jur089 / Конституционное право Российской Федерации_Баглай М.В_Учебник_2007 6-е изд -784с

ры), по существу, не оставляет для нее выбора: она должна выразить доверие, если не хочет своего роспуска.

Следует заметить, что согласно Конституции (ч. 4 ст. 117) право постановки вопроса о доверии принадлежит не Правительству РФ, а его Председателю. Это закономерно рождает предположение, что Председатель вправе совершить эту акцию без коллегиального решения Правительства. Но тогда затруднительно ответить на вопрос, каковы должны быть его действия, если Правительство большинством голосов примет обратное решение. Поэтому представляется более верным понимать данное право Председателя как полномочие, основанное на коллегиально принятом решении Правительства РФ, тем более что при выраженном недоверии Президент принимает решение об отставке всего Правительства.

Но все же недобровольная отставка Правительства РФ — по инициативе ли Председателя Правительства или Президента, а также в связи с недоверием со стороны Государственной Думы — возможна. Во всех этих случаях, как и при сложении полномочий в связи с истечением срока, Правительство РФ по поручению Президента РФ продолжает действовать до сформирования нового Правительства РФ. Этим закрепляется объективная необходимость непрерывности деятельности Правительства РФ при всех условиях.

Следует учитывать, что практическая применимость рассмотренных конституционных положений в существенной степени зависит от расклада политических сил в Думе. Положение Правительства более прочно, когда большинство в палате принадлежит партии, поддерживающей Президента РФ.

§ 4. Компетенция Правительства РоссийскойФедерации

Правительство в любом государстве осуществляет широкую деятельность, охватывающую государственным управлением практически все сферы жизни. Поэтому конституционно закрепить предметную компетенцию этого органа государственной власти в конституциях с исчерпывающей полнотой весьма затруднительно, вследствие чего она всегда устанавливается только в общей форме.

Таково положение и в Российской Федерации. В ст. 114 Конституции РФ закреплен перечень вопросов, относящихся к ком-

624 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации

петенции Правительства РФ, но в заключение говорится, что оно осуществляет и «иные полномочия», возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ. Следовательно, конституционный перечень не является исчерпывающим, да и сами вопросы, которые включены в него, выглядят скорее как самое общее обозначение основных обязанностей государства.

Однако нельзя забывать, что предметная компетенция Правительства РФ прямо вытекает из вопросов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 71 и 72 Конституции РФ). Разумеется, Правительство РФ решает эти вопросы не единолично, а совместно с другими федеральными органами государственной власти (Президентом РФ, Федеральным Собранием) своими специфическими средствами и методами.

Компетенция Правительства РФ, установленная в ст. 114 Конституции РФ, конкретизирована в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации».

Общие полномочия. Правительство РФ в пределах своих полномочий организует реализацию внутренней и внешней политики РФ, осуществляет регулирование в социально-экономической сфере, обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов, формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию, реализует предоставленное ему право законодательной инициативы.

Правительство по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и законам. Оно осуществляет полномочия, переданные ему органами исполнительной власти субъектов РФ на основании соответствующих соглашений.

Полномочия в сфере экономики. Правительство осуществляет

регулирование экономических процессов, обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, прогнозирует социально-экономическое развитие Российской Федерации, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики, вырабатывает государственную структурную и инвестиционную политику и принимает меры по ее реализации. Правительство также осуществляет

управление федеральной собственностью, разрабатывает и реализует государственную политику в сфере международного экономического, финансового, инвестиционного сотрудничества, осуществляет общее руководство таможенным делом, принимает меры по защите интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг, формирует мобилизационный план экономики, обеспечивает функционирование оборонного производства Российской Федерации.

Бюджет и финансы. Правительство РФ — соучастник бюджетного процесса, т. е. регламентированной законом деятельности органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов. Правительство разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение. Оно также представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета. Порядок разработки Правительством РФ проекта федерального бюджета регулируется Бюджетным кодексом. Правительству РФ вменено ежегодно до 15 августа вносить в Государственную Думу проект федерального бюджета одновременно с рядом документов и материалов (предварительные итоги, прогноз социально-экономического развития, основные направления бюджетной и налоговой политики и др.). Оно вносит также проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов (пенсионный, социального страхования и проч.). Отчет об исполнении федерального бюджета за прошедший финансовый год вносится в Государственную Думу одновременно с проектом федерального бюджета на следующий финансовый год. Правительство в установленные сроки предоставляет необходимую информацию в Счетную палату РФ при осуществлении ею контроля за исполнением федерального бюджета.

