§ 2. Основы правового статуса и классификации _____________государственных служащих

8) хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, а также не разглашать ставшие им известными в связи с исполнением должностных обязанностей сведения, затрагивающие частную жизнь, честь, достоинство граждан.

Кроме того, госслужащие обязаны не совершать действий, приводящих к подрыву авторитета госслужбы , исполнять предоставленные полномочия над­лежащим образом.

Для исполнения общеслужебных обязанностей госслужащим предос­тавляются общеслужебные права, которые перечислены в ст. 9 ФЗ «Об осно­вах ГС РФ»:

1) посещать в установленном порядке для исполнения должностных обязанностей предприятия, учреждения и организации независимо от форм собственности;

2) участвовать по своей инициативе в конкурсах на замещение вакант­ных должностей госслужбы ;

3) продвигаться по службе и получать дополнительное вознаграждение за добросовестный труд с учетом его результатов, стажа и уровня квалификации;

4) проходить переподготовку (переквалификацию) и осуществлять по­вышение квалификации за счет средств госбюджета;

5) получать пенсионное обеспечение с учетом стажа госслужбы ;

6) вносить предложения по совершенствованию госслужбы в любые ин­станции, минуя непосредственное начальство;

7) обращаться в суд для разрешения споров, связанных с госслужбой , в тот числе по вопросам проведения конкурса, аттестации, квалификационного экзамена, прохождения госслужбы , дисциплинарной ответственности и т.д.;

8) объединяться в профессиональные союзы (ассоциации) для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов;

9) требовать проведения расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство;

10) знакомиться со всеми материалами своего личного дела, отзывами о своей деятельности и другими документами до внесения их в личное дело, приобщать к личному делу свои объяснения.

Государственная служба в системе государственного управления

Ограничения, установленные ФЗ «Об основах ГС РФ», двоякого рода. Одни ограничения установлены в форме запретов на период реализации гос­служащими своих служебных полномочий (ст. 11). Другие ограничения вво­дятся уже при поступлении лица на госслужбу (ст. 21), т.е. относятся к граж­данину, еще не ставшему госслужащим , но сохраняют свое действие и после того, как гражданин стал госслужащим . Настоящий закон установил следую­щие ограничения. По ст. 11: а) относящиеся к политической деятельности - не быть депутатом органов законодательной (представительной) власти и местно­го самоуправления; не бастовать; не использовать служебное положение в ин­тересах общественно-политических объединений; б) преследующие цели ра­ционального труда госслужащих в интересах службы и недопущения исполь­зования служебного положения в личных интересах, например, не заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и препо­давательской, творческой; не заниматься предпринимательской деятельностью лично или через подставных лиц; не получать гонорары за публикации и вы­ступления в качестве госслужащего ; не быть поверенными в делах третьих лиц в госоргане и др. Что касается ограничений, перечисленных в ст. 21, то здесь надо иметь в виду, что любое из ограничений, отсутствующее при поступле­нии на госслужбу , может появиться уже после того, как лицо стало госслужа­щим . Возникновение таких ограничений влечет, например, приобретение гра­жданства иностранного государства, появление близкого родства или заболе­вания, препятствующих исполнению должностных обязанностей, и т.п.

Для выполнения госслужащим своих служебных полномочий ему пре­доставляются вышеупомянутым законом (ст. 15-20) определенные гарантии и материальное обеспечение. Так, каждому госслужащему гарантируются: 1) условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанно­стей; 2) денежное содержание и иные выплаты; 3) ежегодный оплачиваемый отпуск; 4) медицинское обслуживание его и членов семьи, в том числе после выхода на пенсию; 5) переподготовка и повышение квалификации; 6) обяза­тельность согласия на перевод на другую должность; 7) пенсионное обеспече­ние за выслугу лет; 8) обязательное государственное страхование; 9) обяза­тельное социальное страхование; 10) защита его и членов семьи от насилия и угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должност­ных обязанностей. Установлены также гарантии при ликвидации госоргана или сокращении его штата. Госслужащим в зависимости от условий прохож­дения службы в порядке, установленном законодательством, предоставляется жилая площадь, служебный транспорт или денежная компенсация транспорт-

Правовой статус государственного служащего определяется его правами и обязанностями, определенными российским законодательством. Основным нормативным актом, определяющим правовое положение федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров устанавливается Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ.

В соответствии с данным нормативным актом государственный служащий обладает полным объёмом конституционных прав личности и гражданина РФ. Общегражданские права и обязанности государственных служащих такие же, что и других граждан. Государственные служащие пользуются всеми правами и свободами, несут обязанности перед обществом наравне со всеми правами и свободами, а также несут обязанности перед обществом наравне со всеми гражданами. Вместе с тем поступление на государственную службу обусловливает определенные особенности осуществления прав и исполнения обязанностей, кроме того, налагает определенные ограничения.[12]

1. Под государственной службой в настоящем Федеральном законе понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

К государственной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности категорий "Б" и "В".

