Государство в меняющемся мире
Выходя за базисные рамки: государство не обязательно должно быть единственным провайдером
Все большее признание получает тот факт, что государствен ные монополии в области инфраструктуры, социального обеспеч ения, а также предоставляющие другие товары и услуги, вряд ли хор ошо справляются с поставленными перед ними задачами. В то же в ремя технологические и организационные нововведения создали для частных компаний новые конкурентные возможности в тех сферах деятельности, которые ранее были исключительной прерогатив ой государственного сектора. Чтобы воспользоваться этими возмо жностями и улучшить распределение ограниченных общественных рес урсов, органы власти начинают отделять функции по финансирован ию инфраструктурных и других услуг от функций по их предоставл ению, а также разграничивать конкурентные и монопольные сегмен ты в коммунальном секторе. Реформаторы также пытаются разделить , с одной стороны, программы социального страхования, разработ анные для защиты здоровья и поддержки занятости всех членов общ ества, а с другой – программы социальной помощи, направленные на оказание содействия одним лишь беднейшим слоям населения.
Обеспечение защищенности домашних хозяйств. Сейчас уже не подвергается сомнению тот факт, что государство способно помочь семьям справиться с определенными факторами риска, угрожаю щими их экономической безопасности: посредством пенсионного об еспечения оно может застраховать от лишений в преклонном возрасте, поср едством медицинского страхования – от опасных заболеваний и посредством страхования от безработицы – от последствий потери работы. Однако представления о том, что государство должно нести это бремя в о диночку, меняются. Даже во многих промышленно развитых странах осу ществляется реформа государства всеобщего благосостояния. Ра звивающиеся экономики – от Бразилии до Китая – не смогут себе позволить реализацию даже усеченных вариантов европейской системы, особен но в свете быстрого старения населения. Для достижения большей защи щенности при меньших затратах необходимы инновационные решения, о хватывающие деловые круги, работающих, домашние хозяйства и мест ные общины. Это особенно важно для тех развивающихся стран, кото рые еще не столкнулись с необходимостью реализации дорогостоящ их решений.
Эффективное регулирование. С помощью хорошо организованной системы регулирования общество в состоянии воздейст вовать на результаты рыночной деятельности, притом воздействоват ь именно в общественных интересах. Регулирование может способство вать защите потребителей, работников и окружающей среды. Оно в си лах поощрять конкуренцию и инновации, одновременно ограничи вая злоупотребление монопольной властью. Благодаря инициирова нным в начале 80-х годов реформам системы регулирования в Чили уст ойчи- вый приток частных инвестиций был направлен в отрасль тел екоммуникаций, что привело к повышению качества обслуживания и степени конкурентности, а также к снижению цен. И наоборот, неэфф ективно регулируемая давно принадлежащая частному сектор у отрасль
14 |
"Вопросы экономики", ¹ 7, 1997 |
Государство в меняющемся мире
телекоммуникаций Филиппин вплоть до недавно начавшихся реформ испытывала недостаток инвестиций. Результатом было низк ое каче- ство услуг, зачастую оказываемых по завышенным ценам, и пе реложение высокой стоимости услуг на граждан и фирмы в других отраслях. Наилучшее использование новых возможностей, возника ющих в результате предоставления инфраструктурных и социальны х услуг частными компаниями, также в большой мере будет обусловле но высоким качеством системы регулирования.
Промышленная политика. При недостаточном развитии рынка государство может разрешить некоторые проблемы в област и координации и заполнить информационные пробелы, способствуя тем самым развитию рынка. Многие из старейших на сегодняшний де нь индустриальных экономик использовали различные механиз мы для стимулирования рынка на ранних стадиях развития. Позже Яп ония, Южная Корея и другие страны Восточной Азии в дополнение к обеспечению экономических, социальных и институциональных о снов использовали разнообразные механизмы “усиления” рынка. В одних случаях такое вмешательство носило очень сложный характ ер: например, использование субсидий на стратегические направ ления развития. В других случаях вмешательство было менее настойчи вым, принимая формы оказания содействия экспорту и специальн ой мотивации для создания инфраструктуры. Однако крайне важна сп особность делать разумный выбор между различными вариантами государственного вмешательства; непродуманная торговая, кре дитная и промышленная политика может обходиться очень дорого. Мно гие развивающиеся страны проводили плохо продуманную полит ику государственного вмешательства в промышленность, приведш ую к пла- чевным результатам. Страны, успешно осуществлявшие полит ику активного государственного вмешательства в промышленно сть, не смогли бы сделать это без сильных государственных инстит утов.
