jur089 / Конституционное право Российской Федерации_Баглай М.В_Учебник_2007 6-е изд -784с

рассмотрение Правительства осуществляются федеральными органами исполнительной власти. Правительство информирует Президента РФ о законопроектной деятельности Правительства, а также о ходе исполнения Правительством поручений Президента РФ по подготовке законопроектов.

Законопроектная деятельность Правительства осуществляется в соответствии с принимаемыми им программами и планами. Эти программы и планы формируются на основании предложений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, общественных и иных организаций Российской Федерации. Вносимые в Правительство проекты планов законопроектной деятельности проходят правовую экспертизу, которую осуществляет Министерство юстиции совместно с участием Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Решение о внесении законопроекта в Государственную Думу принимается исключительно на заседаниях Правительства. Законопроект вносится Правительством в Государственную Думу с приложением документов, предусмотренных Регламентом Государственной Думы, а также соответствующего решения Правительства. Официальные представители Правительства, назначаемые распоряжениями Правительства, представляют в Федеральном Собрании позицию Правительства, обосновывают необходимость принятия законов, доработки или отклонения законопроектов, разъясняют положения внесенных законопроектов, участвуют в рассмотрении Советом Федерации федеральных законов, принятых Государственной Думой.

Для рассмотрения в Правительство представляется законопроект с необходимыми материалами, в том числе с пояснительной запиской, содержащей изложение предмета законодательного регулирования и концепции законопроекта; финансово-экономиче- ским обоснованием принимаемых решений; перечнем актов федерального законодательства, подлежащих в связи с данным законопроектом признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию; проектом распоряжения Правительства о внесении законопроекта в Государственную Думу и назначении официального представителя Правительства при рассмотрении законопроекта палатами Федерального Собрания; заключением Министерства юстиции по результатам экспертизы законопроекта.

634Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации

Вслучае если законопроектом предусматривается возложение на Правительство регулирования правоотношений, к законопроекту прилагается изложение предполагаемых норм, содержание которых также охватывается заключением Министерства юстиции. Председатель Правительства может согласиться с предложением о совместном внесении в Государственную Думу законопроекта, в разработке которого вместе с Правительством участвовали другие субъекты права законодательной инициативы, либо о внесении совместно разработанного законопроекта этими субъектами права законодательной инициативы без участия Правительства.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ Правительство координирует с органами исполнительной власти субъектов РФ работу по формированию и выполнению программ и планов законопроектной деятельности Правительства, взаимодействует с органами исполнительной власти субъектов РФ при разработке законопроектов. Правительство направляет органам исполнительной власти субъектов РФ программы и планы своей законопроектной деятельности.

В соответствии с программами и планами законопроектной деятельности Правительство дает поручения федеральным органам исполнительной власти по разработке законопроектов и назначает федеральный орган исполнительной власти — головного исполнителя. Для организации разработки законопроектов, имеющих комплексный межотраслевой характер, которая требует привлечения большого количества заинтересованных организаций, по предложению головного исполнителя создаются комиссии, состав которых утверждается Правительством.

Участие Правительства в законопроектной деятельности Феде-

рального Собрания. Взаимодействие Правительства с Федеральным Собранием осуществляется в соответствии с Регламентами палат Федерального Собрания и собственным Регламентом и организуется полномочным представительством Правительства РФ в Федеральном Собрании. Представительство действует в соответствии с Положением о нем, утвержденным Правительством (в редакции от 13 августа 2005 г.). Это представительство включает полномочных представителей в каждой палате, ответственного секретаря, статс-секретарей — заместителей (первых заместителей) министров и руководителей ведомств и иных лиц. Они вправе участвовать без специального разрешения Правительства в заседаниях палат, комитетов и комиссий, представ-

лять позицию Правительства по законопроектам и др. Правительство дает заключения по законопроектам, которые вносятся в Государственную Думу другими субъектами права законодательной инициативы и в соответствии с Конституцией РФ не могут быть внесены без заключения Правительства, в том числе по законопроектам, вносимым Президентом РФ. В число вопросов, по которым обязательно дается заключение Правительства, входят отмена налогов, освобождение от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и другие расходы, покрываемые за счет бюджета.