2. Государственная служба на государственных должностях категории "Б" ограничена сроком, на который назначаются или избираются соответствующие лица, замещающие государственные должности категории "А".

В соответствии с действующим ФЗ «Об основах государственной службы», основанном на конституционно-правовом принципе федерализма выделяются:

Гражданская служба – вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации (далее – граждане) на должностях государственной гражданской службы (далее – должности гражданской службы) по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Военная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства[5].

Правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.

федеральная государственная служба, находящаяся в ведении РФ и 2) государственная служба субъектов РФ находящихся в их ведении.

В положении о федеральной государственной службе, утверждённом Указом Президента РФ 22 декабря 1993 г., понятие федеральной государственной службы не формулируется. Однако из текста следует, что под федеральной государственной подразумевается деятельность государственных служащих по реализации своего государственно-правового статуса и принадлежащих им полномочий, а также компетенции федеральных государственных органов в соответствии с положениями Конституции РФ и федеральными законами. Федеральная государственная служба осуществляется на должностях в аппарате федеральных органов представительной, исполнительной и судебной власти.

Согласно п. 1 Положения о федеральной службе таковыми органами являются: Администрация Президента РФ, Аппарат Правительства РФ, аппарат палат Федерального собрания РФ, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, Счётной палаты РФ, федеральные государственные органы, подведомственные Президенту РФ и Правительству РФ, а также иные должности устанавливаемые в соответствии с законодательством РФ.

Государственная служба субъектов РФ устанавливается законами, принимаемые органами законодательной власти каждого субъекта РФ. Поэтому для выяснения правового положения государственной службы каждого субъекта РФ следует изучать и анализировать соответствующие законы субъектов Федерации.

Данная в ФЗ «Об основах государственной службы» классификация видов государственной службы не единственная. Существуют и другие классификации видов государственной службы. Каждый вид государственной службы имеет своё правовое оформление, характеризуется особыми признаками и специальным правовым статусом. Содержание каждого вида государственной службы установлено соответствующими нормативными актами, закрепляющими его правовое положение.

В соответствии с конституционно-правовым принципом разделения властей государственная служба может быть подразделена на службу в органах представительной, исполнительной и судебной власти. За этими рамками остаётся служба как профессиональная деятельность в органах прокуратуры, которая также должна быть государственной.

В специальной литературе общепризнанно подразделение государственной службы в зависимости от характера деятельности государственных органов, на гражданскую и милитаризованную.

Гражданская служба может быть: обще функциональной - это осуществление общих традиционных для всякой сферы деятельности государственно-служебных функций, не отличающихся отраслевой спецификой (например: деятельность персонала в администрации края, её отделах и департаментах, в министерствах, государственных комитетах и т.д.); специальной - это реализация особо установленных в нормативных правовых актах полномочий служащих, занимающих должности в государственных органах, имеющих ярко выраженную отраслевую компетенцию, которая налагает отпечаток на практическую деятельность персонала (например: судейская, дипломатическая, служба на железнодорожном транспорте и т.д.).

Гражданская служба регулируется только ФЗ РФ «Об основах государственной службы РФ» и рядом подзаконных актов.

Милитаризованная государственная служба - это государственная служба на должностях в органах государственного, управления, в вооружённых силах, в органах внутренних дел в органах государственной безопасности, в органах налоговой полиции и налоговой инспекции, в органах федерального агентства правительственной связи и информации, в органах федеральной пограничной службы, т.е. всех силовых милитаризованных ведомствах.

Милитаризованная служба имеет множество отличительных от гражданкой службы признаков, устанавливающих правовое положение этих видов государственной службы и соответствующих государственных служащих. Такими признаками, по мнению Бахраха Д.Н., являются: 1) наличие специальных особых дисциплинарных уставов, положений о дисциплине; 2) эти служащие имеют особые условия поступления на службу, её прохождения, присвоения, специальных званий, проведения аттестации и прекращение службы; особый порядок привлечения к правовой ответственности; и др.

В качестве примера милитаризованной государственной службы можно привести службу в милиции. Служба в милиции, кроме Конституции РФ и ФЗ «Об основах государственной службы РФ» регулируется специальным законом РСФСР «О милиции» от 18 апреля 1991 г.:

«Задачами милиции являются:

обеспечение личной безопасности граждан;

предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;

раскрытие преступлений;

охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности;

оказание помощи в пределах, установленных настоящим Законом, гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям и общественным объединениям в осуществлении их законных прав и интересов».¹

«Милиция имеет право применять физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие…»²

«Сотрудники милиции обязаны проходить специальную подготовку, а также периодическую проверку на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия…».³

Государственная служба является и в будущем останется одним из главных институтов государства.

В любом современном обществе аппарат государственного управления практически полностью построен на бюрократических принципах.

Трудно представить современное государство без развитой системы бюрократии. Так называемую рациональную демократию справедливо относят к наиболее важных социальных изобретений человеческой цивилизации.

