8

Гейткипинг.

Механизмы контроля на вход в систему социальной защиты детей:

практические аспекты и первые результаты

Том 2

Санкт-Петербург 2011

ББК 60.5

Под ред. Джоанны Роджерс

Г299 Гейткипинг. Механизмы контроля на вход в систему социальной защиты

детей: практические аспекты и первые результаты. Издание дополненное и исправленное. Том 2. – Санкт-Петербург, АНО «Партнерство каждому ребен-

ку», 2011. – 192 с.

ISBN 978-5-904778-06-4

Данная книга является вторым томом двухтомного издания, посвященного системе гейткипинга и опыту практического применения системы. В первом томе обсуждаются концептуальные и теоретические основы гейткипинга. Во второй книге рассматриваются практические аспекты внедрения и эффективность системы гейткипинга.

Второй том отвечает на вопрос: как применить концепцию гейткипинга на практике? Книга станет помощником в планировании услуг и придании им более адресного характера, так чтобы они были ори - ентированы на детей и семьи в трудной жизненной ситуации. Читатель познакомится с результатами исследования факторов риска в семьях, находящихся в социально опасном положении, и анализом по - требностей семей и детей группы риска. Кроме того, авторы рассказывают о первых результатах приме-

нения системы гейткипинга в Санкт-Петербурге.

Материалыбылиподготовленыврамкахпроекта«Совершенствованиесистемыпри-

нятиярешенийвинтересахребенкавНевскомиВыборгскомрайонахСанкт-Петербурга», выполненного при финансовой поддержке Европейской комиссии (2008–2010).

Введение

Джоанна Роджерс

Во втором томе рассматриваются практические аспекты внедрения системы гейтки-

пинга, поэтому его следует читать после знакомства с первым томом, в котором обсуждаются концептуальные и теоретические аспекты, а также делается попытка ответить на

вопрос «Что такое гейткипинг?». По определению, данному в первой книге, гейткипинг

представляет собой «радикальный переход к профилактике»1, и второй том отвечает на

вопрос «как» добиться такого «радикального перехода» и применить концепцию гейт-

кипинга на практике. Авторы делятся результатами и уроками, извлеченными из практического применения гейткипинга в двух районах Санкт-Петербурга в рамках Проекта

«Совершенствование системы принятия решений в интересах ребенка в Невском и Вы-

боргском районах Санкт-Петербурга» (2008—2010 гг.). Проект финансировался Европей-

ской Комиссией.

В начале второго тома представлен набор инструментов или «Инструментарий», который может быть использован при создании гейткипинговых систем. Текст этой гла-

вы — перевод работы Эндрю Билсона и Джудит Харвин, изданной в 2003 году ЮНИСЕФ/

Всемирным банком. Эти инструменты применяются для сбора данных как отправной

точки для понимания специфики процесса попадания детей под опеку государства и выхода из-под такой опеки, понимания того, где поставить «ворота» для контроля притока и оттока детей из-под государственной опеки.

Решения о жизнеустройстве детей будут защищать интересы ребенка, только в том

случае, если лица, принимающие решения, полностью понимают все аспекты ситуации

ребенка и семьи. Во второй и третьей главах книги подробно рассматривается ведение случая — во второй главе Пат Донлан обращает внимание на основные составляющие квалифицированного ведения случая, в том числе различные этапы этого процесса, а также, что более важно, на ключевые элементы систем, успешно управляющих ведени-

ем случая. Это, прежде всего, супервизия специалистов по социальной работе и регу-

лирование рабочей нагрузки специалистов. В третьей главе команда, осуществлявшая проект по внедрению элементов гейткипинга в Невском и Выборгском районах СанктПетербурга, представляет некоторые основные элементы ведения случая, подтверждающие возможность системы гейткипинга.

В четвертой главе подробно рассматриваются практические вопросы тестирования

гейткипинга в двух районах Санкт-Петербурга и извлеченные уроки. Межведомственная рабочая группа (далее — МРГ) показала себя успешным инструментом, гарантирующим, что решения принимаются в интересах ребенка. Район, более года тестировавший МРГ

как орган принятия решений, добился сокращения случаев лишения родительских прав

более чем на 30% в 2009 году, что приблизительно на 10% выше городского показателя.

МРГ в отличие от Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав — это

группа специалистов, непосредственно работающих с ребенком, заседания которой проходят в форме обсуждения конкретных случаев. Такая форма работы способству-

ет выявлению всех возможных способов помощи и ресурсов для поддержки ребенка в

его семье. Привлечение детей и родителей на заседания МРГ доказало свою эффек-

тивность при принятии решений, более соответствующих интересам ребенка и семьи.

Инструменты (формы, листы самоконтроля, таблицы, сопоставляющие проблемы и до-

ступные ресурсы в семье и сообществе в краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной перспективе), разработанные проектом для применения на совещаниях МРГ, оказались

полезными лицам, принимающим решения, при выборе более взвешенных и конструк-

тивных решений. В результате меньше детей попали под государственную опеку.

