jur089 / Конституционное право Российской Федерации_Баглай М.В_Учебник_2007 6-е изд -784с

мочий. Они не могут быть привлечены к уголсншой или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержаны, арестованы, подвергнуты обыску без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. Неприкосновенность парламентариев распространяется на их жилые, служебные помещения, багаж, личные и служебные транспортные средства, переписку, используемые ими средства связи, а также на принадлежащие им документы.

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы не могут быть привлечены к уголовной и административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие их статусу, в том числе и по истечении срока их полномочий. Если в связи с такими действиями член Совета Федерации, депутат Государственной Думы допустили публичные оскорбления, клевету или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом, возбуждение уголовного дела, производство дознания, предварительного следствия или начало производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, осуществляется только в случае лишения члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности. Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы вправе отказаться от дачи свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, ставших им известными в связи с выполнением ими своих обязанностей.

В случае возбуждения уголовного дела или начала производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, в отношении действий члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы орган дознания или следователь в трехдневный срок сообщает об этом Генеральному прокурору РФ. Если уголовное дело возбуждено или производство по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, начато в отношении действий члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, связанных с осуществлением

594 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации

ими своих полномочий, Генеральный прокурор в недельный срок после получения сообщения органа дознания или следователя обязан внести в соответствующую палату Федерального Собрания представление о лишении члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности.

После окончания дознания, предварительного следствия или производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, дело не может быть передано в суд без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания.

Особый порядок привлечения депутата к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, составляет одну из существенных черт парламентского иммунитета.

По своей природе парламентский иммунитет предполагает наиболее полную защиту депутата при осуществлении им собственно депутатской деятельности (реализации депутатских полномочий, выполнении депутатских обязанностей). Как отмечалось, его нельзя привлечь к уголовной и административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата. Если же в связи с такими действиями депутатом были допущены нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законодательством, возбуждение уголовного дела, проведение дознания и предварительного следствия, досудебное производство по административным правонарушениям могут иметь место только в случае лишения его неприкосновенности. Без лишения депутата неприкосновенности для него не может наступить ответственность за действия (или бездействие), связанные с выполнением депутатских обязанностей.

Из Конституции РФ, однако, следует, что неприкосновенность парламентария не означает его освобождения от ответственности за совершенное правонарушение, в том числе уголовное или административное, если такое правонарушение совершено не в связи с осуществлением собственно депутатской деятельности. Расширительное понимание неприкосновенности в таких случаях вело бы к искажению публично-правового характера парламентского иммунитета и его превращению в личную привилегию, что означало бы, с одной стороны, неправомерное изъятие из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом, а с другой — нарушение конституционных прав потерпевших от пре-

ступлений и злоупотреблений властью. Поэтому с соблюдением ограничений, предусмотренных Конституцией РФ, в отношении парламентария допустимо осуществление судопроизводства на стадии дознания и предварительного следствия или производства по административным правонарушениям вплоть до принятия решения о передаче дела в суд в соответствии с положениями Уголовного кодекса и Уголовно-процессуального кодекса РФ, Кодекса РФ об административных правонарушениях без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания.

Вместе с тем это не означает лишения парламентария неприкосновенности. Следственные действия в отношении членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы должны осуществляться под непосредственным надзором Генерального прокурора РФ, ибо именно он вносит в соответствующую палату Федерального Собрания представление о лишении парламентария неприкосновенности. Если палата, рассмотрев представление, установленным большинством голосов не примет на основании имеющихся материалов решения о лишении депутата неприкосновенности, вопрос о его предании суду снимается. Без согласия палаты судебное разбирательство не может иметь места.

Вознаграждение членов парламента. В мировой практике давно признано, что члены парламента должны получать вознаграждение, которое в конституциях и законах часто называется «индемнитет»1. Вознаграждение включает как заработную плату, так и ряд других материальных благ, оно исходит из того, что для осуществления депутатской деятельности парламентарии нуждаются в поездках к избирателям, привлечении опытных помощников и т. д. Необходимы также медицинское обслуживание, страхование жизни и другие гарантии. Общество сознательно идет на соответствующие расходы, понимая важность создания удовлетворительных материальных условий для успешного осуществления народными избранниками их деятельности.

Жизнь и здоровье члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы подлежат обязательному государственному страхованию за счет федерального бюджета на сумму годового денежного содержания федерального министра. Страховые суммы выплачиваются в случаях гибели (смерти) члена парламента, если

1 Здесь мы не рассматриваем второе значение индемнитета — освобождение от ответственности членов парламента за высказывания и действия, связанные с осуществлением их деятельности.