Рассмотрим, что именно представляет собой понятие «бюрократия». Бюрократия - от французского bureaucratиe, буквально - господство канцелярии или от bureau - бюро, канцелярия и греческого - власть, то есть высшие чиновники, служащие средних звеньев государственного аппарата, чиновники. Специфические особенности работы органов власти (бюрократии) во многом объективные - разрастание и усложнение функций (отсюда и расширение кадров управления и контроля), владение техникой административной работы, владение информацией и документацией, возможность готовить, составлять и интерпретировать государственные решения и акты, переписываться с населением, отвечать на его запросы.

Понятие «бюрократия» употребляется в следующих значениях:

социальный организм, результат социальных антагонизме, противоречий, конфликтов и материализация как организационно-управленческого, так и политического отчуждения;

система управления, которая осуществляется посредством отделенного от общества аппарата власти, стоящий над обществом, имеет специфические функции и привилегии;

прослойка людей, связанных с этой системой.

Бюрократия органически связана с экономическими отношениями, политическими структурами и идеологическими формами сознания на любом этапе общественного развития. Система понятий «бюрократические отношения» - «государственный (политический) формализм» - «политический разум» позволяет охарактеризовать социальную природу бюрократии в ее целостности и разнообразия.

Анализ бюрократии не сводится к эмпирического описания управленческой, политической и идеологической сфер общества и не является разделом теории и практики государственного права. Категориального аппарат теории бюрократии является средством борьбы на практике и в теории с повседневными и рафинированный формами проявления политических иллюзий. Исследование социальных интересов имеет ключевое значение для познания этих иллюзий, которые существуют в предметных и вербальных формах.

Бюрократические отношения обусловлены социально и экономически, они не зависят от интересов, сознания и воли индивидов и является формой выявления антагонизме, противоречий и конфликтов между государством и обществом, властью и гражданами. Эти противоречия и конфликты никогда не будут адекватно воспроизведены государственными чиновниками, поскольку они включены в определенной системы практических и познавательных отношений самой власти.

Существование данных противоречий в государственной системе исследуют рациональные, нигилистськи, «азиатская» и современная концепции бюрократии. Рассмотрим эти концепции.

Рациональные концепции бюрократии. В начале XX ст. выдающийся немецкий социолог М. Вебер разработал концепцию бюрократии как основной организации современного типа, которая пришла на смену организации традиционной и патримониальнои (патриархальных). Бюрократическая организация пришла на смену системе патриархата, средневековой администрации, при которой обычной рядовой человеку без денег и связей добиться справедливости было практически невозможно. Возникновение бюрократической структуры, в соответствии с теорией М. Вебера, связано с проявлениями приватногосподарськои деятельности, с необходимостью существования посредника между производителями и средствами производства.

В идеале бюрократии присущи ведение технических дел компетентными и бесстрастно исполнителями в соответствии с законом и процедуры, упорядоченное делопроизводство, независимость от субъективных влияний. Словом, в условиях организации современного типа существует государство общеобязательному регламентированных процедур, исполнение которых не зависит от того, кто именно и по отношению к кому их выполняет. Все равны перед единым порядком. Унификация становится гарантией против недостатков конкретных людей и возможных злоупотреблений. Такова концепция рациональной бюрократии по М. Вебером.

Основные характеристики бюрократии, сформулированные М. Вебером, следующие:

а) компетентность каждого бюрократического уровня четко регламентирована, т.е. зафиксирована нормативно;

б) иерархия организации бюрократической структуры основывается на твердо установленных принципах должностной субординации;

в) вся формальная внутренняя организационная деятельность (распространение информации, принятие решений, подготовка приказов и директив и т.п.) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих дальнейшему хранению;

г) все должностные лица должны быть хорошими специалистам в сфере администрирования, то есть быть компетентными не только в сфере своих профессиональных обязанностей (например, обязанностей юриста, экономиста, инженера, военного), но также и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом (бюрократической деятельности.

При этом основной «организационный императив» бюрократической структуры такой: каждая организация должна сначала удовлетворить собственные потребности, прежде чем начнет удовлетворять потребности, для удовлетворения которых она создана.

В противном случае М. Вебер определяет бюрократию как организацию с пирамидной структуре власти, которая использует силу действия универсальных и безличных правил, чтобы поддержать эту структуру, которая уделяет основное внимание недискрецийним аспектам управления.

Разумеется, М. Вебер не стремился в своих определениях перечислить все черты бюрократии как социального явления. Будучи, кроме всего прочего, и крупнейшим методологии науки, он прекрасно понимал илюзорнисть любой претензии на универсальность определений и вел анализ на уровне так называемых идеальных типов (веберське понимания), выделял инвариантные, т.е. неизменные, устойчивые и главные признаки бюрократии. Впрочем, ее доминанту он зафиксировал предельно четко: бюрократическая организация - наиболее рационально институциональный устройство для решения сложных задач управления в современном обществе; основа ее рациональности состоит в знеособлености ее функционирования, что дает гарантии от произвола конкретных исполнителей.

В то же время жизненно необходимо, чтобы бюрократия оставалась инструментом государственной власти, а не превращалась в господствующее силу, как это было в СССР и многих странах социалистического лагеря (по М. Вебером - «монократичну бюрократию»).