1 Легран Ж.-К. ЮНИСЕФ ЦВЕ / Региональный офис по СНГ, выступление на конференции по проекту 3 июня 2010 г., Санкт-Петербург.

триваются недостатки проведенной оценки и факторы, которым следует уделить больше внимания, если мы намерены улучшить практику принятия решений.

В седьмой главе «Эвричайлд» представляет практический подход к поддержке ре-

бенка и семьи на муниципальном уровне. Такой подход способствует тому, что дети из

группы наибольшего риска попадания в интернатное учреждение останутся дома и по-

лучат необходимую помощь, проживая в семье, что семья изменит свою ситуацию и станет функционировать так, что в конце работы интенсивная поддержка больше не по-

требуется.

Подобные услуги, и другие важные услуги, такие как службы профилактики отказов

от новорожденных и услуги для детей с особыми потребностями, необходимы для эф-

фективного гейткипинга. Лица, принимающие решения, должны иметь возможность выбирать из широкого набора услуг для удовлетворения разнообразных потребностей. Мы

подробно писали об этом в первом томе — в седьмой главе представлена практическая

модель работы с конкретной группой детей и факторами риска.

Данныйтомопрактическихаспектахгейткипингапризванпомочьлучшепланировать

услуги и делать их более адресными для поддержки детей, живущих в семьях, достижения «радикального перехода к профилактике», которого требует текущая социальная

политика. Результаты данного Проекта показали, что отделения в центрах социальной помощи семье и детям, которым следует фокусировать работу в основном на профи-

лактике попадания детей под опеку государства, в настоящее время работают с гораздо

более широкой группой детей и семей. Поэтому много детей не получают помощь от этого ресурса и попадают под опеку государства без полной поддержки центров, в которые обращались. Это утверждение иллюстрирует рисунок 1.

Мы стремимся к тому, чтобы работа центров социальной помощи семье и детям

тесно переплеталась с действиями отдела опеки и попечительства, чтобы ВСЕ дети,

рискующие оказаться под опекой государства, являлись целевой группой для соответствующих специалистов, чтобы поддержка предоставлялась до попадания ребенка под опеку государства и после этого, вплоть до возвращения ребенка в родную семью или до реинтеграции в биологическую семью, усыновления или достижения восемнадцати лет

и выпуска из интернатного учреждения.

На рисунке 2 схематично иллюстрируется данный процесс.

Ведение случая центрами социальной помощи семье и детям в ходе всего цикла профилактики, опеки, реинтеграции и выхода из-под опеки может обеспечить исходные данные для тщательного и целевого планирования услуг. При этом не должна возникать си-

туация, при которой специалисты, отвечающие за поддержку ребенка и семьи на данной

территории, не знают, сколько детей находится в интернатных учреждениях, где они находятся, когда вернутся обратно и востребуют права на жилье и другие социальные права.

Метод ведения случая применяется в Российской Федерации более десяти лет, по-

этому в большинстве, если не во всех регионах, уже сложилась довольно развитая инфраструктура служб социальной помощи семье и детям. Это означает, что гейткипинг

возможен уже сейчас и «радикальный переход» скоро произойдет. Мы надеемся, что дан-

ная книга внесет свой вклад в это, поскольку, пусть частично, но ответит на вопрос «как?».

Джоанна Роджерс

Июль 2010 г.

Опекунское воспитание — это воспитание в замещающей семье, предоставляемое родственниками на долгосрочной или краткосрочной основе.

Услуги по месту жительства — это услуги, являющиеся частью системы социаль -

ной защиты ребенка и предоставляемые детям, живущим в семьях дома. В основном,

такие услуги не предполагают проживания в учреждении, однако могут включать кратко-

срочный временный уход с проживанием в учреждении. Эти услуги могут предоставляться как государственным, так и не государственным сектором.

Временный уход (уход-передышка) означает краткосрочное попечение, предостав-

ляемое либо патронатными воспитателями, либо учреждениями, оказывающими под-

держку уязвимым семьям; иногда используется как форма поддержки патронатных вос-

питателей. Временный уход оплачивается местными органами власти.

Семейныецентры предоставляют набор услуг по поддержке уязвимых семей. Сюда

входит оказание поддержки в развитии родительских навыков, а также консультации и

обучение.

В центрах дневного пребывания часто оказывается поддержка таким семьям, в

которых есть маленькие дети или дети с инвалидностью.

Инструментарий как способ улучшения работы системы

Данный инструментарий разработан в рамках совместного проекта ЮНИСЕФ и Все-

мирного Банка «Меняя мнение, политику и судьбы» (далее — CMPL). Задача проекта —

помочь органам власти различных уровней, в том числе местной власти и другим заинтересованным сторонам, снизить чрезмерную зависимость системы социальной защиты детей от интернатных учреждений в странах с переходной экономикой. Проект связан с двумя ключевыми вопросами. Первый — это системное изменение как краеугольный

камень стратегии Всемирного Банка по социальной защите в странах Европы и Сред-

ней Азии. Второй — это создание альтернатив, основанных на соблюдении прав детей, для детей, оставшихся без попечения родителей, что является приоритетом ЮНИСЕФ в странах ЦВЕ2, СНГ и Балтии.