Работа над составлением проекта федерального закона о бюджете и его исполнении очень сложна и многообразна, в ней участвуют все ведущие министерства и ведомства (финансов, экономики и др.). С этой работой тесно связан контроль за формированием государственных доходов и рациональным их использованием в Российской Федерации. Государственный финансовый контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего

626 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации

долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.

Государственный финансовый контроль в соответствии с установленным законодательством Российской Федерации разграничением функций и полномочий возлагается на различные по своему статусу органы: Счетную палату РФ, Центральный банк РФ, Министерство финансов РФ, а также иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов.

Эти органы осуществляют контроль за полным и своевременным поступлением всех видов государственных доходов, страховых взносов в Пенсионный фонд РФ и иные федеральные внебюджетные фонды, а также кредитных и заемных средств, направляемых на финансирование дефицита федерального бюджета, а также контроль за своевременным финансированием расходов на социальную сферу по объемам, структуре и целевому назначению,

втом числе на оплату труда, выплату пенсий, стипендий, пособий

идругие социальные выплаты.

Всоответствии с Конституцией Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики. Это также весьма сложное направление деятельности Правительства, тесно связанное с регулированием экономических процессов. В пределах своих полномочий Правительство осуществляет управление экономическими процессами, создает условия для свободного предпринимательства на основе рационального сочетания всех форм собственности, реализации правового механизма рыночной экономики. Оно разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен. В условиях рыночной экономики Правительство, естественно, прямо не управляет предприятиями частнопредпринимательского сектора, но осуществляет широкие меры по финансовой стабилизации страны, государственным ценным бумагам, внешнеэкономическим связям, валютным отношениям, таможенному делу, инвестированию и т. д. В то же время в сфере полномочий Правительства остаются государственные (акционированные) предприятия, государственный заказ и конверсия в оборонной промышленности и др.

Социальная сфера. Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии. Практически в каждой из этих

областей действуют федеральные законы, устанавливающие конкретные полномочия Правительства РФ. Через Правительство осуществляется контроль за реализацией государственных программ поддержки культуры, науки и образования, осуществляются меры по социальной защищенности граждан, охране окружающей среды, по ликвидации последствий крупных аварий и катастроф, стихийных бедствий. Важная обязанность Правительства состоит в обеспечении гарантий законодательно установленных размера оплаты труда и уровня социального обеспечения. Оно также обеспечивает поддержку наименее социально защищенных групп населения, реализацию социальных гарантий граждан, разрабатывает направления государственной социальной политики и принимает меры к обеспечению социальной и правовой защищенности граждан, их права на труд, совершенствует систему социального обеспечения. Через Правительство определяются основные направления развития и совершенствования здравоохранения, народного образования, культуры, реализуются приоритетные национальные проекты. Данным многогранным аспектом своей деятельности Правительство РФ вносит значительный вклад в реализацию конституционного принципа социального государства.

Управление федеральной собственностью. Правительство РФ

осуществляет общее управление федеральной собственностью, решает вопросы приватизации, рационального использования федеральных предприятий.

Оборона, безопасность, внешняя политика. Правительство РФ

осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации. Руководители ведущих министерств и ведомств, осуществляющих управление в этих областях, подчиняются Президенту РФ, но в то же время значительные полномочия и ответственность возложены на Правительство РФ. Правительство РФ организует оснащение вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований, обеспечивает выполнение государственных целевых программ и планов развития вооружения, а также программ подготовки граждан по военно-учетным специальностям. Согласно закону Правительство обеспечивает социальные гарантии для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными законами к обороне или обеспечению государственной безопасности

628 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации

Российской Федерации; принимает меры по охране Государственной границы Российской Федерации; руководит гражданской обороной.

