jur089 / Конституционное право Российской Федерации_Баглай М.В_Учебник_2007 6-е изд -784с

членов Совета директоров ЦБ, избирает трех представителей в состав Национального банковского совета (коллегиального органа Банка России).

6. Выдвижение обвинения против Президента РФ.

Предложение о выдвижении обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности может быть внесено по инициативе не менее одной трети от общего числа депутатов Государственной Думы. Предложение должно содержать конкретные указания на признаки преступления, которое вменяется в вину Президенту РФ. Предложение направляется на заключение специальной комиссии, образуемой палатой, для оценки соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения. Специальная комиссия избирается Государственной Думой в составе Председателя, его заместителя и 13 членов комиссии. Председатель комиссии избирается Государственной Думой путем открытого голосования большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Члены комиссии избираются палатой по представлению депутатских объединений общим списком большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Состав комиссии формируется с учетом пропорционального представительства депутатских объединений. Специальная комиссия проверяет обоснованность выдвинутого против Президента РФ обвинения, соблюдение кворума, необходимого для выдвижения обвинения, правильность подсчета голосов и других процедурных правил, установленных Регламентом. Специальная комиссия заслушивает на своих заседаниях лиц, которые могут сообщить о фактах, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения, рассматривает соответствующие документы, заслушивает представителя Президента РФ. Комиссия большинством голосов членов комиссии принимает заключение о наличии фактических обстоятельств, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения, и о соблюдении процедуры выдвижения такого обвинения.

Предложение о выдвижении обвинения против Президента РФ и заключение специальной комиссии рассматриваются на заседании Государственной Думы. По решению палаты заседание может быть объявлено закрытым. В обсуждении предложения принимают участие депутаты Государственной Думы, а также приглашенные для этого эксперты и другие лица, оценки и показания которых имеют существенное значение.

544 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации

По итогам обсуждения двумя третями голосов от общего числа депутатов палаты принимается постановление о выдвижении обвинения против Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления для отрешения его от должности. Постановление принимается тайным голосованием с использованием бюллетеней. В пятидневный срок оно направляется в Совет Федерации, а также для дачи заключений в Верховный Суд РФ и Конституционный Суд РФ.

7. Объявление амнистии.

Амнистия (от греч. amnestia — забвение, прощение) — освобождение от ответственности определенных лиц, осужденных по одной или нескольким статьям Уголовного кодекса, или в отношении которых только возбуждено или может быть возбуждено дело по данным статьям. Амнистия отличается от помилования, которое касается только конкретных лиц, совершивших преступление (право помилования принадлежит Президенту РФ).

Объявление амнистии осуществляется Государственной Думой путем принятия постановлений об объявлении амнистии и о порядке исполнения амнистии. Проект постановления вносится и рассматривается в порядке, установленном для внесения и рассмотрения законопроектов.

Постановления об объявлении амнистии принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Они подлежат официальному опубликованию в течение трех дней.

8. Обращение в Конституционный Суд РФ.

В соответствии с Конституцией РФ Государственная Дума может обращаться с запросами в Конституционный Суд РФ о соответствии Конституции РФ нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, международных договоров, не вступивших в силу для Российской Федерации. Государственная Дума может также обратиться с запросом в Конституционный Суд РФ о толковании Конституции РФ, а также с ходатайствами по спорам о компетенции, в которых она является одной из сторон.

Предложение об обращении с запросом в Конституционный Суд РФ вносится депутатским объединением или комитетом Государственной Думы. Решение об обращении с запросом в Конституционный Суд принимается большинством голосов депута-

тов. Запрос может быть также направлен группой депутатов Государственной Думы, насчитывающей не менее одной пятой от общего числа депутатов (90 человек). В последнем случае к проекту ходатайства прилагается перечень подписей запрашивающих.

Регламент Государственной Думы также устанавливает порядок рассмотрения вопроса о лишении депутата неприкосновенности, порядок рассмотрения внешнеполитических вопросов, порядок ратификации, прекращения и приостановления международных договоров, порядок решения вопросов международных связей Думы.

Полномочия Федерального Собрания в финансовой области. Это

одна из наиболее важных и сложных областей деятельности государства, в связи с чем во всех странах предусматривается особый порядок принятия финансовых законов, и прежде всего государственного бюджета и налогов. Осознание необходимости контроля за установлением налогов, доходами и расходами государства послужило одной из главных причин, приведших к учреждению первых парламентов мира.