596 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации

гибель (смерть) наступила вследствие телесных повреждений или причинения иного вреда его здоровью, причинения увечья или иного повреждения здоровья.

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы освобождаются на срок их полномочий от военных сборов. По окончании срока полномочий им предоставляется прежняя работа (должность), а при ее отсутствии другая равноценная работа (должность) по предыдущему месту работы или, с их согласия, в другой организации. Военнослужащие, лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, работники органов прокуратуры, органов налоговой полиции, таможенных органов, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, избранные депутатами Государственной Думы, по окончании срока их полномочий вправе продолжить службу или досрочно уволиться со службы. По окончании срока их полномочий им предоставляется прежняя должность или, с их согласия, другая должность по прежнему либо по иному месту службы. Ряд льгот предусмотрен для супруги (супруга) депутата Государственной Думы, уволенной (уволенному) в связи с переездом депутата для выполнения им своих полномочий в Государственной Думе. В случае досрочного роспуска Государственной Думы депутаты этой палаты получают единовременное денежное пособие.

Федеральный закон устанавливает размер ежемесячной денежной компенсации расходов члена Совета Федерации, связанных с осуществлением им своих полномочий, а также ряд других выплат.

Все депутаты Государственной Думы независимо от занимаемой в палате должности, за исключением Председателя Государственной Думы, получают одинаковое ежемесячное денежное вознаграждение. Депутату устанавливается ежемесячное денежное вознаграждение в размере денежного вознаграждения федерального министра, а Председателю Государственной Думы — в размере вознаграждения Председателя Правительства РФ. Депутату Государственной Думы и члену Совета Федерации ежемесячно возмещаются расходы, связанные с осуществлением им своих полномочий, в сумме, равной пяти минимальным размером оплаты труда.

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы на территории Российской Федерации имеют право бесплатно пользоваться воздушным, железнодорожным, автомобильным,

водным транспортом и всеми видами городского и пригородного пассажирского транспорта, за исключением такси.

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы вправе иметь до пяти помощников: по работе в палате (не более двух помощников), а также по работе в субъекте РФ или в своем избирательном округе. Они также могут иметь до 40 помощников, работающих на общественных началах.

Перечисленные гарантии являются только основными. Закон устанавливает и конкретные нормы материального обеспечения членов парламента.

Ответственность за нарушение статуса членов парламента. Не-

выполнение должностными лицами и другими работниками органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений законных требований членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы либо создание им препятствий в осуществлении их деятельности, а равно предоставление им заведомо ложной информации или несоблюдение установленных законом сроков и порядка предоставления информации и ответов на обращения и запросы влекут ответственность, предусмотренную административным и уголовным законодательством. Ответственность наступает и за неправомерное воздействие на членов парламента и членов его семьи и других родственников, выраженное в виде насилия или угрозы применения насилия, оказанное в целях прекращения их деятельности в качестве члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы или изменения ее характера. Наказание предусмотрено за неуважение к члену Совета Федерации или депутату Государственной Думы.

Межпарламентская Ассамблея. Межпарламентская Ассамблея государств — участников СНГ начала свою деятельность со времени заключения Соглашения о ней, подписанного парламентами государств — участников СНГ 27 марта 1992 г. Позже, 21 октября 1994 г., Совет глав государств СНГ принял Меморандум, в котором, в частности, отмечалась необходимость последовательного формирования эффективной интеграционной структуры Содружества. В соответствии с этим 26 мая 1995 г. была принята Конвенция о Межпарламентской Ассамблее государств — участников СНГ.

Межпарламентская Ассамблея является межгосударственным органом СНГ, и, следовательно, ее статус носит международноправовой характер. В то же время ряд ее полномочий тесно свя-

598 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации

зан с конституционно-правовыми институтами, и прежде всего в отношении рекомендаций по принятию законодательных актов. Эта ее особенность открывает перспективу перерастания Ассамблеи в будущем в надгосударствеиный законодательный орган, акты которого будут иметь обязательную юридическую силу для всех государств — участников СНГ.

Межпарламентская Ассамблея состоит из парламентских делегаций государств-участников, которые включают представителей государства-участника, избираемых или назначаемых парламентом государства — участника настоящей Конвенции из числа своих членов в соответствии с его внутренними регламентами и процедурами. Парламентская делегация возглавляется ее руководителем. Объем, срок действия и порядок прекращения полномочий парламентской делегации государства-участника определяются этим государством-участником в соответствии с его внутренними правилами и процедурами.