Законопроект, поступивший в Правительство с финансовоэкономическим обоснованием и иными необходимыми материалами, после предварительной проработки в Аппарате Правительства направляется для подготовки заключения соответствующим федеральным органам исполнительной власти, в том числе в обязательном порядке Министерству экономического развития и торговли, Министерству финансов и Министерству юстиции. Руководство федерального органа исполнительной власти, указанного первым, обеспечивает в течение 15 календарных дней подготовку проекта заключения и представление его в Правительство.

Однако указание Конституции РФ (ч. 3 ст. 104) на обязательность заключения Правительства РФ по законопроектам фи- нансово-бюджетного характера не означает права Аппарата Правительства РФ возвращать законопроект субъекту законодательной инициативы (например, законодательному собранию субъекта РФ) с указанием о невозможности представить заключение без финансово-экономического обоснования. Конституционный Суд РФ в постановлении от 29 ноября 2006 г. признал соответствующее положение Регламента Правительства РФ, дающего такое право Аппарату, неконституционным, поскольку в таком случае заключению Правительства «придается характер обязательной оценки финансово-экономической целесообразности законопроекта». «Следовательно, внесение в Государственную Думу законопроекта, — говорится далее в постановлении, — ставится в зависимость не от воли субъекта законодательной инициативы, а от одностороннего усмотрения Правительства или даже его Аппарата. При этом Государственная Дума, по существу, лишается возможности принимать к рассмотрению законопроекта, подготовленные к внесению, и тем самым — конституцион-

636 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации

ной самостоятельности в осуществлении полномочий, принадлежащих ей как палате Федерального Собрания при реализации законодательной функции». Конституционный Суд РФ, таким образом, обязал Правительство РФ в обязательном порядке давать заключение, даже отрицательное, с тем, чтобы не лишать Государственную Думу прерогативы принятия или отклонения законопроекта.

По законопроектам, рассматриваемым палатами Федерального Собрания, могут готовиться поправки или официальные отзывы, направляемые в палаты Федерального Собрания. Правительство получает запросы от палат Федерального Собрания, на которые оно поручает подготовить проект ответа соответствующим министрам. Ответ дается в палате в устной форме Председателем или заместителем Председателя, а иногда в письменной форме. К членам Правительства также обращаются комитеты и комиссии палат Федерального Собрания.

Члены Правительства, согласно Федеральному конституционному закону, обязаны по приглашению палат Федерального Собрания присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в порядке, определенном Регламентами палат. Приглашение палаты с указанием интересующих членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы вопросов направляется члену Правительства не менее чем за пять дней до проведения заседания палаты. В случае невозможности присутствия на заседании палаты соответствующий член Правительства заблаговременно уведомляет об этом палату Федерального Собрания с указанием причины отсутствия и указанием должностного лица, которое может прибыть на заседание и ответить на поставленные вопросы.

Принятые Государственной Думой в первом чтении законопроекты, поступившие в Правительство, направляются федеральным органам исполнительной власти для подготовки поправок или иных предложений. Федеральный орган исполнительной власти — головной исполнитель — обеспечивает подготовку, согласование и представление в Правительство в установленный срок проекта поправок или официального отзыва. Заключения, поправки и официальные отзывы Правительства подписываются Председателем Правительства или его заместителем (в соответствии с распределением обязанностей). Заключение направляется субъекту права законодательной инициативы, вносящему законо-

проект, и в Государственную Думу, а поправки и отзывы — в соответствующие палаты Федерального Собрания.

Взаимоотношения Правительства с органами судебной власти.

5 апреля 2005 г.). Правительство разрабатывает проект федерального бюджета в части финансирования судов во взаимодействии с председателями Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, генеральным директором Судебного департамента при Верховном Суде РФ и с Советом судей РФ. Предложения о финансировании в очередном финансовом году судов, мировых судей и квалификационных коллегий судей, согласованные с Советом судей, представляются в Правительство Конституционным Судом, Высшим Арбитражным Судом, Судебным департаментом при Верховном Суде за 60 дней до установленного федеральным законом срока внесения проекта федерального бюджета в Государственную Думу.

Представители указанных судебных органов участвуют в обсуждении проекта федерального бюджета в части финансирования судов с целью устранения разногласий. При наличии неустраненных разногласий Правительство прилагает к проекту федерального бюджета предложения соответствующих судов, Судебного департамента при Верховном Суде, Совета судей со своим заключением.

Вслучае признания Конституционным Судом РФ федеральных законов или их отдельных положений неконституционными Правительство в пределах своих полномочий принимает меры по обеспечению должного правового регулирования общественных отношений, которые затрагиваются решением Конституционного Суда РФ.