Бюджет представляет собой форму образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти. Этот важнейший документ, всегда устанавливаемый отдельным законом, определяет источники поступления финансовых средств и классифицирует статьи расходов с тем, чтобы народные деньги использовались правительством строго по назначению. Бюджет принимается парламентом ежегодно в форме закона. В компетенцию представительного органа входит и контроль за исполнением бюджета, который включает как право проверок, так и утверждение отчета правительства об исполнении закона о бюджете.

Понятие «доходы» обычно охватывает поступления от налогов, займов и сборов, разного рода штрафов и пошлин, доходы от государственных предприятий и вкладов в банки, арендную плату и другие платежи в бюджет. Государственные расходы включают средства, которые направляются на субвенции и дотации субъектам Федерации, погашение внешнего и внутреннего государственного долга, содержание государственного аппарата и армии, социальную поддержку населения, экономические и культурные нужды и др.

Полномочия Федерального Собрания в области финансов регламентируются Конституцией РФ и рядом федеральных зако-

546 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации

нов. Из Конституции РФ (ст. 71) вытекает, что Федеральное Собрание вправе принимать законы по таким вопросам ведения Российской Федерации, как финансовое, валютное, кредитное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральные банки, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы. В соответствии со ст. 72 Конституции РФ Федеральное Собрание вправе принимать законы по такому вопросу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, как установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации.

Бюджетный кодекс устанавливает общие принципы бюджетного законодательства, детально регламентирует бюджетный процесс, т. е. деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета. В этом процессе по смыслу закона значительные полномочия отводятся Государственной Думе. Составление и исполнение бюджета являются функциями органов исполнительной власти, а рассмотрение, утверждение и контроль за исполнением бюджета — функциями парламента.

Бюджетный кодекс установил, что Правительство РФ вносит в Государственную Думу и представляет Президенту РФ проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год не позднее 24 часов 26 августа текущего года, одновременно с предварительными итогами социально-экономического развития Российской Федерации за истекший период, прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на очередной год, основными направлениями бюджетной и налоговой политики, проектом федеральной адресной инвестиционной программы и др. Наряду с этими и рядом других материалов о внутреннем экономическом и финансовом положении страны Думе предоставляются международные договоры Российской Федерации, вступившие в силу и содержащие ее финансовые обязательства на очередной год, включая нератифицированные международные договоры о государственных внешних заимствованиях и государственных кредитах, программа государственных внешних заимствований и предоставления государственных кредитов Российской Федерацией иностранным государствам, структура внешнего и внутреннего долга страны и ряд других материалов. От Правительства требуются предложения по расходам на содержание Вооруженных Сил и других войск, а также ряд других документов.

Банк России до 26 августа текущего года представляет в Государственную Думу, Президенту РФ и Правительству РФ проект основных направлений единой государственной денежно-кредит- ной политики на очередной год.

Проект федерального закона о федеральном бюджете направляется в Комитет по бюджету для подготовки заключения, в соответствии с которым проект принимается к рассмотрению Государственной Думой либо подлежит возвращению в Правительство РФ на доработку.

Для обеспечения необходимой степени конфиденциальности рассмотрения отдельных разделов и подразделов расходов федерального бюджета и источников покрытия дефицита федерального бюджета Государственная Дума утверждает персональный состав рабочих групп, члены которых несут ответственность за сохранение государственной тайны.

Вотличие от других законов Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете в четырех чтениях. При этом федеральные законы о внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации о налогах и тарифах страховых взносов в государственные внебюджетные фонды на очередной год должны быть приняты Государственной Думой до утверждения основных характеристик федерального бюджета в первом чтении; федеральные законы о бюджетах внебюджетных фондов, о повышении минимального размера пенсии, о порядке индексации и перерасчета государственных пенсий, о повышении минимального размера оплаты труда должны быть приняты до рассмотрения во втором чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной год. Используется также термин «нулевое» чтение, которым обозначают предварительное рассмотрение проекта совместно с Правительством.

1.Рассмотрение проекта закона в первом чтении.

Втечение 30 дней со дня внесения проекта Государственная Дума рассматривает его в первом чтении. На этой стадии Дума рассматривает концепцию и прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, основные направления бюджетной и налоговой политики, основные принципы взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов РФ, программу государственных внешних заимствований и предоставления государственных кредитов Российской Федерацией иностранным государствам в части источников внешнего финан-

548 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации

сирования покрытия дефицита федерального бюджета, а также основные характеристики федерального бюджета. К этим характеристикам относятся доходы федерального бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов Российской Федерации; дефициты федерального бюджета в абсолютных цифрах и в процентах к расходам федерального бюджета и источники покрытия дефицита; общий объем расходов федерального бюджета в целом.