Межпарламентская Ассамблея обладает широкими полномочиями по обсуждению вопросов сотрудничества государств-уча- стников в различных областях. Она вправе:

•принимать рекомендации по сближению законодательства государств-участников;

•принимать типовые (модельные) законодательные акты и с соответствующими рекомендациями направлять их парламентам государств — участников Конвенции;

•принимать рекомендации по синхронизации процедур ратификации (утверждения) парламентами государств — участников СНГ договоров (соглашений), заключенных в рамках Содружества;

•принимать рекомендации по приведению законодательства государств-участников в соответствие с положениями международных договоров, заключенных этими государствами в рамках Содружества;

•содействовать осуществлению обмена между государствамиучастниками информацией правового характера;

•обсуждать иные вопросы межпарламентского сотрудниче-

ства.

Межпарламентская Ассамблея собирается на очередные и внеочередные пленарные заседания. Ее очередные пленарные заседания проводятся не реже двух раз в год. Внеочередные пленарные заседания могут быть созваны Советом Ассамблеи. Парламентская делегация каждого государства-участника имеет один

голос. Решения Ассамблеи по обсуждаемым вопросам принимаются парламентскими делегациями, присутствующими на заседании и принимающими участие в голосовании, в соответствии с Регламентом. Решения Межпарламентской Ассамблеи могут приниматься только на ее пленарных заседаниях.

Внутренняя деятельность Межпарламентской Ассамблеи осуществляется в соответствии с Конвенцией и Регламентом. Организацию деятельности осуществляет Совет Ассамблеи, состоящий из руководителей парламентских делегаций государств-уча- стников. Совет Ассамблеи тайным голосованием избирает Председателя Совета из числа членов Совета сроком на один год. Лицо, избранное Председателем Совета Ассамблеи, может переизбираться, однако с тем условием, что не может занимать эту должность более трех сроков подряд. Межпарламентская Ассамблея вправе учреждать постоянные и временные комиссии, состоящие из представителей парламентских делегаций, иные вспомогательные органы, которые окажутся необходимыми для успешного выполнения возложенных на нее функций. Постоянно действующим административным органом Совета Ассамблеи является Секретариат.

Межпарламентская Ассамблея вправе заключать международные договоры в пределах своей компетенции. На территории го- сударств-участников она пользуется правами юридического лица и имеет, в частности, право заключать договоры, приобретать движимое и недвижимое имущество и распоряжаться им, возбуждать дела в суде и участвовать в судебных разбирательствах. Межпарламентская Ассамблея пользуется на территории госу- дарств-участников такими же привилегиями и иммунитетами, которые предоставляются Организации Объединенных Наций в соответствии с Конвенцией о привилегиях и иммунитетах Объединенных Наций 1946 г. Межпарламентская Ассамблея, ее имущество и активы пользуются иммунитетом от судебного вмешательства.

Члены парламентских делегаций государств-участников, должностные лица Межпарламентской Ассамблеи в отношении привилегий, иммунитетов и льгот пользуются на территории го- сударств-участников режимом, не менее благоприятным, чем тот режим, который предоставляется соответственно представителям государств — членов ООН и должностным лицам ООН на основании Конвенции о привилегиях и иммунитетах Объединенных Наций 1946 г. Привилегии и иммунитеты предоставляются чле-

600 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации

нам парламентских делегаций государств-участников и должностным лицам Межпарламентской Ассамблеи не для их личной выгоды, а для того, чтобы обеспечить независимое выполнение ими своих функций, связанных с работой в Межпарламентской Ассамблее. Парламент государства — участника Конвенции, действуя согласно своему внутреннему регламенту и процедурам, не только имеет право, но и обязан отказаться от иммунитета своего представителя в каждом случае, когда, по его мнению, иммунитет препятствует отправлению правосудия, причем этот отказ может быть произведен без ущерба для цели, с которой иммунитет был предоставлен.

Все разногласия, возникающие в связи с толкованием и применением Конвенции, за исключением случаев, когда стороны соглашаются разрешить их иным путем, подлежат передаче на рассмотрение арбитража, учреждаемого в целях разрешения данного конкретного спора и состоящего из двух арбитров, каждый из которых назначается одной из спорящих сторон, и третьего арбитра, назначаемого первыми двумя арбитрами.

Конвенция ратифицирована Российской Федерацией (Федеральный закон от 17 июня 1996 г.) с некоторыми оговорками. Однако Ассамблея пока не принимала каких-либо рекомендаций законодательного характера. Условия пребывания Ассамблеи на территории РФ зафиксированы в Соглашении между Правительством РФ и Ассамблеей, подписанном в марте 1997 г.

