Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы - вершина российского дореволюционного самоуправления
19 февраля 1861 г. Александр II подписал знаменитый Манифест об отмене крепостного права и утвердил «Положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости».
С отменой крепостного права впервые в российской истории огромная масса бывших владельческих (помещичьих) крестьян (по некоторым данным - более 21 млн человек) получила личную свободу и статус свободного сельского обывателя. Также впервые они наделялись гражданскими правами: могли владеть движимым и недвижимым имуществом, совершать различного рода сделки, заниматься торговлей.
Своеобразие ситуации в аграрном секторе российской экономики в этот период заключалось в том, что в отличие от большинства европейских стран, уже миновавших к середине ХК в. самый болезненный период своей промышленной модернизации - раскрестьянивание деревни, Россия при Александре II только вступала в этот этап. Отмена крепостного права и последующая вскоре реформа крестьянского самоуправления дали этому сословию, составлявшему почти 80% населения страны, землю и волю, но не сделали его землевладельцем, подлинным собственником переданной ему земли, поскольку она передавалась не отдельным личностям и даже не домохозяевам, а общине (миру), которая потом «по справедливости» делила ее на наделы.
В этих условиях и была сформирована та модель крестьянского управления (самоуправления), которая незыблемо просуществовала до первой русской революции 1905-1907 гг., и была сломлена в ходе Столыпинской аграрной реформы. Ее основные особенности заключались в следующем.
Для управления отпущенными на волю крестьянами Положения 19 февраля 1861 г. поставили крестьянский мир (общину) в зависимость от царской администрации. Крестьяне были объединены по месту жительства в сельские общества, которые, в свою очередь, объединялись в волости, включавшие в себя сельские общества (поселения) с количеством жителей от 300 до 2 тысяч человек.
Сельское общество состояло из глав семейств и выбирало сельский сход - коллективный орган крестьянского самоуправления, и сельского старосту, в функции которого входила обязанность созывать сход для решения тех или иных хозяйственных, бытовых и организационных вопросов и распускать его, следить за раскладкой и выполнением мирских повинностей, обеспечивать исполнение наказаний в отношении провинившихся (имел право налагать на крестьян штраф в размерах до 1 рубля, подвергать их аресту или принудительным работам на срок до 2 дней.
Волостное управление включало в себя волостной сход, волостного старшину, волостное правление и крестьянский волостной суд.
Волостной сход формировался из выборных от каждых десяти дворов расположенных в волости поселений. Он решал основные хозяйственные и общественные вопросы, касающиеся жизнедеятельности волости, в частности - относящиеся к числу дел первой категории, таких как принятие в общество новых членов с правом на земельный надел и их увольнение; переделы земель, в том числе окончательный раздел общинных земель на подворные участки; распоряжение выморочными наделами; решение дел по отбыванию повинностей, разверстанных на владельцев надельной земли, в том числе рекрутской повинности; создание сельских училищ и обеспечение их жизнедеятельности; содержание в исправности проселочных дорог, мостов, меж и межевых знаков, проточных вод и канав на общественных землях.
К числу дел второй категории относились: исключение из сельского общества его порочных членов; опека над малолетними и несовершеннолетними сиротами; созыв совещаний и ходатайства об общественном благоустройстве, призрении и обучении грамоте; устройство и поддержание церквей; обеспечение народного продовольствия (на случай недорода и возможного голода); принятие мер против заразных болезней и падежа скота; содержание караулов в деревнях; принятие мер на случай пожаров, наводнений и других природных бедствий; учреждение сельских банков.
Волостной старшина избирался на волостном сходе. Он руководил деятельностью сельских старост, исполнял волостные приговоры, заведовал хозяйством волости. В круг его обязанностей входили также административно-полицейские функции.
Контроль за деятельностью сельского и волостного управлений осуществлял мировой посредник, избиравшийся из местных потомственных дворян и утверждавшийся в этой должности по представлению губернатора правительством (Министром внутренних дел). Его основной задачей было обеспечение, с одной стороны, интересов государства, а с другой - охранение корпоративных интересов местного дворянства во взаимоотношениях с крестьянами.
Он ведал, в частности, такими вопросами, как: 1) урегулирование споров и содействие соглашению крестьян с помещиками по самым разным вопросам общественно-хозяйственной жизни; 2) утверждение выборных должностных лиц крестьянского самоуправления; 3) рассмотрение жалоб и претензий на местные органы власти. Распоряжения и постановления мирового посредника должны были в обязательном порядке исполняться всеми органами и должностными лицами сельского самоуправления.
Особыми территориально-управленческими единицами в сельской местности являлись церковные приходы. Создававшиеся для удовлетворения прежде всего религиозных и других духовно-нравственных потребностей сельчан, они в то же время выступали в качестве своеобразных центров социальной регуляции и опеки на селе. В приходских храмах фиксировались важнейшие акты гражданского состояния - метрические записи о рождениях, браках и смертях прихожан; через них же осуществлялась благотворительность и забота о сиротах, малолетних, неимущих и малосостоятельных жителях; в приходе как правило размещалась начальная церковно-приходская школа.
Падение крепостной зависимости в 1861 г. оказало влияние на все стороны государственного и общественного развития России, потянув за собой и другие реформы. Освобождение огромной массы крестьян в центральных и южных областях России, требовало перестройки системы местной администрации и суда. Если раньше крепостные крестьяне управлялись самими помещиками, «дармовыми полицмейстерами», по выражению Павла I (что, кстати, во многом объясняет значительно меньшую численность бюрократии в России по сравнению с другими странами), то теперь эту огромную армию «свободных сельских обывателей» необходимо было интегрировать в государственную систему управления. Созданная еще при Екатерине II система местного управления, установившая в уездах дворянское сословное самоуправление (дворянское собрание), не могла уже обеспечивать потребности возникшего в ходе крестьянской реформы нового многосословного уездного населения. Требовались иные органы управления, которые не только организовали бы управление бывшими крепостными крестьянами, но и учитывали новую экономическую ситуацию, которая складывалась в России в результате перехода страны на буржуазный путь развития. Таким образом, крестьянская реформа неизбежно вела к демократическим преобразованиям в других сферах общественной жизни.