В течение 15 дней со дня внесения проекта закона комитеты Государственной Думы готовят и направляют в Комитет по бюджету заключения по проекту закона с предложениями о его принятии или отклонении, а также предложения и рекомендации по вопросам, рассматриваемым в первом чтении. В течение этого же периода субъекты права законодательной инициативы направляют в Комитет по бюджету поправки по основным характеристикам федерального бюджета. На основании заключений комитетов, поправок субъектов права законодательной инициативы по основным характеристикам федерального бюджета Комитет по бюджету готовит свое заключение по проекту закона, а также проект постановления Государственной Думы о принятии проекта федерального закона о федеральном бюджете в первом чтении и об основных характеристиках федерального бюджета и представляет их на рассмотрение на пленарном заседании Государственной Думы.

При рассмотрении проекта закона в первом чтении на пленарном заседании Государственная Дума заслушивает доклад Правительства РФ и содоклады Комитета по бюджету и профильного комитета, а также доклад Председателя Счетной палаты и принимает решение о принятии или об отклонении законопроекта. В случае принятия Государственной Думой указанного законопроекта в первом чтении утверждаются основные характеристики федерального бюджета. В случае отклонения проекта Дума может передать законопроект в согласительную комиссию, состоящую из представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства РФ, или вернуть законопроект в Правительство РФ на доработку. Предусматривается также возможность поставить вопрос о доверии Правительству РФ.

В случае отклонения проекта закона и передачи его в согласительную комиссию она в течение 10 дней разрабатывает вариант основных характеристик федерального бюджета, согласовывая указанные характеристики с внесенными на рассмотрение Думы

законопроектами о внесении изменений и дополнений в законодательные акты о налогах и сборах, проектом программы государственных внешних заимствований Российской Федерации в части источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета.

По итогам рассмотрения проекта закона в первом чтении принимается постановление Государственной Думы о принятии проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной год в первом чтении и об основных характеристиках федерального бюджета. Если Дума не принимает решение по основным характеристикам федерального бюджета по итогам работы согласительной комиссии, проект федерального закона о федеральном бюджете считается повторно отклоненным в первом чтении. В этом случае Правительство РФ в течение 20 дней дорабатывает законопроект с учетом предложений и рекомендаций, изложенных в заключении комитетов по бюджету и по экономической политике, и вносит доработанный проект федерального закона на повторное рассмотрение Государственной Думы в первом чтении. При повторном внесении указанного законопроекта Государственная Дума рассматривает его в первом чтении в течение 10 дней со дня повторного внесения в Государственную Думу.

При повторном отклонении в первом чтении проекта закона Государственная Дума не имеет права повторно направить проект в согласительную комиссию или вернуть его в Правительство. Повторное отклонение проекта возможно лишь в случае, если Дума ставит вопрос о доверии Правительству. В случае его отставки новое Правительство представляет новый вариант проекта закона не позднее чем через 30 дней.

2. Рассмотрение проекта закона во втором чтении.

Государственная Дума при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете во втором чтении утверждает расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации в пределах общего объема расходов федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Проект закона рассматривается во втором чтении в течение 15 дней со дня его принятия в первом чтении.

Субъекты права законодательной инициативы направляют в Комитет по бюджету поправки по расходам федерального бюджета по разделам, на основе которых Комитет по бюджету разрабатывает и вносит на рассмотрение Думы проект постановления

550 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации

о принятии проекта федерального закона о федеральном бюджете во втором чтении и о распределении расходов федерального бюджета по разделам функциональной классификации.

Если Государственная Дума отклоняет проект федерального закона о федеральном бюджете во втором чтении, она передает указанный законопроект в согласительную комиссию.

3. Рассмотрение проекта закона в третьем чтении.

Проект закона рассматривается Думой в третьем чтении в течение 25 дней со дня принятия указанного законопроекта во втором чтении. При рассмотрении проекта в третьем чтении Дума утверждает расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации и главным распорядителям средств бюджета по всем уровням классификации, распределение средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, расходы на финансирование федеральных целевых программ, Федеральной адресной инвестиционной программы на очередной год; государственной программы вооружения; программы предоставления гарантий Правительства РФ, программы предоставления средств федерального бюджета на возвратной основе по каждому виду расходов, программы государственных внешних заимствований Российской Федерации и др. Субъекты права законодательной инициативы направляют свои поправки по показателям федерального бюджета, рассматриваемым в третьем чтении, в Комитет по бюджету. В течение 10 дней Комитет проводит экспертизу поправок, готовит сводные таблицы поправок по разделам указанного законопроекта, рассматриваемых в третьем чтении, и направляет их в соответствующие профильные комитеты Государственной Думы. Дальнейшему рассмотрению подлежат исключительно поправки, прошедшие экспертизу в Комитете по бюджету и Правительстве РФ.

