3. Муниципальная служба как вид публичной службы

Помимо государственной службы, есть и еще один вид профес­сиональной публичной деятельности, для которого в той или иной степени характерны выделенные выше признаки. Это муници­пальная служба.

Деятельность органов местного самоуправления, так же как и органов государственной власти, направлена на достижение целей публичного управления. Соответственно, как государственная, так и муниципальная служба относятся к институтам публичного права. В связи с этим в юридической науке в последние годы дос­таточно прочно утвердилось мнение о необходимости построения системы правового регулирования государственной и муници­пальной службы, основанной на общих принципах.

При этом наибольшее количество общих черт имеют государст­венная гражданская и муниципальная служба, специальные же ви­ды государственной службы, как уже отмечалось выше, имеют ряд специфических особенностей, которые принципиально неприме­нимы к муниципальной службе. В то же время нельзя категориче­ски отрицать определенную общность муниципальной службы со всеми видами государственной службы, в том числе правоохрани­тельной и военной.

Общие признаки государственной и муниципальной службы:

1. Основной целью функционирования государ­ственной гражданской и муниципальной службы является обеспе­чение прав и свобод человека и гражданина.

2. Оба эти вида публич­ной службы, обеспечивая властные полномочия и управленческие функции, осуществляются на профессиональной основе кадровым корпусом государственных и муниципальных служащих.

Ряд вопросов (принципы государственной и муниципальной службы, право равного доступа на государственную и муниципаль­ную службу, исчисление стажа государственной и муниципальной службы, формы денежного содержания государственных и муни­ципальных служащих и некоторые другие) вполне может иметь единое правовое регулирование не только для государственной гражданской и муниципальной, но и для всех видов публичной службы.

К сожалению, приходится констатировать, что современное за­конодательство о государственной и муниципальной службе по­шло по пути разобщения этих институтов. Действующий Закон о муниципальной службе в ч. 1 ст. 2 устанавливает, что муниципаль­ная служба — это профессиональная деятельность граждан, кото­рая осуществляется на постоянной основе на должностях муници­пальной службы, замещаемых путем заключения трудового до­говора (контракта).

Из приведенного определения можно сделать следующие вы­воды:

1. основным признаком муниципальной службы является про­фессиональная деятельность; она должна вестись непрерывно, в качестве основного вида деятельности, на базе специальных зна­ний и навыков;

2. муниципальная служба осуществляется на должностях муни­ципальной службы;

3. должности муниципальной службы замещаются путем за­ключения трудового договора (контракта). Учитывая положение ст. 11 ТК РФ, согласно которой нормы трудового права распро­страняются на всех работников, заключивших трудовой договор с работодателем, на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмот­ренными законодательством о муниципальной службе. В этом со­стоит принципиальное отличие муниципальной службы от госу­дарственной, что не позволяет в полной мере отнести ее к сфере служебно-правового регулирования.

В то же время несомненно, что муниципальная служба и по своей природе отличается от службы государственной — и терри­ториальным масштабом, и самой сферой властно-управленческой деятельности, и функциональной спецификой, и компетенциями и полномочиями.

В связи с этим обратим внимание на то, что выделенные нами в предыдущем параграфе специфические особенности государст­венной службы близки особенностям муниципальной службы, но не тождественны им. Для муниципальной службы характерны только первые три выделенных признака:

1) публичность;

2) на­правленность на реализацию функций государства;

3) внешне-властный характер служебной деятельности. Четвертый и пятый признаки применительно к муниципальной службе видоизменя­ются, причем это изменение имеет принципиальный характер.

Особенности организационной структуры государственной службы предопределены ее неразрывной связью с таким институ­том, как государство. В свою очередь, муниципальная служба свя­зана не с государством, а с муниципальным образованием. По масштабам организации, долговременности существования ни од­но, даже самое крупное муниципальное образование не может сравниться с государством. Государственный служащий в системе государственного управленческого аппарата строит отношения с государством на принципе стабильности, т. е. в течение всей слу­жебной карьеры он может работать в различных структурных под­разделениях и государственных органах, будучи уверенным в со­хранении своего правового статуса. Муниципальное образование по своей сути не является стабильным, оно может быть ликвиди­ровано, присоединено к другому муниципальному образованию, разделено и т. п., при этом далеко не всегда возможно продолже­ние муниципально-служебных отношений в прежнем качестве¹.

Поэтому, выделяя в качестве специфических признаков муни­ципальной службы: 1) публичность; 2) направленность на реализа­цию функций государства; 3) внешневластный характер служебной деятельности; 4) особую организационную структуру, характери­зующуюся неотделимостью от аппарата муниципального образова­ния; 5) наличие прямой публично-правовой связи между муници­пальным образованием и муниципальным служащим, — мы долж­ны констатировать, что в отношении муниципальной службы возможны большие отступления от публично-правового режима регулирования, чем в отношении службы государственной.

Как представляется, будущее за формированием законодатель­ства, которое бы в целом регулировало сферу публичной службы Российской Федерации. В настоящее время в российском законо­дательстве не используется принятый в общемировой правовой практике термин «публичная служба». Вместе с тем давно назрела необходимость введения в право понятия, объединяющего все ви­ды службы, направленные на достижение целей социального управления. Необходимость такого нововведения отмечают мно­гие ученые².

Публичная служба должна объединять весь аппарат государст­венного управления и включать профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных субъектов публичного права: Российской Федерации в целом, субъектов РФ, федераль­ных органов власти, органов государственной власти субъек­тов РФ, органов местного самоуправления и образуемых ими пуб­личных учреждений и организаций.