Управление приватизацией. Тщательно разработанная система регулирования и другие государственные инициативы могу т способствовать развитию рынков. Однако во многих странах на это тр ебуется время, поскольку частная инициатива оказывается заложни цей наследия антагонистических отношений между государством и ры нком. Неэффективные государственные предприятия зачастую опу стошают казну. Приватизация предлагает очевидное решение. В целом проще распродать государственные активы, когда среда, стимулир ующая развитие частного сектора, уже существует. Поэтому в таки х экономиках, как Китай, Южная Корея и Тайвань (Китай), было решено не отдавать приватизации основной приоритет, а позволить ча стному сектору развиваться вокруг государственного сектора. Но такой вариант может оказаться невозможным, если фискальное бремя оч ень велико, а воздействие неэффективных государственных предпри ятий препятствует насущно необходимой общей реструктуризации э кономики.
Опыт показывает, что выбор способа осуществления привати зации чрезвычайно важен для ее конечного результата. Ключевыми факторами являются прозрачность процесса, завоевание доверия ра ботников, создание широкого круга собственников и реализация соот ветствующей
"Вопросы экономики", ¹ 7, 1997 |
15 |
Государство в меняющемся мире
реформы в области регулирования. Там, где процесс привати зации осуществлялся продуманно, уже получены позитивные результа ты, например, в Чили и Чешской Республике. Значение стратегии для ук репления рыночных отношений может быть разным, но во многих раз вивающихся странах, пытающихся ограничить гипертрофированну ю роль государства, приватизация должна быть задачей первоочеред ной важности.
Определение границ полномочий государства
Основой предсказуемой и последовательной реализации по литики служит достижение нужного соотношения между действия ми государства и его институциональными возможностями. В высо коразвитых государствах административный потенциал велик, и н аличие институциональных сдержек и противовесов ограничивает волюнтаризм, несмотря на то что при этом правительственные орган ы сохраняют достаточную гибкость для выполнения своих функций. И наоборот, государствам с более слабыми институтами иногда п риходится “перестраховываться” ценой меньшей гибкости и введен ия большего числа ограничений. Это может происходить двояким пут ем:
–на основе введения самоограничительных правил и механизмов, в которых очень четко определяется содержание полити ки и изменение которых обходится очень дорого. В качестве прим еров таких механизмов в сфере денежной политики можно привести к ак региональные соглашения об общих валютах (например, о зон е общей валюты во франкоязычных африканских странах), так и ре жим квазивалютного комитета в Аргентине. Контракты типа “опл ата поставок или уплата неустойки”, заключаемые с независимыми производителями электроэнергии, выполняют аналогичную функц ию в области регулирования коммунальных услуг;
–посредством взаимодействия с фирмами и населением. Например, в своей промышленной политике государство может поощ рять сотрудничество частных фирм друг с другом и с населением. В сфере финансового регулирования государство может стимулиров ать осмотрительное поведение банков. В природоохранном регулиров ании распространение информации может использоваться для поощр ения “идущих снизу” гражданских инициатив.
Перед странами с переходной экономикой стоит особая проб лема: в результате адаптации систем, базирующихся на закона х рынка, меняются не только роли, но и потенциальные возможности. Н екоторые из таких стран унаследовали потенциал – квалифицированные кадры и оборудование, которые можно использовать, но они н е организованы для того, чтобы играть свои новые роли. Иногда в ст ранах, где эффективность в целом низка, можно отыскать островки благополучия. Задача повышения эффективности здесь в некотором с мысле проще, а в некотором – сложнее: проще потому, что потенциальные возможности уже не столь малы, сложнее потому, что перестр ойка потенциала означает изменение восприятия. Реформа – это не только вопрос о наделении людей новыми обязанностями.