Некоторые конкретные полномочия сформулированы в федеральных законах. Так, Федеральный закон «Об обороне» закрепляет полномочия Правительства в области обороны в 27 пунктах ст. 6. Установлено, что Правительство осуществляет меры по обеспечению обороны и несет в пределах своих полномочий ответственность за состояние и обеспечение Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов. Оно вносит в Государственную Думу предложения по расходам на оборону, организует оснащение войск вооружением и военной техникой по их заказам. Среди других полномочий: разработка мобилизационных планов, контроль за выполнением оборонного заказа, организация системы военного образования, организация воинского учета и призыва на военную службу, контроль за экспортом вооружений и др.

Согласно Федеральному закону «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности» Правительство РФ принимает решение о направлении в этих целях гражданского персонала на добровольной основе, а также организует направление и обеспечение военного персонала, определяет район действий на основании решения Президента РФ и постановления Совета Федерации Федерального Собрания.

Значительны полномочия Правительства РФ в области безопасности. В общей форме они определены в Законе РФ «О безопасности». Правительство руководит органами обеспечения безопасности, организует и контролирует разработку и реализацию мероприятий по обеспечению безопасности органами исполнительной власти федерации и ее субъектов. В соответствии с Положением о Федеральной службе безопасности РФ, утвержденным Указом Президента РФ (в редакции от 1 декабря 2005 г.), оно координирует деятельность ФСБ в части взаимодействия с другими органами исполнительной власти.

Правительство РФ не осуществляет руководство внешней политикой, поскольку это конституционная функция Президента РФ. Однако оно способствует ее реализации, принимая меры к выполнению международных договоров, решая вопросы материального обеспечения дипломатической деятельности. Прави-

тельство обеспечивает представительство Российской Федерации в иностранных государствах и в международных организациях, заключает межправительственные соглашения, осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, международного научно-технического и культурного сотрудничества.

Обеспечение прав и свобод граждан. В сферу полномочий Правительства РФ входит осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. На правительственном уровне решаются вопросы, связанные с финансированием и укреплением материально-технической базы правоохранительных органов, обеспечением деятельности органов судебной власти, проводится анализ состояния законности в стране и эффективности борьбы с преступностью.

Необходимо еще раз подчеркнуть, что конституционная компетенция Правительства РФ носит самый общий характер. Принято много федеральных законов и указов Президента РФ, дополняющих, уточняющих и конкретизирующих эту компетенцию. Ряд полномочий Правительства сформулирован в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации». Полномочия Правительства РФ тесно переплетаются со многими полномочиями Президента РФ, текстуально они никогда не могут быть доведены до абсолютной точности и конкретности. Даже беглый взгляд на структуру и наименования исполнительных органов дает представление о сложности и многообразии вопросов, входящих в компетенцию Правительства РФ. Кроме того, следует принимать во внимание, что государственное управление неизбежно требует многих оперативных и непредвиденных мер, которые, принципиально не выходя за пределы компетенции Правительства, часто не укладываются в общие законодательные формулировки обязанностей федеральной исполнительной власти.

§ 5. Порядок деятельности Правительства Российской Федерации

Деятельность Правительства РФ осуществляется в соответствии с Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», с Регламентом, утвержденным постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. Этим же поста-

630 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации

новлением утверждено Положение об Аппарате Правительст-

ва РФ.

Организация заседаний Правительства. На заседаниях Прави-

тельства решаются наиболее важные вопросы государственного управления, хозяйственной и социально-культурной жизни. Исключительно на его заседаниях согласно названному Закону рассматриваются: вопросы подготовки и исполнения федерального бюджета, а также внебюджетных фондов, проекты программ экономического и социального развития, предложения об объеме выпуска государственных ценных бумаг, рассматриваются проекты приватизации федеральной государственной собственности, предложения об установлении и изменении ставок налогообложения, а также принимаются решения о подготовке предложений об образовании, реорганизации и ликвидации министерств и государственных комитетов РФ и положений о них, о подписании международных договоров и др.

Рассмотрение в Правительстве вопросов, относящихся к его полномочиям, проводится на заседаниях Правительства, Президиума Правительства Председателем Правительства и его заместителями (в соответствии с распределением обязанностей), на заседаниях образуемых Правительством координационных и совещательных органов с участием представителей заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, иных органов и организаций.