В американской административной науке ту самую парадигму развивал конце XIX ст. будущий президент США В. Вильсон (его главная работа по этой проблематике - «Изучение администрации»).

Основными посылками теории В. Вильсона:

а) наличие единого управляющего центра в любой системе управления как необходимая предпосылка ее эффективности и ответственности;

б) структурная сходство всех современных правительств;

в) отделения управления от политики;

г) профессионализм служащих;

д) организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности;

е) наличие хорошей администрации как необходимое условие модернизации человеческой цивилизации и достижения благополучия.

Как видим, М. Вебер и В. Вильсон, идя с разных сторон, сформировали по существу аналогичные концепции. Ведь, по М. Вебером, бюрократическая организация - это организация, которая технически самоутворилася из всех мыслимых организационных форм.

Преимуществами бюрократической организации является четкость, быстрота, компетентность, преемственность, субординацию, стабильность и, наконец, обезличенных характер деятельности. Это поднимает ее значительно выше за все другие виды организации.

Бюрократия состоит из индивидов, которые выполняют «рациональные» социальные действия, направленные на достижение целей государства. Таким образом, бюрократия - это господство профессионализма над некомпетентностью, нормы над произволом, объективности над субъективность.

Подытоживая вышеизложенное, можно выделить следующие главные «идеологические» постулаты рациональных концепций бюрократии:

а) бюрократия одинаково эффективно служит любому политическому «хозяину», но не вмешивается при этом в политику;

б) бюрократия - лучшая из всех возможных форм организации;

в) важнейшее достоинство бюрократии - независимость от субъективного влияния на принятие решений.

Итак, как видим, М. Вебер и В. Вильсон воспринимали бюрократию положительно.

Нигилистськи концепции бюрократии. Принципиально противоположного взгляда на бюрократию соблюдает К. Маркс. Если М. Вебер в трактовке бюрократии выступал как ценностный нейтральный позитивист, К. Маркс с его открытым ценностных отрицанием универсальной социальной полезности государства стоит в своем отношении к бюрократии на прямо противоположных позициях. Здесь он полный нигилист. Бюрократия в его понимании является абсолютным злом. Даже обычный перечень пунктов марксистско критики бюрократии поражает:

подмена общественного интереса частными интересами власти и конкретного чиновника, то есть «присвоение государства» чиновником;

органическая неспособность бюрократии решать подлинные проблемы, отсутствие у нее государственного ума;

искаженное восприятие действительности, отрыв от нее, предвзятость, произвол, который растет по мере продвижения к вершине бюрократической иерархии;

корпоративность, корыстолюбия этой иерархии;

карьеризм как образ ее жизни;

посягательство на монопольную компетентность;

формализм.

Наиболее интегральной характеристикой Марксового видение бюрократии является распространение на нее его знаменитой теории отчуждения. В целом же бюрократия, по мнению К. Маркса, есть организм паразитических, принципиально не способен быть ни носителем разума, ни выразителем общих интересов.

Несмотря на то, что данная критика основывалась на анализе очень ограниченного материала (деятельность прусской бюрократии первой половины XIX века), нельзя отказать в глубине и большой обобщающий силе взглядов К. Маркса: негативные проявления бюрократии он обозначил точно. Его суждения (правда, в разной степени могут быть применимы к большинству современных бюрократов.

Все-таки, по нашему мнению, точка зрения К. Маркса на проблему содержит принципиальный дефект. Это идеологизированным однобичнисть, ограниченность. Как последовательный антидержавник, К. Маркс, естественно, не видел ничего положительного и в современной ему форме государственного управления.

Кроме К. Маркса, с критикой бюрократии выступали такие политологи и социологи, как Л. Мизес, Р. Мертон и другие. Они считали, что бюрократия довольно быстро становится активным субъектом властных отношений, политизируется, чиновники используют бюрократические методы как самоцель для реализации частных интересов (Р. Мертон); при господства бюрократии человек не может считать себя свободным (Л. Мизес).

Но если принять такого рода критику за полный анализ, то остается неясным, каким образом и почему современные буржуазные государственные аппараты в разных странах не только не «рушатся под тяжестью собственных преступлений», но и успешно справляются с решением важнейших проблем и к тому же пользуются у граждан высоким авторитетом.

«Азиатская» концепция бюрократии. «Азиатская», или «имперские», концепция теории бюрократии приобрела полного воплощения в азиатских странах, ее можно называть также «восточным» и рассматривать прежде всего на примере ее классической форме - бюрократии китайской. «Китайская модель», несмотря на ее некоторое формальное совпадение с моделью М. Вебера (в первую очередь система экзаменов на право получения должности и ступинчастисть должностной иерархии), за своими фундаментальными принципами и целями противоположна ей.

Одним из секретов ее уникальной стабильности (в течение 2 тыс. лет до XIX века) было то, что несмотря на всю гигантскую роль чиновничества в функционировании системы, оно не имело возможности осознать себя самостоятельной политической силой. Этому служил принцип «атомизации» бюрократии. Для предотвращения, казалось бы, неизбежного в подобных случаях процесса создания бюрократической корпорации, действовал ряд механизмов разобщения чиновников и их интересов.

