2. Система государственной службы российской федерации

Изучением государственной службы как социального и право­вого явления занимались еще русские ученые-юристы середины XIX — начала XX в. Так, Н. Нелидов понимал под государственной службой действия, осуществлявшиеся работниками государствен­ных органов, посредством которых административные структуры выполняли возложенные на них функции. В данном определении государственная служба рассматривается как вспомогательный, обслуживающий механизм государственного аппарата.

Такое понимание сущности государственной службы встреча­ется и в настоящее время.

Иной подход к сущности государственной службы демонстри­ровал Н. М. Коркунов, который рассматривал государственную службу как «особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содер­жанием обязательную деятельность, совершаемую от лица госу­дарства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности».

Сегодня можно констатировать, что восприятие государствен­ной службы как публичной деятельности, напрямую связанной с реализацией функций всего государства, а не обслуживанием кон­кретного государственного органа, достаточно прочно закрепи­лось в российской правовой науке. В связи с этим нельзя не отме­тить, что во многих европейских языках прилагательное «государ­ственная» переводится как «гражданская», «публичная», т. е. во главу угла ставится публично-правовой характер государственно-служебных отношений. Суть такого подхода состоит в том, что специалист, поступивший в аппарат государственного управле­ния, находится на службе не только в соответствующем государст­венном органе, но и у государства в целом.

Действующий Закон о системе государственной службы содер­жит следующее определение: Государственная служба Российской Федерации — это профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, иных феде­ральных государственных органов, субъектов РФ, органов государственной власти субъектов РФ, иных госу­дарственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конститу­цией РФ, федеральными законами для непосредственного испол­нения полномочий федеральных государственных органов, лиц, замещающих должности, устанавливаемые конститу­циями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ.

Государственная служба потому является государственной, что это прежде всего социальный институт публично-правового регу­лирования, а не только административно-бюрократический эле­мент государственного аппарата. Для госслужащего главным явля­ется добросовестное и самоотверженное служение людям, качест­венное «осуществление целей и функций государства посредством практического исполнения должностных обязанностей и право­мочий в государственном аппарате»¹. В таком случае госслужащий выступает не только как профессионал-управленец, но и как пуб­личное должностное лицо, в круг полномочий которого входят реализация государственных функций и профессиональное обес­печение выполнения государственными органами или лицами, за­нимающими государственные должности, полномочий органов государственной власти.

Специфическими особенностями государст­венной службы выступают:

1. публичность;

2. направленность на реализацию функций государства;

3. внешневластный характер служебной деятельности;

4. особая организационная структура, неотделимая от государ­ственного аппарата;

5. наличие прямой публично-правовой связи между государст­вом и государственным служащим.

Данные особенности проявляются в государственной службе в неразрывном единстве, и исключение любой из них так же неоп­равданно, как и придание большей значимости какой-либо харак­теристике.

Единство государственной службы вместе с тем не исключает возможности ее разделения на виды, образующие систему.

Вышесказанное позволяет трактовать государственную службу как «публично-правовое отношение между государством и служа­щим, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, идущую от лица государства и направ­ленную к осуществлению определенной государственной задачи в целях обеспечения реализации прав и законных интересов граждан».

Систе­ма государственной службы Российской Федерации в настоящее время включает следующие виды:

1. государственная гражданская служба;

2. военная служба;

3. правоохранительная служба.

Государственная гражданская служба направлена на реализа­цию общеадминистративных функций государственного управле­ния в узком смысле.

В соответствии с Законом о гражданской службе государственная гражданская служба Российской Федера­ции — это вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан РФ на долж­ностях государственной гражданской службы Российской Федера­ции по обеспечению исполнения полномочий федеральных госу­дарственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности Российской Феде­рации, и лиц, замещающих государственные должности субъек­тов РФ (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи).

Признаки государственной гражданской службы:

1. государственная гражданская служба определяется законо­дателем как профессиональная деятельность, т. е. служебная дея­тельность должна осуществляться непрерывно, в качестве основ­ного вида деятельности, на базе специальных знаний и навыков;

2. работать на государственной службе могут только граж­дане РФ. Исключения из данного правила могут быть установле­ны международными договорами Российской Федерации;

3. государственная гражданская служба осуществляется в целях обеспечения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих госу­дарственные должности Российской Федерации, и лиц, замещаю­щих государственные должности субъектов РФ. Государственный орган — это организованное государством в установленном поряд­ке публично-правовое лицо, представляющее собой обособленную часть государственного аппарата, наделенное государственно-властными полномочиями по выполнению отдельных функций государства или субъектов федеративного государства. Характер­ной чертой государственного органа является осуществление дея­тельности от имени и по поручению государства.

Федеративный характер Российского государства предопреде­ляет выделение федеральной государственной гражданской служ­бы и государственной гражданской службы субъектов РФ.