И такие реформы, дающие импульс развитию страны в буржуазнодемократическом направлении и получившие впоследствии название великих, были осуществлены. Первой была проведена реформа образования, затронувшая все его уровни. В соответствии с новым Университетским уставом (1863 г.) университетам была возвращена автономия и самоуправление, отнятые у них в 1848 г. Кроме того, они получили право избирать ректора, назначать преподавателей, утверждать смету расходов, присуждать ученые степени, назначать стипендии студентам.
Создавалась также сеть начальных народных училищ. Наряду с классическими гимназиями открывались реальные гимназии (училища), в которых главное внимание бращалось на преподавание математики и естественных наук. В 1869 г. в Москве были открыты впервые в России Высшие женские курсы с общеобразовательной программой.
Важное место в системе общих либерально-демократических преобразований заняла судебная реформа (1864 г.). Согласно этой реформе старый сословный суд заменялся бессословным. Вводились новые принципы судопроизводства: гласность; состязательность процесса (в нем участвовали обвинитель и защитник); независимость судей от администрации (они утверждались царем и могли быть уволены только по собственному желанию или по решению суда); открытость (публичность).
Вводился суд присяжных. Была упрощена и структура судов: они делились на мировые, общие, военные.
Мировой суд решал незначительные уголовные и гражданские дела, ущерб по которым не превышал 500 руб., и осуществлялся единолично мировым судьей. Мировые судьи избирались уездными земскими собраниями на основе имущественного (владение капиталом или недвижимостью на сумму не менее 15 тыс. рублей или 400 десятинами земли) и образовательного (минимум среднее образование) цензов. Решения мирового суда можно было обжаловать во второй инстанции - съезде мировых судей данного округа.
Общий суд состоял из трех инстанций, среди которых низшей были окружные суды, существовавшие в губерниях. Гражданские дела в них велись без присяжных заседателей, а уголовные - с присяжными из гражданского населения. Апелляции по приговору суда присяжных не принимались.
В судах второй инстанции - судебных палатах - рассматривались более важные дела, в частности, по государственным и политическим преступлениям. Высшей инстанцией был Сенат - курировавший дела в надзорном порядке и имевший право трактовать законы и направлять дела в нижестоящие суды для повторного рассмотрения.
Утверждались должности судебных следователей, а также адвокатура - присяжные и частные поверенные. Прокуратура была превращена в орган судебного надзора, а не общего контроля за состоянием законности в стране, как это было до реформы.
Военно-судебная реформа устанавливала три инстанции военных судов - полковой, военно-окружной и главный военный суд - с принципами гласности, состязательности, отказа от телесных наказаний.
Главным в реформе армии и военного управления (завершена в 1874 г.) было введение всеобщей воинской повинности; сокращение срока службы (для армии в целом 6 лет срочной и 9 лет запаса, для флота соответственно 7 и 3 года); введение льгот, освобождавших от службы некоторые категории граждан (единственного сына, кормильца семьи; представителей малых народов); введение льгот, сокращавших срок службы для людей с образованием. Таким образом, в армию открывался путь для всех российских сословий, что в социальном плане способствовало более справедливому распределению военных тягот между различными категориями населения и превращало защиту Отечества в дело всего народа.
1 января 1864 г. Александр II подписал «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», положившее начало одному из самых крупных преобразований второй половины ХК в. - земской реформе. Принципиальным отличием этой реформы от всех предыдущих преобразований местного управления было создание всесословных (надсослов - ных) органов местного самоуправления. На место прежних сословных интересов ставились общеземские нужды и интересы.
Необходимость приобщения широких слоев населения к местному управлению диктовалась помимо прочего, усложнением задач управления в условиях начавшегося процесса развития рыночных отношений, в первую очередь нерешенностью в условиях России многих вопросов социального характера, связанных с обслуживанием населения, развитием народного образования и здравоохранения. Несмотря на сопротивление чиновной бюрократии, не желавшей делиться своей властью, правительство понимало, что одним бюрократическим аппаратом управления решить эти проблемы не удастся. Кроме того, само чиновничество не прочь было переложить заботы о нуждах народа на плечи самого населения. Необходимость реформы местного самоуправления диктовалась также несовершенством старой системы сбора налогов, которая уже не могла отвечать новым условиям социально-экономического и политического развития страны.
Осмысление новой роли местного самоуправления происходило в противоборстве двух главных подходов. В основе первого лежала общественно-хозяйственная теория, сторонники которой утверждали, что интересы общества не всегда совпадают с интересами государства и за местными учреждениями следует закрепить лишь право самостоятельно заниматься местными хозяйственными и административными делами. Сторонники же второго подхода - с позиций государственной теории самоуправления - считали, что органы самоуправления на местах могут быть лишь разновидностью государственных учреждений, с помощью которых населению в строго определенных законом границах могло передаваться осуществление некоторых второстепенных функций.
Духу реформ Александра II в целом более соответствовала общественно-хозяйственная теория. Именно на ее основе и было принято «Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г.», которое легло в основу введения в стране новой модели земского самоуправления. В этом документе можно выделить три основных принципа:
1. Земское представительство было впервые построено на всесословном начале, сфера деятельности земства была ограничена хозяйственными вопросами, и земские учреждения в кругу вверенных им дел действовали самостоятельно. Другими словами, земские учреждения впервые в России официально не включались в систему государственных органов и были независимы от государственной администрации в пределах, установленных законами.
