jur089 / Конституционное право Российской Федерации_Баглай М.В_Учебник_2007 6-е изд -784с

1) англосаксонская, при которой исключаются какие-либо представители центрального правительства на местах, а муниципалитеты самостоятельно осуществляют власть в пределах своих полномочий (выход за эти пределы позволяет вмешиваться правительству);

2)французская, допускающая контроль центральной власти через специально назначаемых представителей или в других формах;

3)германская, при которой органы местного самоуправления действуют по поручению государства, а община самостоятельно

ипод свою ответственность решает задачи на своем уровне, но в соответствии с законами.

В России развитие местного управления, неоднократно преобразовывавшегося в XVII—XVIII вв., привело к земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформам, которые создали децентрализованную систему местного самоуправления. Реформы предусматривали избрание населением земских собраний (губернских, уездных) или городской думы и управы, получавших широкие полномочия. Земские и городские органы не подчинялись местной администрации (губернатору), хотя действовали под ее контролем. Таким образом, на местном уровне существовало как самоуправление, так и государственное управление, между которыми нередко возникали разногласия. Социалистическое государство уничтожило местное самоуправление, установив жесткую централизованную систему управления.

Его возрождение началось с принятием в 1990 г. союзного, в 1991 г. российского законов о местном самоуправлении. В 1993 г. были изданы указы Президента России по этому вопросу, утвердившие Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации (в редакции от 22 декабря 1993 г.) и Основные положения о выборах в органы местного самоуправления (29 октября 1993 г.). Эти указы прекращали деятельность прежних местных Советов, а их функции временно возлагали на исполнительные органы в системе местного самоуправления. 28 августа 1995 г. Президентом был подписан Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который определил роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, уста-

новил общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Однако со временем выявился ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления, в числе которых нечеткость в определении законом компетенции муниципальных образований, несоответствие ресурсов исполняемым органами местного самоуправления обязанностям, удаленность органов местного самоуправления от населения и др. В связи с этим с 2003 г. начала проводиться реформа всей системы. Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ныне действует в редакции от 29 декабря 2006 г.) направлен на изменение принципов территориальной организации местного самоуправления. Устанавливается обязательное формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях — в поселениях и муниципальных районах с разграничением и закреплением за каждым уровнем присущих ему полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных государственных полномочий. На территории страны были образованы свыше 25 тыс. муниципальных образований четырех видов: сельские и городские поселения, городские округа и сельские районы. Муниципалитетами стали многие поселения, в которых никогда не было самоуправления, а жизнь организовывалась, как правило, районными властями.

Единые принципы организации местного самоуправления для всех субъектов РФ позволят реализовать на местном уровне новую систему межбюджетных отношений между субъектами РФ и муниципальными образованиями. Законодательно определяется процедура передачи органам местного самоуправления 27 государственных полномочий, исключающая возникновение нефинансируемых мандатов и предусматривающая необходимые меры, включая ответственность органов местного самоуправления, по эффективному исполнению указанных полномочий.

Федеральным законом от 12 октября 2005 г. установлен переходный период до 1 января 2009 г. В течение этого периода действует определенный порядок решения вопросов местного значения вновь образованных поселений. Предусматривается порядок распределения региональных фондов финансовой поддержки при формировании бюджетов муниципальных районов, право безвозмездно использовать имущество до регистрации права собственности и др.

Становление органов местного самоуправления проходит с определенными трудностями вследствие недостаточного усвоения населением негосударственного характера этих органов и отсутствия у него навыков общественной самодеятельности. С другой стороны, дело тормозят некоторые органы власти субъектов РФ, не согласные с передачей собственности и полномочий по формированию бюджета на места, а также с введением выборности нижнего слоя местного чиновничества, не подчиняющегося «верхам». В связи с этим в ряде регионов, особенно в республиках, приняты законы, извращающие самую суть самоуправления и ставящие его под контроль региональных органов.

Правовая база местного самоуправления была существенно укреплена с принятием в 1996 г. федеральных законов «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». В большинстве субъектов РФ приняты собственные законы.

Основные конституционные положения. Конституция РФ со-

держит специальную главу о местном самоуправлении из четырех статей (ст. 130—133). Однако ряд положений входит в число основ конституционного строя (ст. 12), а кроме того, содержится в ст. 8, 9, 15, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 68 Основного Закона. С точки зрения организации и принципов местного самоуправления наибольшее значение имеют следующие конституционные положения:

•местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно;

•органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;

•местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;

•местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления;

•структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно;

•изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

В Конституции РФ содержатся и другие важные положения, раскрывающие сущность, формы и гарантии местного самоуправления. Так, устанавливается, что оно осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций. Раскрывая содержание самостоятельности, Конституция указывает на основные предметы ведения органов местного самоуправления:

•управление муниципальной собственностью;

•формирование, утверждение и исполнение местного бюд-

жета;

•установление местных налогов и сборов;

•осуществление охраны общественного порядка;

•иные вопросы местного значения.