16 |
"Вопросы экономики", ¹ 7, 1997 |
Государство в меняющемся мире
Повышение дееспособности государственных институтов
Признание имеющихся у государства в данный момент возмож - ностей, пусть скудных, не делается раз и навсегда. Вторая ко ренная задача реформы государства – укрепление государственных институтов путем создания стимулов к повышению эффективности работы государственных служащих при сохранении контроля над их , возможно, волюнтаристскими действиями.
Многие страны борются за построение институтов эффектив ного государственного сектора. Одна из причин, в силу которой д анная задача столь сложна, носит политический характер. Наприме р, за поддержание несправедливого и неэффективного status quo могут выступать влиятельные силы, тогда как другая часть общест ва, страдающая от существующего порядка вещей, не в состоянии эфф ективно оказывать воздействие в пользу преобразований.
Однако проблемы сохраняющейся неэффективности или корр упции не являются чисто политическими. Политические деятел и и другие государственные служащие нередко имеют достаточно с ильные стимулы и искренне заинтересованы в улучшении работы гос ударственного сектора. Но управление государственной бюрокр атией– сложная задача, решение которой не сводится к ясным и недв усмысленным рецептам. В действительности создание институтов , необходимых для эффективного функционирования государственно го сектора, требует решения целого ряда ключевых проблем поведе нческого плана, искажающих мотивацию и приводящих в конечном сч ете к плачевным результатам. Для решения этих глубоких проблем и ук-
Диапазон механизмов, способствующих укреплению возможностей государства
Нормы и ограничения
Например, независимость судов, органы надзора
Мнения и |
Децентра |
|
|
партнерские от- |
|
ношения граждан |
Конкуренция |
и государства |
|
Например, |
Например, |
консультационные сове- |
предоставление услуг на |
ты, совместные действия |
конкурентной основе |
Ðèñ. 2
"Вопросы экономики", ¹ 7, 1997 |
17 |
Государство в меняющемся мире
репления потенциала государства в различных ситуациях м огут применяться три базовых механизма стимулирования (см. рис. 2):
–эффективные нормы и ограничения;
–усиление конкуренции;
–учет мнений граждан и взаимодействие граждан и государства.
Эффективные нормы и ограничения
Утверждение принципа подотчетности в долгосрочной перс пективе обычно требует наличия формальных ограничительных меха низмов, встроенных в основные государственные институты. Полном очия могут быть разделены как между законодательной, исполнительно й и судебной ветвями власти, так и между центральными, региональны ми и местными органами управления. Чем активнее используется меха низм разделения полномочий, тем больше появляется субъектов, обла дающих правом вето, способных сдерживать волюнтаристские дейст вия государства. Однако наличие многочисленных субъектов, облада ющих правом вето, – это обоюдоострое оружие: они могут в равной мере затруднять изменения как негативных, так и полезных норм.
Во многих развивающихся странах надзор законодательной и судебной власти за деятельностью исполнительных органо в слаб. Постановка целей в увязке с мерами, необходимыми для их до стижения, иногда носит туманный характер, при этом законодател ьные органы испытывают нехватку информации и сталкиваются с н евозможностью использования имеющегося потенциала, кроме того, н арушается принцип независимости судебных органов. Независимость с удебной власти жизненно необходима для обеспечения полной подот четности закону органов законодательной и исполнительной власти , а также для интерпретации и воплощения в жизнь положений констит уции. Написание законов – сравнительно простая часть задачи; необходимо обеспечение их исполнения, чтобы страна могла воспользов аться преимуществами заслуживающего доверия правового государст ва. Для утверждения таких ограничительных институтов требуется определенное время, однако в краткосрочной перспективе их функц ии могут выполнять международные договорные механизмы, такие , как международный арбитраж или гарантии международных аген тств.
Основной компонент эффективной стратегии в этой области – сокращение возможностей для коррупции за счет ограничен ия прав государственных органов действовать волюнтаристски. Ли берализация контроля над внешней торговлей, устранение барьеров д ля проникновения частных компаний на рынки и приватизация госу дарственных предприятий, обеспечивающая развитие конкурен ции,– все эти меры будут способствовать борьбе с коррупцией (см. рис . 3). Такие реформы не должны быть половинчатыми; реформы, откр ывающие частным предприятиям доступ в закрытые секторы экон омики, но вместо применения открытой и конкурентной процедуры о ставляющие это на усмотрение государственных чиновников, также создают исключительные возможности для коррупции.