2. Губерния и уезд стали административно-территориальными единицами, не соподчиненными, а равноправными в мере самостоятельности по заведованию делами, предоставленными губернским учреждением, с одной стороны, и уездным - с другой. Это было самой существенной особенностью новой российской системы местного самоуправления.
3. Впервые в стране создавалось самоуправление граждан: система земского представительства основывалась на всесословности, а не на корпоративности. В данном законодательном акте получили закрепление начала выборности всех гласных, зависимости избирательного права от имущественного ценза, формального равенства и сменяемости гласных.
В систему земских учреждений входили: избирательные съезды, задача которых - раз в три года определять состав корпуса уездных гласных; губернские и уездные земские собрания - распорядительные органы; губернские и уездные земские управы - исполнительные органы.
В течение 1864-1875 гг. земские учреждения были введены в 34 губерниях европейской части России и в Области Войска Донского, хотя в последнем, по требованию верхушки казачества, они в 1882 г. были упразднены. Позже они были созданы еще в 9 губерниях, в том числе в Астраханской, Оренбургской и Ставропольской.
Создавая земства, правительство стремилось сохранить в системе местного самоуправления преобладающую роль дворянства, утратившего в результате отмены крепостного права власть над крестьянами. Поэтому первоначально земства вводились в тех регионах страны, где преобладало помещичье землевладение.
Земские собрания созывались обычно один раз в год для определения ведущих направлений хозяйственной деятельности, рассмотрения и утверждения сметы, раскладки повинностей, а на первом заседании каждого нового созыва избирали личный состав земских управ.
Губернские и уездные управы в период между сессиями собраний управляли имуществом земства и «вообще хозяйством губернии или уезда», руководствуясь в своей деятельности решениями земских собраний. Законодательством предусматривался перечень обязанностей управ и их ежегодный отчет перед собранием.
Деятельность управы осуществлялась небольшим числом выборных земских служащих (3-6 человек). Основной же объем работы, связанный с управлением и развитием отраслей земского хозяйства, выполняли земские служащие - медики, учителя, агрономы, статистики и т. д. Для контроля за особо важными направлениями деятельности управы могли назначать комиссии, в состав которых входили гласные и могли включаться наемные служащие.
Доходы земских учреждений состояли из губернского земского сбора, являвшегося, по сути, формой местного государственного налога. Если до отмены крепостного права налогообложение осуществлялось по душам, то земствам было разрешено взимать налог с имущества: земель, лесов, доходных домов, заводов и фабрик, торговых заведений и т. д.
Кстати, когда земства занялись раскладкой этого налога, они столкнулись с полным отсутствием сведений о стоимости и доходности имущества, что вызвало необходимость создания специальной статистической службы для сбора этих данных - описания, оценки имущества и т. д.
Земский налог дополнялся целевыми дотациями государства, в частности, на содержание местных путей сообщения, организацию народных училищ. Определенную часть дохода составляли частные пожертвования и прибыль от торгово-промышленной деятельности самих земств. Для покрытия дефицита земствам разрешалось устанавливать дополнительные сборы как своеобразную форму самообложения населения.
Особый интерес представляют выборы гласных и формирование органов земского самоуправления. Поскольку губернская и уездная административные структуры были весьма схожи, то и органы земского самоуправления и процедура их формирования на этих уровнях мало чем отличалась друг от друга.
Председателем уездного земского собрания становился по должности уездный предводитель дворянства. В его состав входили как выборные гласные, так и члены по должности (городской голова, представители государственных ведомств и т. п.). Выборы гласных проводились по трехклассной системе на основе цензов. К первому классу относились частные землевладельцы, не входившие в состав городских и сельских сообществ; ко второму - лица, принадлежащие к городским сообществам; к третьему - представители сельских сообществ. Формально провозглашалось равенство всех трех классов, которое должно было обеспечиваться тем, что количество гласных от каждого из них не должно было превышать совокупного числа гласных от двух других классов. Однако дворяне входили и в первый и во второй классы, в результате чего гласные от этого сословия составляли в среднем около 40% от общего числа членов уездного собрания.
Гласные приносили присягу и осуществляли свои полномочия безвозмездно, хотя в отдельных случаях волостные сходы могли назначать своим представителям особое содержание за счет волостных сборов. За уклонение от своих обязанностей любой гласный мог подвергнуться наказанию: получить замечание, подвергнуться денежному штрафу или временному исключению из членов земского собрания.
Уездная земская управа являлась исполнительным органом, избиралась на уездном собрании, а члены ее утверждались губернатором. Председатель же уездной земской управы утверждался Министром внутренних дел.
Губернское земское собрание формировалось из представителей избранных уездными земскими собраниями. Его председателем становился губернский предводитель дворянства, хотя император мог назначить председателем и другое лицо. Помимо выбранных гласных, в его состав входили также по должности уездные предводители дворянства, местный управляющий государственным имуществом, городской голова и другие.
Так же, как и уездные земские собрания, они собирались один раз в год (как правило, в декабре) и имели предметом своего ведения общее руководство хозяйственными делами всей губернии. Для постоянного ведения этих дел губернское земское собрание избирало из своей среды губернскую земскую управу, представленную председателем и несколькими членами. Деятельность «земств» было подчинена контролю со стороны губернаторов и Министерства внутренних дел. В случае, если возникали какие-либо недоразумения, земства могли обращаться с жалобами в Сенат.
Земская реформа привлекла к местному управлению довольно большое число людей - гласными стали 14 тыс. человек. В среднем по стране дворяне и чиновники составляли свыше 40% земских гласных, а крестьяне около 39%. По своим взглядам и настроениям эта масса не была однородной. В обстановке общественного подъема 60-х годов в земство устремились те, кто готов был «служить», люди, сознательно посвятившие себя народу. С другой стороны, в земствах пытались найти «приют» и те, кому не нашлось места у «казенного пирога». Именно они формировали в новых органах самоуправления традиции казнокрадства и мздоимства.