Данный инструментарий предназначен для одного из трех приоритетных направле-

нийпроектаCMPL,созданиясистемыгейткипинга,тоестьнацеливанияуслугтакимобразом, чтобы существовала гарантия их целевого и адресного характера. Инструментарий создан таким образом, чтобы служить катализатором изменений посредством оказания помощи в оценке текущей деятельности системы гейткипинга, а также указания на то,

как анализировать, где именно нужны изменения. Пользуясь им, можно получить как

количественную, так и качественную информацию по показателям, которую можно затем использовать как основу для разработки планов действия по внедрению изменений. В целом, инструментарий призван способствовать большему соответствию потребностей

детей предоставляемым им услугам при помощи эффективных систем гейткипинга и

целевого характера услуг.

Особым достоинством инструментария является то, что он помогает управлять из-

менениями как на местном, так и на национальном уровне. Он не только представляет способы определения сильных и слабых сторон в текущей системе гейткипинга, но и по-

могает выделить области, в которых необходимы изменения, а также облегчает оценку

того, были ли изменения достигнуты. Информацию можно использовать для разработки

тех показателей качества работы, которые будут характеризовать и количественный, и качественный аспекты работы служб в самым разных направлениях деятельности.

К инструментарию прилагается концептуальная записка «Службы гейткипинга для уязвимых детей и их семей» (см. Т. I). Ее следует прочесть прежде, чем использовать

описанные инструменты, поскольку в ней объясняется, что такое гейткипинг, дается обзор его использования и примеры «наилучшей практики» в системе здравоохранения,

2 ЦВЕ — здесь и далее: Центральная и Восточная Европа.

социального обеспечения и защиты ребенка в странах Запада. Также в ней рассматривается текущая ситуация в странах с переходной экономикой и предлагаются стратегии

реформ.

Что входит в инструментарий? Инструментарий содержит набор инструментов,

помогающих проанализировать текущую ситуацию, представляет примеры практики,

а также перечень ключевых проблем, на решение которых направлена реформа. Эти инструменты предназначены для того, чтобы помочь органам власти, в том числе на

местном уровне, или организациям вырабатывать стратегии и предпринимать действия

по внедрению гейткипинга и снижению числа неоправданных направлений детей в ин-

тернатные учреждения. Эффективная система гейткипинга опирается на четыре состав-

ляющих, подробнее о которых смотрите в концептуальной записке:

•орган, ответственный за координирование оценки обстоятельств жизни ребенка;

•набор услуг по месту жительства, обеспечивающих помощь и поддержку детям и

их семьям;

•процесс принятия решений, основанный на системном подходе к оценке и перио-

дическому пересмотру потребностей детей и обстоятельств семьи;

•информационные системы, предоставляющие обратную связь относительно ра-

боты системы, данные для мониторинга и оценки решений и их результатов. Инструменты были разработаны для работы с указанными составляющими как на

уровне страны, так и на уровне региональной/местной власти. Они могут применяться

во многих случаях, так как:

•способствуют изменению в системе защиты ребенка в целом;

•фокусируются на конкретных подсистемах, таких как услуги для детей с инвалидностью, детей улицы, отказных детей и т. д.;

•дают краткую характеристику ситуации с системой гейткипинга и ее эффективно-

стью на данный момент;

•помогают определить цели изменений и механизмы их мониторинга;

•помогают получить динамическую картину происходящих изменений путем проведения повторных исследований;

•позволяют проводить сравнение внутри страны (на настоящий момент и в динамике);

•дают возможность проводить сравнения между странами.

Рисунок 3 иллюстрирует, как разные инструменты соотносятся с развитием общенациональной стратегии и развитием местных региональных стратегий по каждой из четырех составляющих. Процесс начинается с Инструмента 2, позволяющего оценить

текущее положение. В данный момент может быть разработана стратегия работы над

каждой из четырех составляющих и созданию местных стратегий, способствующих практическому внедрению гейткипинга.

Как пользоваться инструментарием? Инструмент 1 представляет собой руко-

водство для выработки плана действий, лежащего в основе подхода в целом. Модель предполагает оценку текущей системы гейткипинга, поскольку все страны начинают ее

развивать в собственных специфических условиях. Расставив приоритеты и конкретные

цели, необходимо выйти за рамки общих тенденций и посмотреть, как функционируют

различные подсистемы наблюдения детьми, посредством которых дети оказываются

лишенными попечения родителей. Для каждой из этих систем могут существовать специфические законы, службы, а также проблемы. Каждая система отличается качеством

ухода, последствиями для детей и возможностью или отсутствием возможности жить в

семье. Например, дети, поступающие в интернатные учреждения по образовательным

причинам3, часто проживают в крупных интернатах, при которых есть школа. Воспитанники регулярно ездят домой, а после окончания учебы возвращаются и постоянно живут

3 Например, если ребенок и его семья проживают в сельской местности, где нет школ, а у родителей нет возможности возить ребенка в отдаленное учебное заведение, его направляют в школу-интернат, где он получает образование, поддерживая контакт с семьей. – Прим. Дж. Роджерс.