Глава 24. Правительство Российской Федерации

§ 1. Общая характеристика роли исполнительной власти

Роль исполнительной власти в жизни общества. В исполнительной власти заключено то звено государства, которое практически организует жизнь каждого народа. Эта власть включает в себя основную массу государственных органов и наибольшее число государственных служащих, она обладает широкими полномочиями. Исполнение законов, являющееся по концепции правового государства главной функцией исполнительной власти, объективно требует осуществления большой распорядительной деятельности, которая неизбежно затрагивает права и интересы граждан — защищает их, а порой и нарушает. Отсюда та тщательность, с которой в каждом демократическом государстве подходят к вопросам

формирования, организации и ответственности органов исполнительной власти.

Исполнительная власть, а конкретнее — ее «силовые» министерства (обороны, внутренних дел, безопасности и др.), олицетворяет принудительную силу государства, а потому является предметом постоянного внимания со стороны политических сил и общественности, стремящихся не допустить чрезмерных ограничений свободы. Столь же велика позитивная роль, а вместе с нею и опасность экономических министерств и ведомств, которые, содействуя свободной экономике и росту благосостояния, одновременно могут своим регулированием непомерно ограничить право частной собственности и свободу предпринимательства. В социально-культурной сфере от исполнительной власти в немалой степени зависит практическая реализация принципа социальной справедливости и государственная поддержка культуры.

Выполняя в целом безусловно полезную и необходимую функцию, исполнительная власть почти во всех странах и на всех уровнях обнаруживает в себе тенденцию к разбуханию государственного аппарата, коррупции, чиновничьему произволу. Обилие разного рода министерств и ведомств объективно требует высокой координации их деятельности, что, увы, достигается далеко не всегда. Постоянной и повсеместной проблемой является установление деловых бесконфликтных взаимоотношений между исполнительной властью и властями законодательной и судебной. Эта проблема становится более острой в федеративных государствах, где вертикаль исполнительной власти постоянно сталкивается с трудностями распределения компетенции между центром, субъектами федерации и местным самоуправлением.

И тем не менее роль исполнительной власти во всех государствах весьма велика и характеризуется тенденцией к усилению. К этому побуждают общее усложнение международной жизни и внутренней обстановки во многих странах, потребности экономики и растущие социальные нужды. Исполнительная власть реагирует на предъявляемые ей обществом требования поиска новых путей эффективной деятельности частыми реорганизациями внутренней структуры, обновлением методов деятельности.

Роль исполнительной власти особенно важна там, где проводятся реформы, совершается переход от тоталитаризма к демократии. Постсоциалистические государства, включая Россию, совершают этот переход, провозгласив основные цели правового государства. На исполнительную власть ложится главная тяжесть

602 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации

проведения глубоких хозяйственных преобразований и создания рыночной экономики. Органы этой ветви государственной власти играют решающую роль для претворения в жизнь новых демократических законов, охраняющих права и интересы граждан.

Понятие правительства и его положение в конституционно-пра-

вовых системах. Исполнительная власть олицетворяется в определенной системе государственных органов, связанных между собой по вертикали и горизонтали. На высшей ступеньке этой системы стоит правительство, возглавляемое главой государства или премьер-министром. Правительство может называться по-разно- му (совет министров, кабинет министров, государственный совет и др.), но оно обычно представляет собой коллегиальный орган исполнительной власти, в состав которого входят министры и, в некоторых странах, руководители различных ведомств. В республиках президентского типа (США и т. д.) правительство как коллегиальный орган, как правило, отсутствует, а его место занимает совещательный орган при главе государства (администрация).

Положение правительства в системе органов государственной власти определяется формой правления, которая, в свою очередь, отражает особенности партийной системы каждой страны и сложившийся баланс законодательной и исполнительной власти. В парламентарных республиках и монархиях правительство формируется парламентом, из чего логически вытекает его ответственность перед представительным органом. В этих странах, имеющих развитую и сравнительно устойчивую партийную систему, правительство всегда состоит из представителей политической партии или коалиции партий, пользующихся поддержкой парламента. Отсюда проистекает ведущая роль правительства в государственной жизни, поскольку оно включает в свой состав лидеров политического большинства. Следовательно, ведущей фигурой выступает не глава государства, а премьер-министр.

По-другому выглядит роль правительства в президентской республике. Здесь выбранный народом президент сам формирует состав правительства (администрации) при ограниченном участии парламента, он сам назначает и смещает министров. Правительство, являясь обычно однопартийным, несет ответственность перед главой государства, который никому не подконтролен. Думать, что тем самым учреждается авторитарная власть, — глубокая ошибка. Правительство и вообще вся исполнительная власть не уходят из-под контроля общественности, но получают возможность работать без постоянной оглядки на парламент, боль-