В круг ведения земств, в частности, входили: народное образование, организация здравоохранения, устройство и поддержание земских дорог, земская почта, статистический учет, попечение о местной торговле и промышленности, борьба с падежом скота и вредителями сельского хозяйства, агрономическая помощь, страхование земского имущества, заведование благотворительными и лечебными учреждениями. На всех этих направлениях, особенно в организации народного просвещения, профессионального образования, народной медицины, ветеринарии, статистики, земства добились значительных успехов.
Чем же были обусловлены эти бесспорные достижения российского Земства? В литературе отмечаются следующие причины состоятельности и адекватности российского Земства, сохраняющие свой не только познавательный, но и практический интерес. Во-первых, высокая эффективность работы земств обеспечивалась их подлинным самоуправлением: земства сами формировали свои руководящие органы, сами вырабатывали структуру управления, сами определяли основные направления своей деятельности. Во-вторых, - это удачное решение о пределах компетенций земских учреждений: они действовали в пределах привычных для населения административно-территориальных рамках и границах уездов и губерний, что давало возможность ставить крупные проблемы, касающиеся большого числа людей и изыскивать необходимые финансовые и материальные ресурсы для их решения. В-третьих, жизнеспособность и эффективность земств во многом связана с их самофинансированием -
возможностью использовать различные формы для аккумулирования финансовых средств как самого местного населения, так и государства. В-четвертых, важная причина функциональной эффективности земств - высокий профессионализм их кадров: в земства, без преувеличения можно сказать, пошли лучшие люди страны. В их учреждениях постепенно сложился штат работников - служащие, учителя, врачи, агрономы, страховые агенты, инженеры, техники, статистики - имевших как правило хорошее образование, высокий социальный статус и авторитет (особенно в уездах), которыми они дорожили и стремились сохранить путем повседневной добросовестной работы. А главное - патриотизм, горячая вера в необходимость и полезность их труда для своей страны, поскольку наиболее передовые и прогрессивно мыслящие из них рассматривали земские учреждения как основу будущего политического устройства России, возвращение к традициям российской соборности, рассматривали их как первый шаг на пути к конституционному устройству государства.
Крупнейшим недостатком российского земского самоуправления была его незавершенность как снизу, так и сверху. «Сверху» в стране не было создано единого верховного, координирующего деятельность земств органа, а «снизу» - вне прямой компетенции земств оказался волостной уровень самоуправления.
Постепенно земское движение стало выступать за предоставление земствам не только хозяйственных, но и политических прав, т. е. наметился переход от собственно земской системы к либеральнодемократической. До образования основных оппозиционных партий земское движение с конца 60-х годов вообще выступало как средоточие либеральной оппозиции в России, поэтому на всем протяжении существования земств вектор политики самодержавия был направлен на регламентацию и ограничение возможностей земских учреждений. Первый успех земской реформы заставил правительство всерьез заняться и вопросами общественного самоуправления городов.
Подготовка городской реформы началась в 1862 г. по инициативе Министерства внутренних дел. Для выработки предложений на местах было образовано 509 комиссий, на основе которых в Министерстве внутренних дел в 1864 г. был составлен первый вариант проекта реформы. Третий по счету проект получил силу закона 16 июня 1870 г.
Городская реформа 1870 г. для своего времени имела прогрессивное значение, ибо она (совместно с земской реформой) породила в стране принципиально новый тип общественных учреждений, незнакомый прежнему городскому управлению, основанный на началах всесословности, имущественного ценза, разделения распорядительной и исполнительной властей самоуправления. Она также преследовала цель - создать условия для подъема городского хозяйства и привлечь в органы самоуправления предпринимателей.
Городовое положение 1870 г. было первым законодательным актом, в котором отчетливо говорилось о самостоятельном действии общественных городских управлений, хотя термин «самоуправление» еще не употреблялся. Однако и земские учреждения, и органы городского самоуправления обладали полномочиями публичной власти, решения которых в пределах их компетенции были общеобязательными.
Право голоса независимо от сословия получили горожане, состоявшие в русском подданстве, достигшие 25-летнего возраста, в пределах города владевшие недвижимой собственностью, облагаемой налогом в пользу города, либо содержавшие торгово-промышленные заведения по купеческому свидетельству, а также лица, прожившие в городе не менее двух лет и уплатившие в его пользу установленные торговопромышленные сборы и налоги.
Серьезным недостатком Городового положения 1870 г. явилось заимствование прусской трехразряднойизбирательной системы. Первый разряд насчитывал лишь десятки, а то и единицы избирателей, принадлежащих к наиболее крупным владельцам недвижимости в черте города; второй разряд представляли сотни содержателей торговых и промышленных заведений, обладателей купеческих и промысловых свидетельств и приказчики первого разряда; к третьему разряду относилась основная масса городского населения. Но несмотря на это, каждый из трех разрядов посылал в городскую думу одинаковое количество представителей (гласных).
Фактически лишенными избирательного права оказались наемные рабочие в подавляющем большинстве не имевшие недвижимости, а также широкие слои интеллигенции, люди умственного труда (инженеры, врачи, преподаватели, судьи, литераторы и др.), которые зачастую не являлись домовладельцами и снимали квартиры. В целом в городском самоуправлении преобладали купечество, мещане и городская буржуазия.