К механизмов подчинения чиновников не бюрократической структуре власти как такой, не интересам бюрократической элиты, а только милости правителя можно отнести:

отсутствие у чиновников узкой специализации, что делало возможным их безболезненную взаимозаменяемость;

постоянный избыток кандидатов на должность;

крайняя ограниченность срока служебной карьеры, что лишало смысла создание присущей для других бюрократических систем личной видособлености для продвижения вверх;

личная зависимость всех чиновников от правителя;

жестокие меры относительно нежелательных связей в среде чиновников;

финансовая зависимость чиновника не от жалование, а от его умения выжать из подданных максимальное количество доходов;

отсутствие у чиновников каких-либо личных или корпоративных гарантий от необоснованного увольнения, понижение в должности;

особенно тщательный контроль за потенциально самых опасных для власти высшим и средним бюрократией.

Таким образом, азиатский тип бюрократии возможен только в условиях абсолютистських монархов, восточным деспотом, при авторитарных правителя, таких как И. Сталин. Данный тип бюрократической организации не способствует рациональному функционированию государственного аппарата, является абсолютно неприемлемым для демократических государств.

Современная концепция бюрократии. Современная концепция бюрократии (ее еще называют «реалистичной») фактически является господствующей в странах западной демократии. По сути речь идет о постепенном дополнение и модернизацию веберовськои модели.

Конструкция М. Вебера во многом стала основой для развития административных наук в XX в. Особенно это касается «формального» ( «классической») теории, сконцентрировала усилия на изучении организационных структур, их иерархии, взаимодействия информационных потоков, статуса различных уровней служащих, нормализации регулирования всех сторон деятельности организации.

С конца 20-х гг XX в. параллельно начала становитися школа человеческих отношений, которая делала акцент на организации как человеческой системе, на социальных и социально-психологических аспектах поведения ее членов.

Некоторое время эти школы развивались относительно изолированно. Впоследствии процессы их взаимного влияния интенсификувалися, и на этой основе возникло новое направление в исследовании бюрократии.

Само название – административная реформа – появилось в публичных документах лишь в 1997 году. Однако это не значит, что в обществе и внутри системы власти не было осознания самой проблемы или тем более никакого движения для ее решения. Особенностью отношения к данной реформе, в отличие, например, от экономических и социальных реформ, является постепенность осознания самой ее необходимости, ее вычленения из других реформ и, наконец, ее целей и содержания.

Вот почему, хотя и нельзя сказать, что эта реформа проведена, можно говорить об истории попыток к ней приступить.

Особенности ПЕРВОГО ЭТАПА (1991–1993 годов) преобразований в структуре и функциях органов исполнительной власти

Второй этап преобразований в сфере исполнительной власти России можно датировать 1994–1996 годами.

Третий этап попыток административной реформы датируется 1997–1999 годами.

Четвертый этап попыток осуществления административной реформы начался с января 2000 года.

Последний, пятый этап состоит из двух частей.

Современный этап развития России характеризуется повышенным вниманием к проблеме эффективности государственной власти и управления. Одной из наиболее острых проблем нашей страны остается повышение уровня доверия населения к власти. Реформирование органов власти является одним из важнейших инструментов для решения этой проблемы. Проводимая в стране последние пять лет административная реформа направлена на повышение эффективности государственного управления на основе строгого соблюдения государственными служащими законности, предоставления ими качественных публичных услуг населению, обеспечения права граждан на объективную информацию.

Процесс проведения административной реформы характеризуется своей неоднородностью. На ранних стадиях реформирования – 2003–2005 гг. – основными целями назывались анализ системы функций органов управления с дальнейшей ликвидацией избыточных и дублирующих, а также реорганизация высшего эшелона федеральных органов исполнительной власти. На начальном этапе оценкой своих функций занимались сами федеральные органы исполнительной власти в порядке обновления собственных положений. В рамках данной работы по текстам положений Правительство упразднило 22 функции и по-новому определило содержание 16 функций государственного регулирования. Позднее анализом указанных функций на предмет их избыточности и дублирования занималась Правительственная комиссия по проведению административной реформы.

Задачи, которые решались в процессе анализа, оценки и упорядочения функций федеральных органов исполнительной власти, состояли в следующем:

– избавить аппарат от старых функций, взятых из прошлого;

– четко разграничить функции между федеральными органами исполнительной власти, исключив их дублирование, параллелизм и «провисание»;

– упразднить ненужные структурные подразделения и (или) органы в целом.

Правительственная комиссия по проведению административной реформы проанализировала 5300 функций федеральных органов исполнительной власти. Из них 800 были признаны полностью или частично избыточными, 500 – [c. 17] дублирующими, в отношении 300 функций предложено изменить масштаб исполнения. Кроме того, выявлены группы функций, которые предлагалось либо упразднить, либо передать саморегулируемым организациям, либо по-новому определить их содержание.