Рассмотрение поправок по подлежащим рассмотрению вопросам параллельно проводится на заседаниях Комитета по бюджету и соответствующего профильного комитета. При этом голосование поправок проводится комитетами раздельно. Решение считается принятым, если результаты голосования комитетов совпадают. На пленарном заседании Государственной Думы при рассмотрении проекта закона в третьем чтении рассматриваются поправки, поддержанные или отклоненные Комитетом по бюджету и соответствующим профильным комитетом. В обязательном порядке рассматриваются поправки, по которым у комитетов имеются разногласия. Общая сумма ассигнований по поправ-

кам, поддержанным комитетами, не должна превышать суммы расходов по соответствующему разделу, утвержденной во втором чтении.

4. Рассмотрение проекта закона в четвертом чтении.

Государственная Дума рассматривает проект закона в четвертом чтении в течение 15 дней со дня его принятия в третьем чтении. При этом рассматриваются поправки к законопроекту, а затем законопроект ставится на голосование в целом. Внесение в него поправок не допускается. Принятый Думой федеральный закон о федеральном бюджете на очередной год в течение пяти дней со дня его принятия передается на рассмотрение Совета Федерации. Этот закон подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации в порядке, предусмотренном Конституцией РФ. Рассмотрение закона Президентом РФ осуществляется в соответствии со ст. 107 Конституции РФ.

Бюджетным кодексом предусмотрено включение в бюджет секретных статей, которые рассматриваются исключительно председателями палат и специальными комиссиями палат. Соответствующие программы представляются Президентом РФ.

Вслучае непринятия в срок или невступления в силу федерального закона о федеральном бюджете Государственная Дума может принять федеральный закон о финансировании расходов из федерального бюджета в I квартале очередного финансового года. В этом случае федеральные органы исполнительной власти производят расходование средств федерального бюджета в соответствии с указанным федеральным законом.

Такова строгая стадиальная последовательность принятия Думой федерального бюджета Российской Федерации. Федеральное Собрание ежегодно принимает также закон об исполнении федерального бюджета.

Восуществлении оперативного контроля за исполнением федерального бюджета Федеральному Собранию оказывает помощь создаваемая им Счетная палата РФ. Этот орган, действующий на основе закона, проводит свою работу независимо, но отчитывается перед обеими палатами. Государственная Дума и Совет Федерации вправе давать ей поручения и рекомендации. В целях обеспечения контроля Счетной палатой хода исполнения федерального бюджета Думой утверждены формы финансовой отчетности участников бюджетного процесса. Отчеты об исполнении бюджета представляются палатам ежеквартально.

552 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации

Важным направлением деятельности Федерального Собрания в финансовой области является принятие законов о налогах и сборах. Данное полномочие прямо закреплено в Конституции РФ (ч. 3 ст. 75), в которой устанавливается, что система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения устанавливаются только федеральным законом. Налоговый кодекс РФ устанавливает, что виды налогов, налоговые ставки, льготы по всем налогам и другие условия устанавливаются законом.

Принятие налоговых и других финансовых законов осуществляется Федеральным Собранием при соблюдении важного условия. Конституция РФ (ч. 3 ст. 104) установила, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ. Этим достигается взаимодействие законодательной и исполнительной властей с целью не допустить введения сверхбюджетных расходов и стабилизировать бюджет.

Федеральное Собрание принимает ряд других финансовых законов. Так, оно утверждает бюджеты Стабилизационного фонда, Пенсионного фонда, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, Государственного фонда занятости, Фонда социального страхования, а также исполнение бюджетов этих фондов социального назначения.

Полномочия Федерального Собрания в области обороны и безо-

пасности. Основные полномочия палат в этой области перечислены в Конституции РФ или установлены в федеральных законах.

Прежде всего это вопрос об объявлении войны и заключении мира. Конституция РФ прямо не устанавливает, кто имеет на это право, но из смысла п. «к» ст. 71 и п. «е» ст. 106 можно сделать вывод о том, что объявление войны и заключение мира входит в компетенцию обеих палат Федерального Собрания. При этом Государственная Дума принимает по этим вопросам федеральный закон, а Совет Федерации в обязательном порядке его рассматривает с целью одобрения или неодобрения. Естественно, что закон должен быть подписан Президентом РФ. Такое распределение полномочий, исключающее возможность единоличного решения Президентом РФ вопросов объявления войны и заключения ми-