Внутренняя организация городского управления была достаточно рациональной. Распорядительным органом общественного управления в городе оставалась городская дума. Число гласных (депутатов) в думах разных городов колебалось от 30 до 74; в Москве полагалось 180 гласных, в Петербурге - 250. Городская дума состояла из председателя, гласных, а также председателя уездной земской управы и представителя духовного ведомства. Городские думы в отличие от земских собраний имели право собираться в течение всего года по мере накопления дел. Численность заседаний не ограничивалось. Дума назначала содержание выборным должностным лицам городского общественного самоуправления, устанавливала размер городских сборов и налогов (конечно, в установленным законом пределах), принимала правила заведования городским имуществом, утверждала обязательные постановления городского общественного управления, принимала решения о ходатайстве перед высшим правительством и т. п.
Исполнительным органом городского управления стала городская управа (ранее исполнительными органами были шестигласная и распорядительная думы). Распределение функций и порядок действия управы и подчиненных ей органов устанавливались инструкцией, издаваемой думой. Все члены управы избирались думой. Думой же члены управы могли быть отстранены от должности и даже переданы суду.
Председатель городской думы был одновременно и городским головой, возглавлявшим городскую управу. Все лица, избранные на должность городских глав, могли приступить к исполнению своих обязанностей лишь после их утверждения: в столичных городах - императором, в губернских - Министром внутренних дел, в уездных - губернаторами.
Прогрессивной стороной реформы 1870 г. было предоставление городскому общественному самоуправлению сравнительно широкой самостоятельности в ведении городского хозяйства и решении местных дел. В задачи городского самоуправления входили: забота о благоустройстве города (водоснабжение, канализация, уличное освещение, транспорт, градостроительные проблемы), оказание содействия в обеспечении населения продовольствием (организация рынков, базаров), принятие мер против пожаров и других стихийных бедствий, забота об «сохранении народного здравия» и призрения нуждающихся (учреждение и содержание благотворительных заведений, больниц, проведение санитарно-гигиенических мероприятий и др.), участие в развитии народного образования и культуры (открытие школ, библиотек, театров, музеев и т. п.), попечение об ограждении и развитии местной торговли и промышленности, об устройстве бирж, кредитных учреждений и т. д.
Закон предусматривал определенные ограничения самостоятельности городских органов в вопросах бюджетного права, распорядительных функций дум, выборности. В частности, думы не имели полной свободы в формировании своих бюджетов. Городской бюджет формировался на основе налогов и сборов с недвижимости, доходов от эксплуатации городского имущества (торговых рядов, бань, городских боен и т. п.), пошлинных сборов, клеймения весов и мер, проведения аукционов, а также отчислений из государственной казны. Вместе с тем в доходной части бюджета устанавливался максимальный предел взимания разрешенных городу сборов.
По расходной части бюджета думы были связаны необходимостью первоочередного удовлетворения «обязательных расходов». К ним были отнесены: содержание городского управления, общественных зданий и памятников, улиц, площадей, мостов, расходы на содержание полиции, пожарных команд, отопление и освещение тюрем, воинский постой и другие внемуниципальные расходы.
Лишь оставшаяся часть денежных средств могла быть использована на всякие «необязательные расходы», в том числе на образование и здра - воохранение.
Для рассмотрения возникающих между думой и губернатором разногласий об оценке «законности» тех или иных думских решений в каждой губернии учреждался особый хозяйственный орган (тоже дань прусской системе) - губернское по городским делам присутствие под предводительством губернатора (параллельно были образованы еще два присутствия: по крестьянским и земским делам). В состав губернского по городским делам присутствия входили: губернатор, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, а также председатель мирового съезда, председатель губернской земской управы и городской голова губернского города.
Подводя итог анализу развития земского и городского самоуправления в эпоху Александра II, можно отметить, что в этот период времени в России возникло сложное и уникальное явление в практике регионального управления: функционирование двух разнотипных управленческих структур при сохранении старого административно-территориального деления: 1) государственное - главное, основное, управление с централизованными ведомственными органами царской администрации, бюрократическим аппаратом чиновников, выполнявшее всевластные функции;
2) земское управление общественного типа - не главное, не основное, которому было поручено заботиться прежде всего об нуждах местного населения в сферах хозяйства, культуры, благоустройства, призрения и т. д., и являвшееся фактически безвластным дополнением к государственному. Две эти структуры олицетворяли собой две противоположные тенденции в общественно-политической жизни страны: с одной стороны, усиление административно-полицейской роли царской бюрократии, а с другой - объединение сословий и их стремление к активной управленческой деятельности.
Попытки исправить данное положение были предприняты лишь после крушения монархии Временным правительством в 1917 году, однако принятые тогда решения о распространении принципов земского самоуправления на уровень волости, в силу последующих исторических пертурбаций, на практике реализованы не были.
Модернизация Александра II не затронула главной корпоративной структуры русского общества - крестьянской общины, но все же существенно изменила положение крестьянства. Удельные, государственные и бывшие помещичьи крестьянке получили землю в общинную собственность. Таким образом был существенно расширен сектор корпоративных собственников, госсектор несколько ослаблен.
Данная модернизация более масштабно коснулась анклавов мусульманской цивилизации. Утверждалось светское правовое регулирование жизни, более гуманное по сравнению с шариатом. Суд шариата сохранился, но из его ведения были изъяты уголовные и некоторые гражданские дела. Появились выборные волостные и аульные старшины (русская администрация их только утверждала). Это подрывало традиционную для мусульманских районов корпоративность на основе родовой или клановой общины. Но не надо переоценивать эти явления. Фактически волостными старшинами становились те же вожди родов (в отличие от территориальной русской общины, которая строилась на принципах прямой демократии, родовая община имеет иную основу - власть старшего в роде). Началось утверждение демократических традиций гражданского типа.
В заключение необходимо отметить следующее: из исторического обзора становления и развития местного самоуправления в России можно сделать выводы, остающиеся важными и актуальными в условиях современного политического развития Российской Федерации:
1. Разделение местного самоуправления на два типа: городское и земское. В рамках земского существовали разные уровни: волостное и сельское (крестьянское), уездное; губернское.