18 |
"Вопросы экономики", ¹ 7, 1997 |
Государство в меняющемся мире
Формальные механизмы сдержек и противовесов тоже могут с пособствовать борьбе с коррупцией в органах власти, но сами по себе эти механизмы редко оказываются достаточно эффективным и. Реформы гражданских институтов, ограничение политическог о протекционизма и повышение заработной платы государственным с лужащим также оказались действенными средствами в борьбе с ко ррупцией благодаря тому, что государственные служащие получили дополнительные стимулы “играть по правилам” (см. рис. 3).
Факторы, ассоциируемые с коррупцией
Индекс искажений политики |
Индекс коррупции |
Индекс коррупции 5
4 |
|
|
3 |
|
|
2 |
|
|
1 |
|
|
Низкий |
Средний |
Высокий |
Индекс коррупции 5
4 |
|
|
3 |
|
|
2 |
|
|
1 |
|
|
Низкий |
Средний |
Высокий |
Индекс продвижения по службе |
||
на основе личных качеств |
||
Индекс коррупции |
|
|
5 |
|
|
4 |
|
|
3 |
|
|
2 |
|
|
1 |
|
|
Низкий |
Средний |
Высокий |
Соотношение зарплаты госслужащих и зарплаты в промышленности
Индекс коррупции 5
4 |
|
|
3 |
|
|
2 |
|
|
1 |
|
|
Низкий |
Средний |
Высокий |
Примечание: Каждый индекс представляет собой среднее арифметическое по группе стран. Более высокое значение индекса означает бол ее высокую коррумпированность. На расположенном вверху слева рисунке показана про стая корреляция между двумя индексами – индексом искажений политики (за 1984–1993 гг.) и индексом коррупции (за 1996 г.) для 39 промышленно развитых и развивающих ся стран. Рисунок, расположенный вверху справа, основан на регрессии, ис пользующей данные для 59 промышленно развитых и развивающихся стран в 1996 г. Рис унок, расположенный внизу слева, основан на регрессии, рассчитанной по да нным для 35 развивающихся стран за период с 1970 по 1990 г. На рисунке, расположенном в низу справа, показана простая корреляция для 20 промышленно развитых и развивающихся стран в конце 80-х – начале 90-х годов (данные по заработной плате уср еднены).
Источник: расчеты сотрудников Всемирного банка.
Ðèñ. 3
"Вопросы экономики", ¹ 7, 1997 |
19 |
Государство в меняющемся мире
Там, где коррупция уже укоренилась очень глубоко, для ее ли к- видации потребуются более решительные меры. Такие усилия должны быть сосредоточены на более тщательном мониторинге де йствий властей – со стороны как официальных институтов, так и отдельных граждан, – а также на судебном преследовании виновных. Одним из примеров успешной реализации такого подхода является де йствующая в Гонконге (Китай с 1 июля 1997 г.) независимая комиссия по борь бе с коррупцией. Аналогичным образом недавно реализованная программа реформ в Уганде содержала некоторые из описанных в настоя щем Отчете элементов борьбы с коррупцией, и они дали ряд обнад еживающих результатов. Те же механизмы могут применяться во вс ем мире: коррупция, несмотря на все уверения в обратном, не являетс я неким феноменом, определяемым национально-культурной, историч еской и другими традициями. Борьба с коррупцией должна основыват ься на многогранном подходе, предусматривающем более активное участие представителей частного сектора экономики и гражданско го общества. Взяткодатель несет такую же ответственность, как и с ам взяточ- ник; эффективная система наказаний для отечественных и международных компаний должна стать частью решения проблемы.
Привнесение большей конкуренции в деятельность государства
Государства могут увеличить свой потенциал и эффективно сть, ужесточив конкуренцию в различных областях: при найме и п родвижении сотрудников по службе, при формировании политики и при предоставлении услуг.
Усиление конкуренции в среде государственных служащих. Будь то формирование политики, предоставление услуг или заклю чение и управление контрактами, наличие хорошо обученного, имеющ его достаточную мотивацию персонала жизненно важно для эффект ивной деятельности государства. Государственных служащих мож но стимулировать работать эффективно при помощи сочетания механ измов, поощряющих внутреннюю конкуренцию:
–системы найма сотрудников, основанной на их профессионализме, а не на принципе протекционизма;
–продвижения по службе с учетом личных качеств сотрудников;
–адекватной оплаты труда.