Вслучае признания соответствующими судами актов Правительства или их отдельных положений не соответствующими Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента РФ Правительство принимает решения о приведении указанных актов в соответствие с федеральным законодательством. Решения судов незамедлительно доводятся Правительством до сведения всех органов и организаций, которым рассылались соответствующие акты Правительства.

Вслучае обращения Правительства в суд для разрешения возникшего спора, а также в случае предъявления в суд исковых или

638 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации

иных требований к Правительству распоряжением Правительства либо поручением Председателя Правительства или его Заместителя соответствующим федеральным органам исполнительной власти (в зависимости от характера заявленных требований) поручается представительство интересов Правительства в суде. При удовлетворении судом исковых или иных требований, предъявленных к Правительству, руководитель соответствующего федерального органа исполнительной власти в установленном порядке незамедлительно докладывает о принятом решении, вносит предложения об обжаловании решения суда, а по вступлении судебного решения в силу — о мерах по его выполнению.

В соответствии с Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» представителями Правительства в Конституционном Суде могут быть Председатель Правительства, а также лица, назначаемые решениями Правительства или поручениями Председателя Правительства из числа адвокатов или лиц, имеющих ученую степень по юридической специальности. Эти лица согласовывают позицию с Председателем Правительства или по его поручению — с одним из его заместителей, а при необходимости — с Министерством юстиции РФ. Представители Правительства при необходимости координируют свои действия с полномочным представителем Президента РФ в Конституционном Суде.

Важнейшей функцией Правительства РФ, установленной Федеральным конституционным законом, является обеспечение исполнения судебных решений.

Координационные и совещательные органы, создаваемые Прави-

тельством. Координационные органы создаются Правительством для обеспечения согласованных действий заинтересованных органов исполнительной власти в решении определенного круга задач, они именуются комиссиями. Совещательные органы, создаваемые Правительством для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений, носящих рекомендательный характер, именуются советами. Комиссии и советы, создаваемые Правительством, могут иметь статус правительственных или межведомственных. Создание, реорганизация и ликвидация указанных комиссий и советов, назначение руководителей, утверждение персонального состава и определение компетенции осуществляются Правительством.

В состав комиссий и советов в зависимости от вопросов, входящих в их компетенцию и находящихся в ведении Российской

Федерации, субъектов РФ или в их совместном ведении, включаются представители соответствующих органов исполнительной власти: В состав комиссий и советов могут включаться также (по согласованию) представители иных органов государственной власти, предпринимательских структур, общественных организаций, ученые, специалисты и общественные деятели. Сфера деятельности и полномочия комиссий и советов определяются в решениях об их создании или в положениях о них. Решения комиссий и советов обычно оформляются в виде протоколов их заседаний, а при необходимости — в виде проектов постановлений и распоряжений Правительства, которые вносятся в Правительство в установленном порядке.

Для выполнения конкретного задания в ограниченный срок могут создаваться временные комиссии, имеющие название «государственная» или «рабочая», с предоставлением им на этот срок соответствующих полномочий. Для оперативной и качественной подготовки материалов и проектов решений комиссии и советы могут создавать рабочие группы, состоящие из специалистов по вопросам, входящим в компетенцию комиссии или совета.

Правительственные комиссии и правительственные советы создаются по проблемам, имеющим общегосударственное значение, и возглавляются Председателем Правительства или его заместителями. В их состав, как правило, входят руководители или заместители руководителей федеральных органов исполнительной власти.

Межведомственные комиссии и межведомственные советы создаются по проблемам, имеющим межотраслевое, межведомственное или межтерриториальное значения. Совместное предложение заинтересованных федеральных органов исполнительной власти об их создании вносится в Правительство. Они возглавляются одним из входящих в их состав федеральных министров или двумя-тремя руководителями иных федеральных органов исполнительной власти в порядке сопредседательства. Решения, принимаемые межведомственными комиссиями в соответствии с их компетенцией, являются обязательными для всех органов исполнительной власти, представленных в комиссии, а также для предприятий и организаций, действующих в сфере ведения этих органов. По вопросам, требующим решения Правительства, межведомственные комиссии и межведомственные советы вносят соответствующие предложения.

640 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации

Численность разного рода комиссий, советов и групп имеет тенденцию к постоянному возрастанию, вследствие чего периодически проводится их упразднение или слияние.

