3. Возможности заимствования англосаксонского опыта местного самоуправления.

В современных государствах способы управления местными делами являются достаточно разнообразными. Практически каждая страна имеет свои особенности.

В литературе принято выделять две модели местного управления: англосаксонскцую и европейскую континентальную. Каждое из государств, относимых к соответствующей модели, обладает своим своеобразием, но, одновременно, имеет и общие черты, которые позволяют отличать каждую модель.

Характерными особенностями стран, которые принято относить к англосаксонской модели (Великобритания, США, Канада), являются следующие:

1. Местное самоуправление осуществляется преимущественно местными органами, избираемыми непосредственно населением соответствующей территории (административно-территориальной единицы)

2. Отсутствие на местном уровне органов или должностных лиц, назначаемых центральными органами и контролирующими органы местного самоуправления и (или) выполняющими те или иные функции управления на местах (Великобритания, США).

3. Самостоятельность избираемых населением органов в принятии решений по установленному для них государством кругу полномочий.

4. Отсутствие прямого подчинения органов местного самоуправления центральным органам. Центральные органы осуществляют косвенный контроль за органами местного управления посредством законодательного регулирования их деятельности, контроля за исполнением законов, а также судебных разбирательств. Особенностью Великобритании является осуществление дополнительного контроля через инспекции министерств и комиссаров парламента.

5. Принцип позитивного регулирования компетенции органов местного управления: местные органы имеют право принимать решения лишь по тем вопросам, которые закреплены за ними законодательно. В данном случае то, что не предписывается законом – запрещено.

6. В англосаксонских странах развито частное законодательство, т.е. законы, которые имеют силу на конкретной территории. Например, в приморских городах Великобритании органы местного самоуправления имеют право сбора средств на благоустройство морского порта. Конкретные полномочия местных Советов закреплены в частных нормативных актах. В США законодательное регулирование местного самоуправления является компетенцией штатов. То есть существует 50 систем законодательного регулирования местного самоуправления. Распространенным является принятие представительными органами (легислатурами) штатов статутов органов местного самоуправления, в которых устанавливаются различные полномочия для тех или иных самоуправляющихся единиц.

7. Использование комиссионной системы, как одного из вариантов организации местных органов управления. При данной системе на местном уровне нет разделения представительной и исполнительной ветвей власти. Принятие решения и его исполнение осуществляются одним и тем же органом или его представителями.

В США этот вариант наименее популярен и действует лишь в некоторых графствах. При комиссионной системе население графства выбирает Муниципальный Совет (Комиссию), состоящий из 3-5 членов, сроком на 4 года. Каждый из советников совмещает две функции: а) член местного представительного органа – Муниципального Совета (Комиссии) б) глава одного из управлений и служб в системе местных исполнительных органов. Пост мэра, как главы исполнительного органа в данной модели отсутствует.

Сходным образом организованы и Советы графств в Великобритании. Члены советов, помимо представительских функций распределяются по отраслевым комитетам и комиссиям (по финансам, делам местной полиции, образованию и др.). Комитеты и комиссии осуществляют исполнение решений Совета и состоят как из советников (депутатов), так и работников исполнительного аппарата. Комиссии отчитываются о своей деятельности перед Советом и готовят решения (акты), принимаемые Советом. Советом руководит мэр, избираемый из числа советников. Он не обладает исполнительными полномочиями, которые принадлежат всему Совету в целом.

8. Разнообразие организационных структур органов местного самоуправления в США. Помимо комиссионной системы здесь используются разнообразные формы: «сильный мэр-совет», когда мэр возглавляет деятельность и представительного и исполнительного органов, «слабый мэр – совет», когда мэр возглавляет деятельность представительного органа, а руководство исполнительным осуществляет совет в коллегиальном составе, часто по комиссионной системе, «совет-управляющий», когда совет нанимает на условиях трудового договора специалиста в сфере муниципального управления (сити-менеджера) для руководства местной администрацией, разновидность модели «сильный мэр-совет», когда мэр возглавляет представительный и исполнительный орган, а руководство текущей деятельностью администрации поручает управляющему (сити-менеджеру).