Тем не менее, несмотря на то, что более чем пятая часть функций была признана необоснованной, лишь незначительная их часть была упразднена. Основной массив избыточных функций, содержащихся в федеральных законах, указах Президента и актах Правительства, был сохранен.

Кроме того, Комиссией была проведена «деполитизация» большого числа функций федеральных органов исполнительной власти за счет изъятия их из компетенции федеральных министерств и передачи на «нижние этажи» – в компетенцию служб, агентств, что должно способствовать повышению эффективности их реализации.

В итоге для действующей системы федеральных органов исполнительной власти оставлено приблизительно 15 % прежнего объема государственных функций (см.: [1]).

В отношении реорганизации управленческих структур в 2004 г. в рамках административной реформы была создана трехуровневая структура федеральных органов власти (министерство – служба – агентство), позволяющая четко определить сферы ответственности органов исполнительной власти, оптимизировать их состав и механизмы функционирования.

В результате административных преобразований структура федеральных органов исполнительной власти по состоянию на 1 июля 2005 г. включала один орган общей компетенции (Правительство) и 83 органа отраслевой (специальной) компетенции: 16 министерств, 34 службы и 33 агентства, каждый из которых мог находиться в ведении или Правительства, или Президента.

Отметим, однако, что уже в 2007 г. структура государственного управления, реорганизованная четыре года назад, подверглась серьезной критике со стороны высшего руководства страны.

Так, министр культуры А. Соколов отмечал в этой связи: «Практика показывает, что даже инициаторы и авторы этой реформы не хотят упускать из своих рук реальные функции управления и это «одеяло» потихонечку тянут на себя, по сути нарушая те самые принципы, которые декларировали. И это создает определенные сложности и в управлении, и в контактах с Правительством... министры, обладая функциями и полномочиями, не имеют возможности финансово обеспечивать те или иные решения, поскольку финансовыми ресурсами распоряжаются федеральные агентства» (см.: [8]).

В начале 2008 г. Президент В. В. Путин обозначил необходимость в очередном изменении структуры управления – связки «министерство – агентства – службы» – в связи с тем, что многие агентства и службы «тянут одеяло на себя» и не вписываются в структуру, в которой находятся. Находясь в министерстве или в прямом подчинении Председателю Правительства, они, тем не менее, пытаются проводить политику, во многом не соответствующую [c. 18] предлагаемой вышестоящими инстанциями стратегии. В. В. Путин отмечал также, что вопреки задачам административной реформы ее практическая реализация отразилась на общем количестве государственных служащих отрицательно, в сторону увеличения: сегодня их свыше полутора миллионов, что в полтора раза больше, чем в 1995 году.

По мнению В. В. Путина, необходимо ввести самостоятельные на сегодня агентства и службы в структуру самих министерств, а часть функций, которые сегодня выполняются службами, могут быть переданы страховщикам и саморегулируемым организациям. Отметим, что подобный шаг, если он будет сделан, в той или иной мере перечеркнет достижения первой стадии реформы, заключающиеся, прежде всего, в перераспределении функций между разными уровнями государственной исполнительной власти.

Первый этап административной реформы был важен, прежде всего, для самого управленческого аппарата и нацелен не на решение сиюминутных проблем, а на долгосрочную оптимизацию системы исполнительной власти. На этом этапе впервые был апробирован алгоритм сокращения государственного вмешательства в экономику, даны рациональные функциональные основания структуре исполнительной власти, которые нашли свое воплощение в новых типах органов. Однако эти шаги, как отмечают не только исследователи, но и сами авторы реформы, не могли дать каких-то ощутимых результатов для граждан, поскольку преобразования касались лишь организации исполнительного аппарата, а не его деятельности.

Второй же этап (с 2006 г.) ориентирован на граждан и бизнес. Основное внимание на этой стадии уделяется оптимизации процессов в органах исполнительной власти в соответствии с потребностями общества. Эти процессы, основанные на анализе и рационализации бюрократических процессов, с уточнением правомерности и обоснованности различных платежей в государственных органах и учреждениях, напрямую связаны с взаимодействием граждан с властью.

Второй этап административной реформы было решено проводить на четко обозначенной концептуальной основе, определяющей содержание и ожидаемые результаты преобразований во всей системе исполнительной власти России – федеральной, региональной и муниципальной. Для этого «Центром стратегических разработок» при участии Министерства экономического развития и торговли была выдвинута концепция административной реформы, реализация которой возлагалась на сами органы исполнительной власти при координирующей роли Правительственной комиссии по административной реформе. Разработка такой концепции была обоснована необходимостью повысить эффективность государственного управления путем кардинального улучшения деятельности органов исполнительной власти.

Под эгидой Правительственной комиссии по проведению административной реформы в 2006 г. был проведен конкурс проектов федеральных органов исполнительной власти и высших органов государственной власти субъектов Федерации, направленных на реализацию положений Концепции административной [c. 19] реформы. Для этого федеральные органы исполнительной власти и высшие органы государственной власти субъектов основные мероприятия реформы сформулировали в виде проектов, имеющих ограниченный срок реализации (1–3 года) и ощутимые для граждан и бизнеса результаты (см.: [4]). В конкурсных заявках были определены и названы ответственные как за реализацию мероприятий административной реформы в целом, так и за проведение отдельных проектов: от заместителя руководителя ведомства или заместителя губернатора до рядовых исполнителей.