Конституцией РФ закреплены следующие гарантии местного самоуправления:

•право на судебную защиту;

•право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

•запрет на ограничение прав местного самоуправления. Ставя органы местного самоуправления вне системы органов

государственной власти, Конституция РФ в то же время допускает возможность наделения этих органов отдельными государственными полномочиями. В таких случаях им должны быть переданы необходимые материальные и финансовые средства, а реализация полномочий — контролироваться государством.

Разделение органов государственной власти и местного самоуправления не означает, что государство отказывает местному самоуправлению в своей поддержке. Закон обязывает федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления, оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.

Права граждан. Местное самоуправление является одной из форм выражения власти народа. Оно осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях. По общему правилу население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Только в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства допус-

кается ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях федеральным законом.

Будучи выражением и формой демократии, местное самоуправление конкретизирует и расширяет права и свободы граждан. Граждане РФ имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также равный доступ к муниципальной службе. Они вправе — индивидуально и коллективно — обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления. Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также возможность получения гражданами и другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления.

Устав муниципального образования. В соответствии с конституционными и законодательными основами муниципальным образованием1 самостоятельно разрабатывается устав, который принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном Федеральным законом от 21 июля 2005 г. Основанием для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования может быть только противоречие его Конституции РФ, Федеральным законам и законам субъекта РФ, причем отказ в государственной регистрации может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Федеральным законом гарантируются права граждан в случае, если устав муниципального образования не принят, не вступил в силу или если данным уставом не установлен срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления. В этом случае соответствующий срок полномочий определяется решением суда на основании нормативных правовых актов, в соответст-

1 Муниципальным образованием называется городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

вии с которыми по решению суда будут проводиться выборы. Если в определенном судом правовом акте срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления не установлен, то он определяется решением суда и составляет два года. Отсутствие уставов муниципальных образований, выборных органов местного самоуправления, муниципальной собственности или местного бюджета в муниципальных образованиях на момент рассмотрения дела в суде в случаях, если муниципальные образования были упразднены, объединены или преобразованы в порядке, противоречащем законодательству, не может быть основанием для отказа суда в назначении даты выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в порядке, установленном Федеральным законом.

В особом положении находится местное самоуправление в городах федерального значения — Москве и Санкт-Петербурге. В соответствии с Законом города Москвы «Об организации местного самоуправления в городе Москве» (в редакции от 31 мая 2006 г.) местное самоуправление осуществляется в границах внутригородских муниципальных образований, создаваемых на территориях районов города. Такие образования имеют собственность, бюджет и выборные органы самоуправления. К числу органов относятся муниципальное Собрание, муниципалитет и другие органы. Их взаимодействие с органами государственной власти города Москвы строится на основе Устава и законов города, а также уставов и правовых актов муниципальных образований. Органы государственной власти города осуществляют контроль за соблюдением органами и должностными лицами местного самоуправления Устава и законов города. В пределах города созданы территориальные органы государственной власти, обладающие определенными полномочиями (префектуры и управы).

Вуставе муниципального образования указываются границы

исостав территории муниципального образования, вопросы ведения, структура и порядок формирования органов местного самоуправления, срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления; виды, порядок принятия и вступления

всилу нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Устав закрепляет порядок отзыва, выражения недо-

верия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, статус и социальные гарантии депутатов, условия и порядок организации муниципальной службы, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью и другие вопросы.

Система местного самоуправления выглядит весьма разношерстно в конституциях, уставах и законах субъектов РФ. В некоторых республиках на местах создаются одновременно как местные органы государственной власти, так и местное самоуправление. Иногда в крупных административно-территориальных единицах (город, район) создаются местные органы государственной власти, т. е. прямо подчиняющиеся «центру», а на небольших территориях — органы местного самоуправления. В иных случаях администрации городов, районов, поселков и др. являются одновременно и органами государственной власти и местного самоуправления.

По-разному выглядит и порядок формирования исполнительных органов. Иногда глава администрации города, района, поселка, сельского округа назначается главой вышестоящей администрации. В других случаях тот же порядок дополняется получением согласия соответствующих представительных органов местного самоуправления.

Естественно, что конституции, уставы и законы субъектов РФ не могут быть абсолютно идентичными. Но они должны соответствовать Конституции РФ и Федеральному закону, т. е. развивать систему местного самоуправления, а не выстраивать жесткие бюрократические вертикали йласти, подавляя местное самоуправление. Конституционный Суд РФ в постановлении по «удмуртскому делу» (от 24 января 1997 г.) указал, что преобразование органов местного самоуправления в местные органы государственной власти до истечения их полномочий недопустимо без учета мнения населения (наиболее адекватно — через референдум), конституционные права которого тогда нарушаются.