Этими моделями не исчерпывается многообразие организационных структур в США. Такое многообразие обусловлено тем, что органы гос власти штатов не вмешиваются, как правило, в решение данного вопроса, предоставляя соответствующие права самим органам местного самоуправления.

В целом, местное самоуправление в РФ соответствует англосаксонской модели, о чем свидетельствует соблюдение основных отличительных черт.

Ранее, в рамках Федерального закона №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» можно было говорить и о наличии частного права.

Согласно ст. 72 Конституции РФ местное самоуправление отнесено к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.

Закон №154-ФЗ действительно устанавливал лишь общие принципы организации местного самоуправления, относя решение многих вопросов на усмотрение представительных органов субъектов РФ.

В частности, в Челябинской области действовало 14 законов, регулирующих местное самоуправление.

Вступивший в действие в полном объеме Федеральный закон №131-ФЗ детально регулирует многие аспекты организации местного самоуправления в РФ.

В результате возможности законодательного регулирования на уровне субъектов РФ резко сократились.

В Челябинской области отменено большинство законов о местном самоуправлении. Осталось всего 3, регулирующих муниципальные выборы, проведение местного референдума и устанавливающий реестр должностей муниципальной службы.

Недавно в связи с изменениями, внесенными в федеральный законно о муниципальной службе, в области был принят еще один закон о классных чинах муниципальных служащих.

Отсутствие или ограниченность государственного регулирования в США структуры органов местного самоуправления позволяет развиваться оргструктурам естественным путем.

Исследователи отмечают, что постепенно на смену архаичной комиссионной системе приходит модель «совет-управляющий», а в крупных городах пользуется популярностью модель «сильный мэр – совет».

Зарегулированность орг структуры органов местного самоуправления Законом №131-ФЗ препятствует такому естественному развитию. Закон дает на выбор только два варианта: модель «совет – управляющий», или модель разделения властей, при которой всенародно избранный глава муниципального образования возглавляет администрацию, а представительный орган функционирует под руководством избранного из его состава председателя.

Модель разделения властей в развитых зарубежных странах (за исключением Японии) не применяется в силу возможности внутренних конфликтов представительного и исполнительного органов.

Но эта модель навязывается российским законодательством.

Попытки урегулировать многие детали организации местного самоуправления на федеральном уровне представляются нецелесообразными для России, отличающейся большим разнообразием местных условий. Лишается смысла одно из предназначений местного самоуправления, а именно учет разнообразия условий и интересов мест.

Имеет смысл позаимствовать из англосаксонской модели существенно более широкие рамки частного права, как это было в период действия федерального закона №154-ФЗ.

Свои проблемы создает и принцип негативного регулирования полномочий местных органов, установленный российским законодательством. Суть этого принципа в том, что муниципальные образования имеют законодательно оформленные списки обязательных полномочий местных органов, утверждённые государством. Но полномочия местных органов не исчерпываются этими списками. Большинство средств местных органов уходит на выполнение полномочий органов государственной власти. Например, в ФРГ в компетенцию местных органов района, общины входят: а) обязательные полномочия, закреплённые законом; б) делегированные полномочия, т.е. переданные от органов власти земель – местным органам; в) необязательные полномочия.

Аналогичной является ситуация в России, где органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения, установленные законодательством, а также осуществляют, также установленные законом, отдельные государственные полномочия.

В недавнем прошлом это приводила к наличию т.н. «нефинансируемых мандатов», когда передача полномочий не подкреплялась передачей бюджетных ресурсов для их реализации.

Кроме того, и перечень вопросов местного значения, и перечень делегированных органам местного самоуправления являются нестабильными, что приводит к существенной дезорганизации в деятельности органов местного самоуправления.

В этой связи имеет смысл рассмотреть возможность использования позитивного регулирования компетенции органов местного управления.