2. Существование на местном уровне других видов самоуправления (производственное, купеческое, студенческое и др.).
3. Выполнение местными органами широкого круга полномочий.
4. Тесная взаимосвязь реформ государственного управления с проведением земских и городских реформ.
5. Зависимость местного самоуправления от государственной политики, в том числе от эффективности правового регулирования общественных отношений, возникающих на местном уровне.
Судебная реформа в развитии страны играет одну из основных ролей, потому что государство только через суд обеспечивает права и свободы населения. Суд - это гарантия соблюдения права граждан. Судебная реформа 1864 года явилась первой демократической реформой в России.
Впервые в России отделить суд от администрации попробовал Петр I, именно при нем в 1713 году в губерниях появились должности судьи. Однако права судей не были четко определены, поэтому наиболее сложные дела решались в юстиц-коллегии. В России на тот момент были созданы Духовный и военный суды. Главной инстанцией был Сенат. В дальнейшем Екатерина II создала систему судебных учреждений (уездные суды, губернские суды и др.).
Правление императора Александра II стало временем больших преобразований в России. Во второй половине XIX века создались все условия для изменения системы судопроизводства. Судебная реформа 1864 года явилась следствием кризиса российского общества, в том числе кризиса «верхов». Из-за поражения в Крымской войне (1853-1856 гг.) создалась революционная ситуация, поэтому Александр II понимал, что необходимо провести в стране ряд преобразований. Они переросли в реформу феодальной системы, что явилось существенным скачком в развитии общества. Судебная реформа к середине XIX века была в самом скверном состоянии из всех органов в государственном аппарате. Дореформенный суд характеризовался сложностью и запутанностью процессуальных требований, множеством судебных органов, отсутствием адвокатов и присяжных, волокитой и бюрократизмом, взяточничеством. В дореформенном суде преобладала розыскная форма судопроизводства. Суд выносил свое решение, основываясь только на письменных материалах, полученных в результате следствия. Сила доказательств определялась законом, который твердо устанавливал, что может, а что не может быть доказательством. Степень достоверности доказательств делилась на совершенные и несовершенные. Основной части образованного общества было ясно, что судебную реформу следует проводить в совокупности с решением коренных вопросов, в первую очередь крестьянского (крепостного права), т.к. крепостная зависимость исключала социальную потребность в правосудии. Таким образом, редколлегии суда и правосудия встали перед необходимостью отменить крепостное право.
20 ноября 1864 года после длительной подготовки были приняты судебные уставы:
Учреждения судебных установлений (ст. 353);
Устав уголовного судопроизводства;
Устав гражданского судопроизводства;
Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями.
Именно эти уставы составили в целом судебную реформу.
Основными звеньями общих судебных установлений были окружные суды, судебные палаты и Правительствующий сенат.
Окружные суды создавались в специальных судебных округах, как правило, совпадающих с территорией губернии. Председатель и члены окружного суда назначались императором по представлению министра юстиции.
К лицам, назначаемым на судейские должности, предъявлялись определенные требования: если ранее закон не предусматривал и не устанавливал для судей образовательного ценза (поэтому в судах первой инстанции были неграмотные судьи), то теперь это было необходимо. Срок полномочий для судей данного уровня не устанавливался.
Окружной суд состоял из гражданского и уголовного отделений, а уголовное отделение, в свою очередь, делилось на две части: коронный суд и суд присяжных заседателей. В заседаниях участвовали три коронных судьи (председатель и два члена).
К основному полномочию окружных судов относилось рассмотрение уголовных и гражданских дел по первой инстанции.
Для проведения предварительного следствия при окружных судах имелись судебные следователи, которые должны были действовать в контакте с полицией (производство дознания, сбор необходимых сведений и т.д.).
Суд с участием присяжных заседателей - прогрессивное явление для того времени. Он считался лучшей формой суда, т.к. обеспечивал привлечение к отправлению представителей народа.
Кандидаты в присяжные заседатели отбирались специальными комиссиями и утверждались губернатором. Они должны были отвечать имущественному цензу, цензу оседлости и т.д. Закон оговаривал, что ни учителя школ, ни лица, находящиеся в услужении у частных лиц, в списки не вносятся.
При рассмотрении конкретных дел этот суд состоял из 3-х судей и 12-ти присяжных заседателей. Роль присяжных заседателей была довольно ограниченной. Председатель суда ставил перед ними вопрос о виновности подсудимого. Присяжные должны были ответить на вопросы коронного суда, т.е. вынести вердикт о виновности или невиновности подсудимого. Приговор окружного суда с участием присяжных заседателей считался окончательным и мог быть обжалован (или опротестован) прокурором только в кассационном порядке в Сенат по признаку формального нарушения процессуального закона. Закон подробно определял все стадии рассмотрения дел в окружном суде, права сторон (и их равенство в процессе), порядок ознакомления с доказательствами и их оценки (суд должен был оценивать доказательства свободно, по внутреннему убеждению, основанному на обстоятельствах дела). Введение суда присяжных в России было встречено неоднозначно. Одни восторженно хвалили его как одно из проявлений демократизма государственного устройства тех лет, а другие высказывали сомнения и критиковали, порой довольно остро.
«Судебные палаты» - вышестоящая по отношению к окружным судам инстанция. Создавались они на территориях нескольких губерний. Председатели и члены назначались царем. Всего их было образовано 14, каждая из них направляла деятельность 8-10 окружных судов. Судебные палаты состояли из 2-х департаментов (гражданского и уголовного). Они были апелляционной инстанцией для окружных судов по делам, рассматриваемым без присяжных заседателей, и первой инстанцией по делам о государственных и должностных преступлениях против порядка управления. Предварительное следствие вел один из членов судебной палаты.