§ 6. Акты, издаваемые Правительством Российской Федерации

Общие положения, определяющие статус актов, издаваемых Правительством РФ, закреплены в ст. 115 Конституции РФ, а также в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации».

Конституционно-правовая природа. Конституция РФ устанав-

ливает, что на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Этим определяется подзаконный характер актов, издаваемых Правительством, обязательность их соответствия Конституции, законам и нормативным указам Президента РФ. На основании Конституции РФ — это значит и то, что в пределах своей компетенции Правительство РФ вправе издавать нормативные правовые акты.

Наиболее значительные акты Правительства, имеющие нормативный характер, принимаются в форме постановлений. Выше был освещен порядок принятия этих актов, отличающийся строгими требованиями. Постановления регулируют основные вопросы, входящие в компетенцию Правительства РФ. Распоряжениями обычно оформляются решения по оперативным и текущим вопросам: распоряжения, имеющие нормативное значение, встречаются сравнительно редко, хотя порядок их принятия не отличается от порядка принятия постановлений. Как постановления, так и распоряжения Правительства часто принимаются на заседании Президиума Правительства РФ и только в некоторых случаях — единолично Председателем Правительства. Как постановления, так и распоряжения подписываются Председателем Правительства РФ.

Устанавливая правовые формы актов, издаваемых Правительством РФ, Конституция РФ в то же время возлагает на Правительство обязанность обеспечивать их исполнение. Это помогает их оперативному и точному практическому внедрению, поскольку чаще всего тяжесть исполнения падает на те же органы ис-

полнительной власти, которые подготавливают соответствующие акты.

Обязательный характер. Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации, т. е. на всей ее территории и всеми субъектами РФ и органами местного самоуправления. Обязательность распространяется на всех граждан и должностных лиц, на все общественные объединения, государственные и частные предприятия. Такой конституционный статус актов Правительства ставит эти акты по их обязательности в один ряд с законами и указами Президента РФ. Но по юридической силе они все же стоят на ступень ниже, поскольку принимаются на основании и во исполнение вышестоящих актов.

Конституция РФ не дает прямого ответа на вопрос, могут ли акты Правительства РФ отменять или приостанавливать акты исполнительной власти субъектов РФ. Однако для утвердительного ответа на этот вопрос все же можно увидеть конституционное основание. Оно заключено в положении ч. 2 ст. 77, согласно которому в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Кроме того, из установленного Конституцией РФ обязательного характера актов Правительства РФ следует вывод о том, что в случае расхождения этих актов с актами исполнительной власти субъектов РФ приоритет отдается постановлению или распоряжению Правительства РФ.

Данная проблема получила нормативное разрешение в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации», в котором говорится, что в целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и субъектов РФ Правительство Российской Федерации по предметам совместного ведения в сфере осуществления исполнительной власти координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В срок не более одного месяца оно рассматривает внесенные в Правительство предложения законодательных (представительных) или исполнительных органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения и сообщает указанным органам о результатах рассмотрения внесенных пред-

642 Раздел VI. Органы государственной власти в Российской Федерации

ложений. Правительство направляет в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ проекты своих решений по предметам совместного ведения. Предложения органов государственной власти субъектов РФ по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве РФ. Более того, Правительство РФ в пределах своих полномочий осуществляет контроль за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ. Оно обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов РФ, способствует взаимодействию указанных органов. В пределах своих полномочий Правительство разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Для разрешения споров и устранения разногласий создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон. Правительство РФ вносит предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Возможность отмены. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ. Такое правило выглядит совершенно естественным, учитывая, что Президент РФ, во-первых, является гарантом Конституции РФ, а во-вторых, по существу возглавляет исполнительную власть.

Хотя инициатива отмены неконституционного и незаконного акта Правительства находится в руках у главы государства, ясно, что и без его решения любой акт Правительства, противоречащий Конституции РФ и федеральным законам, юридически ничтожен с самого начала. Если, например, такой акт нарушает законные права и свободы того или иного гражданина, и гражданин обратится за защитой своих прав в суд, то согласно ст. 120 Конституции РФ суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта закону, примет решение в соответствии с законом. Кроме того, нормативные акты Правительства РФ могут быть проверены Конституционным Судом РФ с точки зрения их соответствия Конституции РФ. Федеральным конституционным за-