Конституционным Судом РФ рассматривалась и другая острая проблема: о фактической подмене органов местного самоуправления местной администрацией государственной власти. В постановлении по проверке конституционности ряда статей Конституции и Закона Республики Коми от 15 января 1998 г. Суд отметил, что в соответствии с Конституцией Республики Коми в республике наряду с местными представительными органа-

ми действуют местные администрации как органы исполнительной власти, непосредственно осуществляющие государственное управление, обеспечивающие права и законные интересы граждан на соответствующей территории и в то же время входящие в систему исполнительной власти республики. При этом местные администрации практически осуществляют исполнительно-рас- порядительную деятельность по решению вопросов местного значения, отнесенных Конституцией РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Конституцией Республики Коми к компетенции местного самоуправления. Создание государственных органов исполнительной власти для решения таких вопросов противоречит ст. 130 и 132 Конституции РФ. Не соответствуют Конституции РФ положения, согласно которым местные администрации, осуществляющие в соответствии с законами республики решение вопросов местного самоуправления, входят в систему исполнительной власти Республики Коми, установлена их подчиненность органам государственной власти и назначаемость глав местных администраций Главой Республики Коми или главами вышестоящих администраций.

Полномочия. Один из самых важных и сложных вопросов организации местного самоуправления — распределение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, с одной стороны, и органами местного самоуправления — с другой. Изменение этого распределения в пользу муниципальных образований составляет важный аспект проводимой реформы местного самоуправления.

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления относятся наиболее крупные вопросы, и в частности принятие и изменение федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления, контроль за их соблюдением, обеспечение соответствия законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральному законодательству, обеспечение гарантий осуществления предусмотренных Конституцией РФ и законами обязанностей государства в области местного самоуправления. Только федеральная власть осуществляет регулирование законами порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность и отношений между феде-

ральным бюджетом и местными бюджетами. Важной частью полномочий Федерации является регулирование и защита прав граждан на осуществление местного самоуправления и установление федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, а также регулирование основ муниципальной службы. По существу, эти и некоторые другие полномочия федеральной власти направлены на создание единообразных основ местного самоуправления и гарантий его самостоятельности.

К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления относятся вопросы не менее значимые, но более конкретные. Именно они принимают законы о местном самоуправлении для своей территории и осуществляют контроль за их соблюдением. Региональная власть регулирует порядок передачи объектов собственности субъектов РФ в муниципальную собственность и отношения между бюджетами данного субъекта РФ и местными бюджетами, а также обеспечивает гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления. Органы субъектов РФ обеспечивают права граждан на осуществление местного самоуправления, устанавливают порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, их границы и наименования. Они вправе регулировать законами особенности организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций, принимать законодательство о муниципальной службе.

В ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Вопросы местного значения — это вопросы жизнеобеспечения населения, которые могут более эффективно решаться самим населением и под свою ответственность. Тем самым осуществляется децентрализация государственного управления и расширяются права граждан в решении самых насущных жизненных проблем. Определяя сферу вопросов местного значения, закон учитывает материально-финансовые возможности местного самоуправления и целесообразность решения основных вопросов жизнеобеспечения на уровне Федерации и регионов, т. е. в общих интересах населения. Поэтому широта полномо-

чий местного самоуправления сочетается с необходимостью действовать в рамках федеральных и региональных законов.

К числу вопросов местного значения относятся распоряжение своей собственностью, местные финансы и бюджет, содержание жилищного фонда, организация учреждений образования и здравоохранения, охрана общественного порядка, планировка и застройка территории, жилищное и социально-культурное строительство, контроль за использованием земель, энерго-, тепло- и водоснабжение, дорожное строительство, благоустройство территории, транспорт и связь, учреждения культуры, сохранение памятников истории, физическая культура и спорт, противопожарная служба и др.

Органы местного самоуправления участвуют в реализации федеральных и региональных программ развития местного самоуправления, они не вправе снижать государственные социальные стандарты, но могут обеспечивать их гражданам на более высоком уровне. К их ведению относятся обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения, участие в охране окружающей среды.

Одна из важнейших функций органов местного самоуправления — охрана общественного порядка, которая предполагает деятельность по обеспечению спокойствия в общественных местах, недопущение и своевременное пресечение хулиганских действий, привлечение к административной ответственности лиц, нарушающих установленные правила поведения в общественных местах, во время уличных шествий и демонстраций, массовых гуляний, спортивных соревнований и т. п. Законодательство предоставляет право районным и городским органам местного самоуправления издавать решения о соблюдении общественного порядка и устанавливать административную ответственность за их нарушение (если такие вопросы не урегулированы актами вышестоящих государственных органов).

Конкретная работа, обеспечивающая охрану общественного порядка, ложится на милицию общественной безопасности (местную милицию). В районах, городах и районах городов местная милиция создается и функционирует в качестве самостоятельного структурного звена в составе отделов (управлений) внутренних дел.

Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению любые вопросы, если они отнесены к вопросам местного значения законами субъектов РФ, а также вопросы, не ис-