Основными функциями судебной палаты являлись:
принятие решений о предании суду, в том числе иногда по делам, рассматривавшимся в окружных судах с участием присяжных;
разбирательство по первой инстанции дел о государственных преступлениях и «преступлениях по должности» (обычно в эти суды попадали чиновники так называемого среднего уровня);
проверка в апелляционном порядке обоснованности и законности решений окружных судов по гражданским делам, их приговоров, вынесенных по уголовным делам без участия присяжных заседателей или сословных представителей.
Над всеми судебными органами России стоял Сенат - орган, формируемый по указу императора. Сенат являлся верховным кассационным судом для всех судебных органов государства. Сенат выполнял функции:
рассмотрение дел о наиболее опасных преступлениях по первой инстанции с участием или без участия представителей;
проверка в апелляционном порядке обоснованности законности приговоров, вынесенных без участия сословных представителей и судебных палат.
Следует пояснить, что суд сословных представителей был одним из наглядных проявлений непоследовательности судебной реформы. Власти не решались полностью изолировать суды от влияния сословных интересов, поэтому были выделены категории преступлений, рассмотрение дел о которых ставилось под контроль представителей основных сословий. При их разбирательстве к профессиональным судьям присоединялись предусмотренные законом сословные представители, которые участвовали в вынесении приговора и пользовались правами профессиональных судей. Иногда Сенат выступал в качестве инстанции, решавшей вопрос о предании суду, для рассмотрения дел о государственных преступлениях особой важности.
Царским указом был создан Верховный уголовный суд. Он состоял из председателей департаментов государственного совета и членов Сената под предводительством председателя государственного совета.
Приговоры этого суда не обжаловались, но могли быть изменены царским приказом. Судебная реформа 1864 года по-новому определила систему права прокуратуры. Ее главной задачей стали поддержание государственного обвинения в суде, надзор за деятельностью судебных следователей, полиции, судов и мест заключения. После судебной реформы деятельность прокуратуры ограничилась судебной сферой. Прокуратура создавалась при судах. Для назначения на прокурорскую должность надо было иметь высшее юридическое образование и опыт работы в правоохранительных органах (5 лет).
Судебные уставы по реформе 1864 года, принятые в ноябре, составили основу судебной реформы. Судебные уставы предусматривали: «Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями», «Устав уголовного судопроизводства», «Устав гражданского судопроизводства». Судебные уставы оформили проведение судебной реформы 1864 года.
Учреждение судебных установлений (закон о судоустройстве), судебная власть принадлежала мировым судьям, съездам мировых судей, окружным судам, судебным палатам и Сенату (верховному кассационному суду). Мировые судьи решали дела единолично. Они находились при мировом округе (уездном, городском), разделенном на несколько участков. В мировом округе состояли также почетные мировые судьи, которые совместно с мировыми участковыми судьями данного округа образовывали высшую инстанцию - съезд мировых судей. В окружной суд, учреждавшийся на несколько уездов, входили председатель и члены суда. Судебная палата учреждалась в округе, объединявшем несколько губерний или областей (по особому расписанию). Она делилась на департаменты, которые состояли из председателя и членов департамента.
«Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями» являлся кодексом, в котором были выделены менее серьезные преступления (проступки), подведомственные мировым судьям. Устав состоял из 13 глав. Глава 1-я содержала общие положения и перечень наказаний за преступления против общественного и политического строя, проступки против порядка управления и т.д. В главах 10-13 говорилось о проступках против личной безопасности, против семейной чести и т.д.
«Устав уголовного судопроизводства» (уголовно-процессуальный кодекс) определял компетенцию судебных органов по рассмотрению уголовных дел, общие положения, порядок производства в мировых установлениях, порядок производства в общих судебных местах, изъятие из общего порядка уголовного судопроизводства. По уставу, мировой судья рассматривал уголовные дела в пределах отведенной ему компетенции. Основными стадиями в уголовном процессе, согласно Уставу, были: предварительное расследование, предание суду, приготовительные распоряжения к суду, рассмотрение дела, исполнение приговора. Различались приговоры окончательные (которые подлежали пересмотру только в кассационном порядке) и неокончательные (допускавшие возможность пересмотра дела по существу). Цель уголовного судопроизводства - обнаружение материальной истины. Правила свободной оценки доказательств должны были содействовать беспристрастности судей. Подчеркивая, что основным критерием в решении вопроса о виновности или невиновности лица является совесть присяжных, закон запрещал ставить их в известность о грозящем подсудимому наказании в случае признания его виновным, а в совещательной комнате присяжных запрещалось обращаться к тексту закона. Только высказывание о фактах, основанных на впечатлении, полученном в суде, должно было составлять смысл деятельности присяжных. «Устав гражданского судопроизводства» (гражданский процессуальный кодекс) различал судопроизводство гражданских дел в мировых и судебно-административных установлениях (в суде земских начальников и уездных съездов) и судопроизводство в общих судебных местах. В уставе, отразившем основные принципы буржуазного права, наиболее последовательно осуществлены начала состязательности, доказательства в нем должны были обеспечивать стороны. Низшей инстанцией являлся окружной суд, апелляционной - судебная палата. Слушание дела происходило в открытом судебном заседании. Судебные уставы ввели суд присяжных и институт судебных следователей, заседаний, была реорганизована прокуратура, учреждена адвокатура.
Прогрессивными были и такие важные принципы, закрепленные в Судебных уставах, как коллегиальность суда, несменяемость судей и дисциплинарная ответственность их только перед судом, несовместимость судебной службы с другими профессиями. Избираемые мировые судьи пришли на смену полицейским чиновникам. Вину подсудимого нужно было доказывать гласно, в борьбе с адвокатурой перед лицом представителей населения - присяжных заседателей. Суд присяжных оказал мощное благотворное влияние на всю судебную систему.
Судебная реформа 1864 года провозгласила буржуазные принципы судопроизводства:
Независимость и отделение суда от администрации.