Начиная с XX в. все промышленно развитые страны использовали вышеперечисленные принципы для создания современной профессиональной бюрократии. Позднее те же принципы стали приме няться во многих странах Восточной Азии, которые превратили слаб ые, коррумпированные бюрократические системы, основывавшиеся на лич- ной протекции, во вполне работоспособные механизмы. Однак о многим развивающимся странам нет нужды обращаться к зарубеж ным или историческим ролевым моделям: последние в этих страна х уже существуют. Например, центральные банки часто продолжают эффективно работать и сохраняют свой уровень компетентнос ти, даже когда все остальные государственные институты пришли в у падок.
20 |
"Вопросы экономики", ¹ 7, 1997 |
Государство в меняющемся мире
Причины, обусловливающие успешное функционирование эти х институтов, перечислены выше. Такие организации меньше испы тывают политическое вмешательство. Они имеют ограниченный, но в то же время четкий круг задач, получают адекватные ресурсы, а их кадры – подготовку. И, наконец, их сотрудники обычно зарабатывают больше, чем их коллеги из других государственных органов.
Пример различных стран демонстрирует, что более работосп особны те бюрократии, где наем сотрудников и их продвижение по службе осуществляются на конкурентных принципах и с учетом личн ых ка- честв, а также, где работа государственных служащих лучше оплачивается. В ряде стран (Кения, Филиппины) назначения даже чинов ников среднего звена часто происходят на основе принадлежност и кандидатов к определенной политической партии или преданности к акой-либо политической группировке. Другие же страны, например, Южн ая Корея, выиграли за счет использования высококонкурентно й системы найма и продвижения по службе сотрудников государственн ых учреждений, явно направленной на поощрение достойных. Реформы, происходящие в настоящее время на Филиппинах, ставят задачей и зменить сложившееся положение с тем, чтобы повысить потенциал бюр ократи- ческой системы. В целом страны, где общая система сдержек и противовесов слаба, должны активнее использовать более проз рачные и конкурентные системы. Опыт ряда стран Восточной Азии, доб ившихся высоких результатов, также показывает, что система мерито кратии и долгосрочных служебных компенсаций способствует создан июesprit de corps – корпоративного духа, или коллективистской приверженности общим целям. Это позволяет снизить трансакционные и здержки приведения в действие механизмов внутренних ограниче ний и обеспечить партнерские отношения и взаимодоверие внутри сис темы.
Во многих странах уровень заработной платы государствен ных служащих упал в результате увеличения числа занятых в гос ударственном секторе на должностях, требующих невысокого уро вня подготовки, и ограничения общего фонда заработной платы из б юджетных соображений (см. рис. 4). Это привело к значительному сок ращению дифференциации в структуре заработной платы и недо статоч- но высокому уровню оплаты труда чиновников высшего звена , что затрудняет наем и закрепление наиболее способных сотруд ников. В некоторых странах, таких, как Уганда, осуществляются дале ко идущие реформы с целью значительного сокращения численност и персонала, увеличения среднего уровня заработной платы и больш ей дифференциации структуры заработной платы. Но во многих стра нах эту проблему еще предстоит решить.
Поощрение конкуренции в области предоставления обществ енных благ и услуг. Во многих развивающихся странах общественные услуги предоставляются плохо или не предоставляются вов се. Политики часто вмешиваются в повседневную деятельность госу дарственных органов, а свобода действий их руководства ограничена , равно как и степень ответственности за конечный результат. Во м ногих странах государственный сектор стал монополистом в области п редоставления услуг, устранив стимулы к повышению их качества.
"Вопросы экономики", ¹ 7, 1997 |
21 |
Государство в меняющемся мире
Большее число государственных служащих часто означает м еньшие зарплаты в государственном секторе
Среднегодовая заработная плата чиновника центрального правительства
по сравнению с ВВП на душу населения,раз
12 |
|
|
|
|
10 |
|
|
|
|
8 |
|
|
|
|
6 |
|
|
|
|
4 |
|
|
|
|
2 |
|
|
|
|
0 |
1 |
2 |
3 |
4 |
|
в численности населения (в %)
Примечание: данные по 96 промышленно развитым и развивающимся странам на начало 90-х годов.
