствующей модели, обладает своим своеобразием, но, одновременно, имеет и общие черты, которые позволяют отличать каждую модель.

Европейской страной, где действует англосаксонская модель, естественно, является Англия. Кроме того, приближается к английской модели организация местного самоуправления в некоторых других европейских странах, например, в Швейцарии. Однако, для большинства стран Европы (Франция, ФРГ, Италия и др.) характерна континентальная модель.

В странах, в которых действует континентальная система местного управления,:

1. Важной особенностью можно считать принцип негативного регулирования полномочий местных органов, также как и в Российской Федерации. Суть этого принципа в том, что муниципальные образования имеют законодательно оформленные списки обязательных полномочий местных органов, утверждённые центральными органами государства, но полномочия местных органов не исчерпываются этими списками. Большинство средств местных органов уходит на выполнение предписаний центральных органов, тем не менее, списки полномочий местных органов остаются открытыми. Например, в ФРГ в компетенцию местных органов района, общины входят: а) обязательные полномочия, закреплённые законом; б) делегированные полномочия, т.е. переданные от органов власти земель – местным органам; в) необязательные полномочия.

2. Модель местного управления является более централизованной, принцип иерархического подчинения в ней выражен более отчётливо. Местные органы в большей степени, чем в англосаксонской системе зависят от органов государственной власти и контролируются ими более жёстко.

3. Сочетание местного самоуправления (местные выборные органы) и прямого государственного управления и контроля за местными органами посредством назначаемых чиновников. Наиболее отчётливо эта особенность прослеживается во французской и итальянской модели местного управления.

Во Франции действует трёхуровневая система местного управления: административно-территориальными единицами страны являются: коммуна, департамент, регион. На всех трёх уровнях местное управление включает сочетание избираемых населением органов и представителей центральных государственных органов - префектов. На уровне коммуны граждане избирают представительный орган, – Совет коммуны.Из своего состава Совет избирает Мэра. Мэр является председателем Совета, т.е. главой местного самоуправления, и одновременно представителем государственной власти в коммуне, получающим жалование из государственного бюджета. В крупных коммунах наряду с мэром действует и представитель органов гос власти. Население департамента также избирает свой представительный орган – Генеральный Совет Департамента, но главой административно-территориальной единицы является Префект, – государственный чиновник, назначаемый Советом Министров Франции. Префект региона также назначается правительством страны. В обязанности префектов входит предоставление правительству информации о деятельности местных органов (ежегодный отчётный доклад премьер-министру), административный контроль за местным управлением, руководство полицией, организация выполнения правительственных программ, распоряжение государственными расходами, юридическое представительство государства в регионе.

В Италии трём уровням местного управления соответствуют: коммуна, провинция, регион.Единообразная трёхуровневая система местного управления с государственным контролем во всех административных единицах прослеживается и здесь. Но в отличие от Франции, регионы Итальянской республики обладают правом законодательной деятельности, их нормативные акты обязательны для входящих в их состав территориальных единиц. Статут (устав региона) принимается Областным советом самостоятельно, но утверждается Парламентом страны. Административное регулирование деятельности местных органов входит в компетенцию региона. Представительный и законодательный орган региона – Областной совет, избирается гражданами, исполнительный орган, Областная джунта (правительство области) избирается Областным советом. Представителем центральной власти в регионе является Правительственный комиссар, назначаемый декретом Президента Итальянской республики по представлению председателя Совета министров. Законы, принятые Областным советом недействительны без визы комиссара. Комиссар контролирует действия областных властей и в случае необходимости обращается к правительству с просьбой о вмешательстве. На уровне провинции представительным органом местного управления является Совет провинции, исполнительным органом – Провинциальная джунта, председатель которой избирается населением. Представитель центральной власти в провинции – Префект провинции, государственный чиновник, подчиняющийся Министерству Внутренних Дел Италии. Префект провинции контролирует деятельность провинциальных органов местного управления и органов государственной власти на местах, отвечает за общественный порядок и безопасность. Жители коммуны избирают свой представительный орган, – Коммунальный совет, а также Синдика или Мэра, формирующего исполнительный орган – джунту. Синдик или Мэр имеет двойной статус: а) выборный глава местного исполнительного органа; б) государственный чиновник, являющийся представителем правительства в коммуне, и, в этом качестве, приносящий государственную присягу префекту провинции. Государство гарантирует автономию провинций и коммун от областей. Каждая провинция и коммуна имеет свой устав, а также право заключать соглашения друг с другом.

Особенностью ФРГ, Австрии и Бельгии является действие принципа федерализма, который оказывает определённое влияние на формирование и функционирование местных органов управления. Законодательством ФРГ организация местного управления отнесена к компетенции земель. В результате на территории страны действуют 4 различных организационных модели местного управления:

– магистратная модель

– бургомистерская модель

– северогерманская

– южногерманская.

Базовой территориальной единицей местного управления является община, которая может включать население города, сельского поселения, нескольких поселений. Объединение общин составляет район. На уровне общины и района действуют представительные (Совет, Городское собрание) и исполнительные органы местного управления (Бургомистр, Магистрат, Ландрат). На уровне общины государственная администрация в виде назначаемых чиновников отсутствует. На уровне района государственный контроль за органами местного управления осуществляется главой государственной администрации района, – директором или ландратом. Директор или ландрат контролирует соответствие законодательству деятельности районных и общинных органов местного управления.

С учетом указанного опыта представляется перспективным заимствование разнообразия организационных структур органов местного самоуправления и отказаться от негативного регулирования полномочий органов местного самоуправления, которое в России, и в несколько меньшей степени в европейских странах, приводит к перегрузке органов местного самоуправления выполнением государственных полномочий. В России это сопровождается нестабильностью как перечня делегированных гос полномочий, так и вопросов местного значения, а также к безответственному отношению органов гос власти к наделению органов местного самоуправления необходимыми ресурсами для осуществления переданных полномочий.

Интерес представляет и придание выборным лицам статуса гос служащих.

По Конституции органы местного самоуправления не входят в систему органов гос власти. Муниципальная служба отделена от государственной, несмотря на провозглашенное законодательством единство, привязкой к финансированию исключительно из местного бюджета. В результате муниципальные служащие, занимающие аналогичные должности, выполняющие аналогичные функции получают различную оплату труда, различные социальные гарантии и т. д., соответственно, имеются различные возможности для подбора кадров, отвечающих квалификационным требованиям.

Наделение должностных лиц и муниципальных служащих статусом государственных служащих с установлением определенных единых социальных гарантий и гарантий по оплате труда, с установлением сопоставимых классных чинов позволило бы снять многие противоречия и барьеры.

Что касается представителей государства на местах, то с учетом действий некоторых глав муниципальных образований, данная мера не может считаться исключительной.

Однако, в свое время дебатировался вопрос о том, чтобы и в отношении глав муниципальных образований установить порядок их назначения на должности, аналогичным тому, который в настоящее время действует в отношении высших должностных лиц субъектов РФ. С целью не раздувать гос аппарат данный вариант представляется более предпочтительным.