Главной задачей на 2007–2008 гг. было названо создание многофункциональных центров, которые будут представлять собой единые помещения, в которых граждане смогут получить комплекс взаимосвязанных государственных и муниципальных услуг, которые им окажут представители различных ведомств. В первую очередь, это будут социальные выплаты и другие формы социальной поддержки и социальной защиты, регистрация собственности, операции с недвижимостью, определение гражданско-правового статуса (регистрация по месту пребывания и проживания, выдача удостоверяющих личность документов, услуги ЗАГС), а также комплексные услуги и функции, связанные с взаимодействием с бизнесом (выдача разрешений, лицензирование и так далее).

Планируется, что возможности многофункциональных центров будут расширяться и в ближайшие годы они смогут оказывать около 120 государственных и муниципальных услуг. Организовано это будет по принципу «одного окна».

Важной вехой реформы стоит признать разработку и принятие административных регламентов.

Административные регламенты – относительно новое в российской действительности явление. В них описаны процедуры, которые чиновник может и должен совершать в процессе своей работы; четко указано, сколько времени ему отпускается на выполнение процедуры; определены сроки рассмотрения документов. То есть административные регламенты являются детальным описанием схемы функционирования органа власти, определяющим «технологию» его деятельности, что сводит к минимуму необходимость личного общения госслужащего с обратившимся к нему за помощью лицом.

До начала второго этапа административной реформы государственному управлению были присущи следующие недостатки: отсутствие должностных инструкций у большинства сотрудников ведомств, принимающих участие в процессах оказания государственных услуг, нехватка схем взаимодействий между различными административными уровнями одного и того же органа власти, нечеткость межведомственных взаимодействий. Подобная совокупность приводила к возникновению организационной неразберихи, невозможности контроля процессов принятия решений, полной бесконтрольности ценообразования государственных услуг, а также создавало основу для взяточничества и коррупции. Для ликвидации вышеперечисленных негативных явлений в контексте административной реформы недостаточно только регламентировать должностные обязанности сотрудников ведомств и схемы принятия административных решений, но и эффективно контролировать их выполнение. [c. 20]

Задачу контроля эффективности функционирования государственных инстанций на каждом из административных уровней предполагается решить посредством внедрения административных регламентов.

Особенность административных регламентов состоит в обособлении и детализации административно-управленческих процессов, которые базируются на подробных описаниях форматов процессов, связывают воедино цели и задачи с ресурсами (кадровыми, финансовыми, информационными), определяют порядок исполнения полномочий и предоставления государственных услуг, а также порядок целеполагания, контроля исполнения, устанавливают режим открытости информации. Значимость административных регламентов обусловлена и возможностью измерения эффективности функционирования органов власти, что особенно важно при отсутствии рыночных механизмов определения эффективности (см.: [3]).

Планируется создать около 500 регламентов. На конец 2007 г. на уровне правительственной комиссии по административной реформе одобрено около половины из этого числа, а примерно 90 регламентов официально зарегистрированы в Минюсте и вступили в силу.

Фиксация требований к административным процессам является кропотливой задачей. Часто на предварительных слушаниях проектов регламентов в рабочей группе идут острые споры: ведомства отстаивают свои интересы, а эксперты, в меру своего понимания, – интересы граждан и бизнеса. Правительственная комиссия по проведению административной реформы заседает в ежемесячном режиме и рассматривает наиболее общественно значимые регламенты вместе с замечаниями, поступившими от рабочей группы, из министерств и от членов комиссии.

Работа не заканчивается одобрением того или иного регламента. Его необходимо внедрить в бюрократический обиход не только как нормативный акт, но и как реально работающую процедуру. Это требует изменения сложившейся практики, роли тех или иных государственных служащих, дополнительных средств и времени, например, на модернизацию информационного портала, документооборота, повышение комфортности мест приема посетителей и др. Поэтому реальное полномасштабное внедрение оптимизированного процесса может растягиваться во времени.

Тем не менее, обсуждение и утверждение административного регламента, исчерпывающе описывающего улучшенный административный процесс, уже является определенным результатом с точки зрения требований прозрачности исполнительной власти со стороны гражданского общества.

Среди основных результатов внедрения административных регламентов можно отметить, что срок ожидания и срок исполнения административных процедур в среднем сократился на 30 % процентов. В частности, наибольших успехов по данному показателю удалось добиться в пилотных подразделениях ФМС России, где сроки ожидания в очереди для подачи документов сократились с 2 часов до 15 минут. Также благодаря организации возможности предварительной записи [c. 21] на прием по телефону ожидание в очереди существенно сократилось в пилотных подразделениях Роструда и Роснедвижимости (в отдельных случаях – в 1,5–2 раза) (см.: [4]).