Источник: Schiavo-Campo S., Tommaso G. Mukherjee A. Публикация, подготовленная для этого Отчета.
Ðèñ. 4
В таких условиях создание эффективного государственног о сектора подразумевает привнесение открытости в деятельнос ть основных государственных институтов с целью усиления рыночно й мотивации в тех областях, которые давно были монополизированы государственным сектором. Десятки стран Америки, Европы и Ази и смогли на основе достижений научно-технического прогресса прив нести конкуренцию в область телекоммуникаций и производства элек троэнергии. Это привело к снижению удельной себестоимости и быст рому росту объема предоставления услуг. Конкуренция также уси ливается за счет конкурсного распределения контрактов на предост авление услуг путем проведения тендеров и аукционов. Такая тенденция ра спространена в промышленно развитых странах (Соединенное Корол евство, штат Виктория в Австралии), но подобные механизмы использ уются также для повышения эффективности в развивающихся стран ах (например, в Бразилии при ремонте дорог). При наличии слабого административного потенциала некоторые страны (Боливия, Уган да) также заключают договоры на предоставление социальных услу г с неправительственными организациями.
Усиливается тенденция к созданию целевых, ориентированн ых на конечный результат государственных агентств, для кото рых четче определены цели деятельности и установлена бульшая степень ответственности руководства за результаты их деятельности. Ср еди стран
22 |
"Вопросы экономики", ¹ 7, 1997 |
Государство в меняющемся мире
с высоким уровнем дохода наиболее яркий пример – Новая Зеландия, где министерства-конгломераты разделились на специа лизированные бизнес-единицы. Поставленные в зависимость от резу льтатов деятельности контракты с руководителями этих структур з аключаются на фиксированный срок; согласно контракту, они получаю т право приема на работу и увольнения сотрудников, проведения кол лективных переговоров. В Сингапуре долгое время применяется во многом схожий подход, опирающийся на государственные попечител ьские советы, деятельность которых оценивается по достигнутым ре зультатам. Этому примеру следуют и другие развивающиеся страны, например, Ямайка, где создаются исполнительные органы госуд арственной власти в соответствии с британской моделью.
Однако страны с неадекватными контрольными механизмами и недостаточными ресурсами должны действовать с осторожн остью. Предоставление большей гибкости государственным руково дителям в таких странах лишь усугубит произвол и коррупцию. Соста вление контрактов и их исполнение, в особенности тех, которые нап равлены на достижение комплексных результатов, требуют специали стов, которых во многих развивающихся странах не хватает. В таких странах необходимо сначала обеспечить соблюдение установле нных норм и финансовой отчетности в рамках государственного секто ра (как было сделано в Аргентине и Боливии), четче определить цели и зада- чи, а также ввести систему оценки результатов деятельност и (как в Колумбии, Мексике и Уганде). По мере совершенствования мет одов измерения конечных результатов и апостериорного контро ля над использованием ресурсов различным государственным органа м можно предоставлять бульшую гибкость в обмен на принятие ими на себя большей ответственности за достигнутые результаты.
Приближение государства к людям
Правительства функционируют более эффективно, если они п рислушиваются к мнению частных компаний и отдельных гражда н, а также сотрудничают с ними в процессе формирования и реали зации политики. Там, где государство не располагает достаточным и механизмами для учета таких мнений, оно не реагирует на интере сы населения, в особенности различных меньшинств и беднейших сло ев населения, которые обычно стремятся к тому, чтобы их голос бы л услышан в коридорах власти. И даже самые благие намерения пр авительства вряд ли будут удовлетворять коллективные потре бности эффективно, если правительство не знает, каковы эти потре бности.
Дать людям возможность быть услышанными. Партнерство предполагает безусловный учет мнения беднейших и маргин альных групп населения в процессе выработки политики. Во многих странах возможность быть услышанными распределена так же неравн омерно, как и доходы. Бульшая информированность и прозрачность жизненно необходимы для содержательной общественной дискусси и и повышения доверия населения к деятельности государства – áóäü òî ïðè
"Вопросы экономики", ¹ 7, 1997 |
23 |