Заседания Правительства проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц. Заседание Правительства считается правомочным, если на нем присутствует не менее половины членов Правительства. Заседания проходят под руководством Председателя Правительства. При его отсутствии заседания проводит заместитель Председателя Правительства. На заседаниях Правительства, согласно Конституции РФ, может председательствовать Президент РФ. Решения Правительства принимаются, как правило, общим согласием; по решению председательствующего может быть проведено голосование, в этом случае решение принимается большинством голосов присутствующих.

Деятельность Правительства осуществляется на основе текущих и перспективных программ и планов. Правительство планирует проведение своих заседаний, законопроектную деятельность и осуществление контроля за исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ требований федерального законодательства. Пер-

спективное планирование осуществляется путем принятия программы действия Правительства на определенный период, комплексного плана по ее реализации, федеральных целевых программ и иных актов Правительства. Работа Правительства, а также членов Правительства организуется в соответствии с планами на определенный период. Плановые мероприятия проводятся, как правило, в установленные дни недели. Заседания Правительства планируются, как правило, поквартально.

Подготовительная работа к заседаниям строго упорядочена. Так, материалы по вопросам, включенным в план заседаний Правительства, представляются не позднее чем за 15 дней до даты, определенной планом. Руководители федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, других государственных органов и организаций, на которых возложена подготовка соответствующих материалов, несут персональную ответственность за их качество и своевременность представления. Проект повестки дня заседания Правительства формируется руководителем Аппарата Правительства по согласованию с заместителями Председателя Правительства и представляется Председателю Правительства. Одобренный им проект повестки дня заседания и соответствующие материалы не позднее чем за пять дней до даты заседания рассылаются его участникам.

В заседаниях Правительства участвуют как члены Правительства, так и лица, приглашенные на заседание для участия в рассмотрении соответствующих вопросов. По каждому из рассматриваемых на заседании Правительства вопросов приглашаются лица, имеющие непосредственное отношение к соответствующему вопросу.

По вопросам, рассмотренным на заседании Правительства, оформляются протокольные решения, принимаются и издаются в установленном порядке постановления и распоряжения Правительства. Протокол подписывается председательствовавшим на заседании.

Контроль за исполнением поручений, данных на заседаниях Правительства, осуществляет Аппарат Правительства. Аппарат Правительства образуется в соответствии с Федеральным конституционным законом для обеспечения деятельности Правительства и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти решений, принятых Правительством РФ. Аппарат Правительства взаимодействует с Администрацией Президен-

632 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации

та РФ и аппаратами палат Федерального Собрания. Его возглавляет Руководитель Аппарата Правительства (в разные периоды ему присваивался статус заместителя Председателя Правительства РФ или федерального министра). Положение об Аппарате Правительства утверждается Правительством РФ. Широкие права Аппарата позволяют ему оказывать серьезное влияние на деятельность Правительства. В структуре Аппарата созданы Секретариаты Председателя и его заместителей; департаменты: административный, по взаимодействию с Государственной Думой, международного сотрудничества и др.

Порядок внесения проектов решений. Поскольку Правительст-

во принимает большое количество решений, внесение их проектов должно быть строго упорядочено. С этой целью установлено, что проекты решений (постановлений и распоряжений) Правительства и иных актов вносятся в Правительство его членами, федеральными органами исполнительной власти и иными органами государственной власти. Поступающие в Правительство предложения граждан, предприятий, организаций и учреждений о принятии решений Правительства направляются для предварительного рассмотрения органам исполнительной власти. До их внесения в Правительство проекты решений подлежат обязательному согласованию с заинтересованными органами государственной власти, с государственными, а при необходимости и другими организациями. Если проекты решений имеют нормативный характер, то они подлежат согласованию с Министерством юстиции РФ после их согласования с заинтересованными органами и организациями.

Правительство рассматривает проекты актов Президента РФ и проекты федеральных законов, которые вносятся Правительством Президенту РФ или в Государственную Думу. Проект федерального бюджета и другие документы, подлежащие внесению одновременно с ним в Государственную Думу в соответствии с бюджетным законодательством, представляются в Правительство, как правило, за 30 дней до установленного федеральным законом срока внесения проекта в Государственную Думу.

Законопроектная деятельность Правительства. Правительство

рассматривает и вносит в Государственную Думу проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов. Именно от Правительства РФ, как и в других странах, исходит основной поток законопроектов, рассматриваемых Федеральным Собранием. Подготовка законопроектов и представление их на