Однако само по себе введение «бумажных» административных регламентов немногим отличается от введения должностных инструкций и не всегда позволяет эффективно контролировать выполнение административных предписаний. Анализ достигнутых показателей, равно как и отклонений от запланированных величин, постфактум не всегда возможен, кроме того, точность такого анализа зачастую сомнительна. Решить данную проблему позволяет использование электронной формы административных регламентов.

Использование информационных технологий позволяет придать административным регламентам необходимую гибкость, контролировать процессы принятия решений на уровне отдельных элементов, кроме того, возможной становится систематизация и периодизация накопленной информации и, как следствие, более глубокий факторный анализ эффективности функционирования органов государственной власти.

В этой связи перед авторами реформы и, в целом, перед руководством страны встает задача расширения достаточно узкого сегодня поля информационных технологий в стране. Это утверждение подтверждает исследование, проведенное Всемирным экономическим форумом. По его результатам Россия по уровню развития информационно-консультационных технологий занимала в 2007 г. лишь 70-ю строчку (см.: [2]), уступив большинству стран Восточной Европы и Прибалтики и оказавшись в одной группе с Филиппинами, Тринидадом и Тобаго, Азербайджаном и Болгарией.

Административная реформа в своей второй фазе призвана повысить качество государственных услуг, оптимизировать функции органов исполнительной власти, ликвидировать возможности для коррупции. Она напрямую касается всех жителей страны, так как ее цель – сделать взаимодействия граждан с органами власти как можно более эффективным и простым.

Успешная реализация административной реформы возможна только при условии понимания и поддержки гражданами и бизнесом ее целей и задач. Она требует постоянной обратной связи с населением для получения информации о том, как люди воспринимают проведенные мероприятия и насколько повысилась их удовлетворенность деятельностью органов власти.

На современном этапе можно констатировать, что правильное проведение административной реформы – реальный шанс снять многочисленные административные барьеры, препятствующие гражданам в реализации своих прав и бизнес-сообществу в его непосредственной деятельности. За четыре года реформы (2003–2007 гг.) в этом направлении уже сделано несколько важных шагов. Так, в целях сокращения административных барьеров при ведении бизнеса количество лицензируемых видов деятельности сокращено с более чем 1000 до 89; решение о сокращении в 2005 году лицензируемых видов деятельности снизило затраты бизнеса на 3 млрд. руб. ежегодно. В настоящее время из всех зарегистрированных [c. 22] в стране юридических лиц и индивидуальных предпринимателей лишь 8% юридических лиц и 1% индивидуальных предпринимателей осуществляют лицензируемые виды деятельности.

Служебная этика[1] - самое широкое понятие в сфере профессиональной этики. Под служебной этикой понимают совокупность наиболее общих норм, правил и принципов поведения человека в сфере его профессиональной, производственной и служебной деятельности. Эти нормы должен соблюдать каждый человек, начавший работать. Количество этих норм невелико. Подавляющая часть их формулируется в предельно общем виде, с тем, чтобы быть детализированными применительно к конкретным видам деятельности. Требования служебной этики:

Дисциплинированность. Конкретизация этого понятия происходит в зависимости от специфики и содержания труда. Например, в животноводстве понятие дисциплинированности будет определяться жизненными циклами тех животных, за которыми ухаживают.

Сбережение материальных ресурсов, предоставляемых работнику для осуществления производственной деятельности. Эти ресурсы могут быть самыми разными. Необходимость восполнять утраченные ресурсы тяжким грузом ложится на прибыль и себестоимость продукции, отсюда требование сводить потери к минимуму. В эту норму входит сбережение тепла, зданий, техники, материалов и т.д.

Корректность межличностных отношений. Человек в сфере своей трудовой деятельности должен вести себя таким образом, чтобы как можно меньше возникало межличностных конфликтов, и чтобы другим людям было комфортно работать рядом с ним при прямом и косвенном межличностном контакте.

Все эти требования делятся на две подгруппы. Первая подгруппа: включает в себя требования в межличностных контактах по горизонтали (подчинённый – подчинённый, руководитель-руководитель). Вторая подгруппа: включает в себя требования в межличностных контактах по вертикали (подчинённый - руководитель).Тут главное требование к подчинённому - признание самого права руководителя отдавать распоряжения, что включает функциональные обязанности, принятые на себя человеком по трудовому договору.

Подчинённый должен, исходя из этих обязанностей, соответствующим образом строить своё поведение, и не использовать различные формы уклонения от исполнения распоряжений. Уклонение может быть гласным, публичным, с выставлением определённых условий руководителю. Может быть скрытым, принимать характер тайного (с помощью мимики, жестов, отдельных слов) провоцирования руководителя на открытые действия против подчиненного. В этих ситуациях подчинённый для окружения часто может представляться страдающей стороной, а реакция на него руководителя - неадекватной. Одной из причин подобного поведения подчинённых может быть стремление нажить определённый социальный капитал, выглядеть гонимым, приобрести статус неформального лидера, добиться каких либо льгот для себя и т.д.