Под федеральной государственной гражданской службой пони­мается профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государст­венных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации (ч. 2 ст. 5 Закона о системе государствен­ной службы). Федеральная государственная гражданская служба в соответствии с п. «т» ст. 71 Конституции РФ и ч. 4 ст. 2 Закона о системе государственной службы находится в исключительном ве­дении Российской Федерации.

Под государственной гражданской службой субъекта РФ пони­мается профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта РФ по обеспечению исполнения полномочий субъекта РФ, а также пол­номочий государственных органов субъекта РФ и лиц, замещаю­щих государственные должности субъекта РФ (ч. 3 ст. 5 Закона о системе государственной службы). Правовое регулирование госу­дарственной гражданской службы субъекта РФ в соответствии с ч. 4 Закона о системе государственной службы находится в со­вместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, а ее организация — в ведении субъекта Федерации.

Военная и правоохранительная службы призваны обеспечить специфические функции охраны общественного порядка и защи­ты Российского государства от внутренних и внешних угроз.

Военная служба — особый вид федеральной государственной службы, исполняемой гражданами в Вооруженных Силах РФ, а также во внутренних войсках Министерства внутренних дел РФ (далее — МВД России), в войсках гражданской обороны, инже­нерно-технических и дорожно-строительных воинских формиро­ваниях при федеральных органах исполнительной власти, Службе внешней разведки РФ (далее — СВР России), органах федераль­ной службы безопасности, федеральном органе специальной свя­зи и информации, федеральных органах государственной охраны, федеральном органе обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти Российской Федерации, воин­ских подразделениях федеральной противопожарной службы и создаваемых на военное время специальных формированиях, а также иностранными гражданами в Вооруженных Силах РФ, дру­гих войсках, воинских формированиях и органах (ст. 2 Закона о воинской обязанности).

Существенными отличиями военной службы от всех других видов государственной службы являются:

1. ее предназначенность, т. е. возможность применения специ­альных (военных) методов для решения поставленных задач, ис­пользование для этого средств вооруженной борьбы (оружия и воо­ружения как индивидуального, так и коллективного применения);

2. исполнение военной службы не только в добровольном по­рядке, но и по призыву, как воинской обязанности, являющейся юридической обязанностью части населения государства, что так­же не присуще другим видам государственной службы, и ряд иных особенностей.

Правоохранительная служба — это вид федеральной государст­венной службы, основной целью которой является охрана общест­венного порядка; это деятельность граждан, которым присваива­ются специальные звания, на должностях в правоохранительных органах. Следует иметь в виду, что в соответствии с ч. 1 ст. 19 Закона о системе государственной службы определение правоохранитель­ной службы как вида федеральной государственной службы приме­няется со дня вступления в силу федерального закона о правоохра­нительной службе. В настоящее время такой закон пока не принят.

В соответствии с законодательством выделение правоохрани­тельной службы как вида государственно-служебной деятельности предлагается производить по двум критериям:

1. функциональному (охрана общественного порядка);

2. организационному (прохож­дение на должностях в правоохранительных органах).

Однако оба критерия не позволяют выделить должности правоохранительной службы с высокой степенью точности, прежде всего потому, что не существует дефиниции понятия «правоохранительные органы» и в законодательстве четко не определено, какие государственные ор­ганы относятся к правоохранительным. Критикуется и сам термин «правоохранительная служба», поскольку «правоохранительной службой, в широком смысле слова, можно считать любую государ­ственно-служебную деятельность органов исполнительной власти, так как вся их деятельность направлена на исполнение законов и на обеспечение и защиту прав и свобод человека и гражданина».

Фактически в нормативных актах в настоящее время отнесение должностей государственной службы к военной, гражданской или правоохранительной осуществляется по принципу ad hос, т. е. для конкретного случая. Между тем определение четких критериев разграничения должностей государственной службы по видам яв­ляется достаточно важным хотя бы потому, что каждый из указан­ных видов обладает собственной спецификой.

Перечень должностей, относимых к правоохранительной служ­бе, как предполагается, будет определен соответствующим указом Президента РФ. В настоящее время можно лишь предполагать, прохождение службы на каких должностях будет считаться право­охранительной службой.

По нашему мнению, к правоохранитель­ным служащим в перспективе могут быть отнесены прокуроры; следователи; лица, производящие дознание; лица, осуществляю­щие оперативно-розыскную деятельность; сотрудники федераль­ных органов внутренних дел, осуществляющие охрану обществен­ного порядка и обеспечение общественной безопасности, а также исполнение приговоров, определений и постановлений судов (су­дей) по уголовным делам, постановлений органов расследования и прокуроров; сотрудники учреждений и органов уголовно-испол­нительной системы; сотрудники органов федеральной службы безопасности; сотрудники органов по контролю за оборотом нар­котических средств и психотропных веществ; сотрудники феде­ральных органов государственной охраны.