Создание всесословного суда.
Равенство всех перед судом.
Введение присяжных заседателей.
Установление прокурорского надзора.
Создание четкой системы судебных инстанций.
Реформа предусматривала отделение следствия от суда, гласность процесса, участие в процессе обвинения и защиты, равенство сторон и др.
Судебная реформа 1864 года считается самой буржуазной. Защита интересов дворянства выявляется в ней со всей полнотой. Естественно, что суд, правосудие - системы, с которыми граждане сталкиваются не повседневно. Вместе с тем, в суде сталкиваются внутриклассовые различия. Дворяне судятся с дворянами, крестьяне с крестьянами и т.д. Из этого следует, что всякого рода процессуальные гарантии важны для всех слоев общества. Судебная реформа затронула интересы всех классов, всех слоев российского общества. Судебная реформа имела прогрессивное значение, т.к. заменила собой очень раздробленную систему судов (суды по ряду дел, со множеством инстанций и т.п.). Но у реформы были и слабости (изъятие некоторых категорий дел, сохранение системы поощрений судей местными администрациями, неполное проведение ее в различных районах).
Отделение суда от администрации было непоследовательным. Сенат - высший судебный орган страны - одновременно был и административным учреждением. Местные суды фактически контролировались губернатором. С 70-х годов началось отступление от провозглашенных принципов. Судебная реформа была подвергнута коренному пересмотру ранее других реформ 60-х годов, так как она стала мешать царской власти, поскольку именно эта реформа давала слишком много свободы. Поэтому некоторые ее положения были пересмотрены. В 1866 году судебные чиновники фактически были поставлены в зависимость от губернаторов. В том же 1866 году из ведения суда присяжных были изъяты дела о печати. С 1867 года вместо следователей стали назначаться «исправляющие должности следователя», на которых принцип несменяемости не распространялся. Существенным средством давления на судей было право министра перемещать их из одного судебного округа в другой.
7 июня 1872 года была принята новая редакция раздела о судопроизводстве по государственным преступлениям «Устава уголовного судопроизводства», закрепившая создание Особого присутствия правительствующего Сената (с участием сословных представителей) для рассмотрения этой категории дел. Как правило, такие дела рассматривались с нарушением принципа гласности. Законом от 9 мая 1878 года «О временном изменении подсудности и порядка производства дел по некоторым преступлениям» был резко сокращен круг дел, рассматривавшихся судом присяжных; законами от 9 августа 1878 года и от 8 апреля 1879 года рассмотрение дел о государственных преступлениях и особо опасных преступлениях против порядка управления было передано военным судам. Принятое 14 августа 1881 года «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» еще более расширило компетенцию военных судов и сузило круг процессуальных гарантий в общих судебных установлениях. Завершением судебной «контрреформы» явилась судебно-административная реформа 1889 года. Но сама основная структура органов судебной власти и судебная система с основными ее принципами сохранились до 1917 года благодаря эффективности, либеральности и передовым взглядам одной из самых буржуазных реформ 1864 года.
В связи с вышесказанным, безусловно судебная реформа, безусловно, являлась одной из важнейших реформ второй половины XIX века. В указе от 20.11.1864 г. говорилось, что судебная реформа считает своей задачей выдворить в России суд скорый, правый, милостивый, равный для всех подданных, возвысить судебную власть, дать ей надлежащую самостоятельность и утвердить в народе уважение к закону. Во времена советской власти все эти принципы были утеряны, судьи выбирались на 5 лет и соответственно были зависимы, и только в наше демократическое время мы вспоминаем хорошо забытое старое и возвращаемся к тем принципам, которые были заложены в реформе 1864 года. Именно поэтому изучение судебной реформы 1864 года очень важно сейчас для российского общества. Опыт прошлого нашей страны может во многом нам помочь в этом деле. В России XXI века, как и в России XIX века, слабо развито уважение к закону, права и свободы человека не защищаются, хотя и гарантируются конституцией и другими нормативно-правовыми актами. Деятельность судов с участием присяжных заседателей на данный момент в России приостановлена.
Судьи не могут быть полностью независимыми и беспристрастными, т.к. получают не достаточно за свой труд. Суды у нас перегружены делами, а рабочих мест для судей мало (в основном из-за нехватки денежных средств в федеральном бюджете). В настоящее время готовятся новые проекты судебной реформы, и чтобы не допустить ошибок прошлого, необходимо со всей тщательностью изучать опыт прошлого в этом деле.
Исторический опыт свидетельствует также о том, что достаточно традиционными оставались и цели судебных реформ в России, провозглашавшие принципы создания равного, справедливого, гуманного суда. Они по сей день остаются идеалом, соответствующим человеческим чаяниям. Определенный оптимизм внушает то, что почти на каждом этапе отечественной истории реформы достигали определенного положительного результата, являлись очередным шагом в освоении общезначимых политико-правовых ценностей.
Судебная реформа 1864 года судопроизводство превратила в независимую сферу управления, закрытую для бюрократического вмешательства. Отныне суд заседал открыто, причем впервые вводились прения сторон. Одним из результатов реформы было появление нового для России адвокатского сословия. Судебная реформа 1864 года явилась составной частью так называемых реформ 60-х годов, которые современники охарактеризовали следующим образом: «Если бросить общий взгляд на изменение всего уклада российского государства в 1861 году, то необходимо признать, что это изменение было шагом по пути превращения феодальной монархии в буржуазную монархию. Это верно не только с экономической, но и с политической точки зрения. Достаточно вспомнить характер реформы в области суда, управления, местного самоуправления и тому подобных реформ, последовавших за крестьянской реформой 1861 года, чтобы убедиться в правильности этого положения».
Военная реформа.
Финансовая реформа.
Реформа полиции и тюремной системы.