1.3 Змішана модель

Місцеве управління в ряді країн (Австрія, Німеччина, Японія) існують як з англосаксонської, так і з континентальною моделями, володіючи при цьому і специфічними рисами, що говорить про "змішаних" формах управління на місцях.

Принципова відмінність від двох вищезгаданих моделей має радянська модель, до теперішнього часу багато в чому відійшла в історію і представляє собою тому не практичний, а академічний інтерес. Дана модель була характерна для Радянського Союзу та інших країн "світової системи соціалізму", а також для деяких держав, що розвивалися, що орієнтувалися на соціалізм. Зараз вона продовжує зберігатися лише в небагатьох країнах, все ще вважають себе соціалістичними , такі , як Китай , Куба , КНДР.

Іберійська система управління на місцях існує в Бразилії, в багатьох іспаномовних державах Латинської Америки, хоча в самій Іспанії її вже немає. При іберійської системі місцевого самоврядування та управління населення адміністративно-територіальної одиниці обирає раду і головна посадова особа даної адміністративної одиниці (алькальда, регідор, префекта, мера); іноді обирається колегія посадових осіб. У деяких країнах головна посадова особа обирається не населенням, а радою. Алькальд одночасно є головою ради, її виконавчим органом і затверджується урядом (президентом, міністром внутрішніх справ) як його представник в даній адміністративній одиниці . Він володіє правом контролю за діяльністю ради.

Таким чином, алькальд зосереджує в своїх руках місцеве керівництво і володіє великою владою. Опіка майже не застосовується: алькальду як голові ради надаються широкі можливості не брати в раді рішення. Саме в цьому проявляється сутність розглянутої системи місцевих органів.

Особливі форми місцевого управління існують в умовах військових режимів. В адміністративно-територіальні одиниці, особливо великі, призначаються військові губернатори і коменданти, які в свою чергу призначають офіцерів у нижчестоящі адміністративно-територіальні одиниці. Призначені посадові особи здійснюють управління на основі єдиноначальності з застосуванням методів військового регулювання.

II . Особливості місцевого самоврядування на прикладі конкретних країн

У зарубіжних країнах при характеристиці особливостей управління на місцях зазвичай використовують два основні терміни − «місцеве самоврядування» та «місцеве управління». Ці поняття відображають суть взаємовідносин центральної (федеральної) і місцевої влади, ступінь незалежності та самостійності органів влади на місцях.

У цьому розділі зроблена спроба показати найбільш яскраві особливості і специфіку розглянутих країн .

2.1 Особливості місцевого самоврядування в сша

Широко визнано, що організація місцевого самоврядування належить до основних елементів всієї інфраструктури американської демократії. У США графства виступають адміністративно-територіальними підрозділами всіх штатів, крім Коннектикуту і Род-Айленда, і служать головним чином для управління позаміський територією. До складу графств входять муніципальні корпорації (сіті, Боро, Віліджі і тауни). Наступне велике ланка місцевих одиниць управління − Тауншип і прирівняні до них тауни − існує в 20 штатах. У штаті Мен ці підрозділи іменуються плантаціями, в Нью-Гемпширі − містечками (location). У перерахованих вище одиницях створюються органи загальної компетенції, тобто органи, що мають повноваження здійснювати безліч функцій.

Особливу категорію одиниць місцевого управління складають шкільні та спеціальні округи. У США налічується 14721 шкільний округ і 29532 спеціальних округу. У них створюються органи спеціальної компетенції для виконання певних функцій. За цією ознакою виділяють 19 типів основних округів. У найбільш поширені входять: пожежні, з водопостачання, охорони грунтів, житловому будівництву, дренажні, санітарні, включаючи каналізаційні .

Спеціальні округи створюються для деполітизації тієї чи іншої сфери діяльності, а також для надання населенню тих послуг, які не надаються органами місцевого самоврядування. Межі спеціальних округів часто не збігаються з межами адміністративно-територіальних одиниць і можуть займати найрізноманітнішу площу: від невеликої території до декількох графств. За допомогою спеціальних округів вдається частково долати жорсткі фінансові обмеження.

У США відсутня супідрядність між усіма цими одиницями управління. Разом з тим можна говорити про певний домінуванні графств у здійсненні деяких муніципальних функцій відповідно до повноважень штатів. Крім того, адміністративно-територіальний устрій та прив'язана до нього система муніципальних органів все більше втрачає зв'язок з демографічної та економічної структурою їх території , що змінюється в результаті урбанізації, економічних і соціальних змін.

Процес утворення муніципалітетів (інкорпорація) у більшості штатів відбувається просто:

1) повинна бути дотримана вимога до мінімальної чисельності населення (у різних штатах від 70 до 300 осіб);

2) повинна бути складена петиція від жителів з ​​проханням про інкорпорування, що містить вказівку кордонів і численності населення передбачуваного муніципалітету;

3) під петицією потрібно зібрати підписи 20-25% жителів, що володіють виборчим правом;

4 ) необхідно провести спільне голосування поселення з питання інкорпорації.

Муніципалітет утворюється, тільки якщо за це висловилося більшість голосуючих. Якщо при голосуванні ця пропозиція не пройшла, то наступна спроба інкорпорування допускається тільки через певний час.

У США функціонування місцевого управління регулюється виключно штатами. Тому місцеві органи управління створюються відповідно до законів штатів і їх повноваження виходять від штатів. Положення, що регулюють діяльність місцевого управління, містяться в конституціях всіх суб'єктів федерації. Ступінь урегульованості різних аспектів місцевого управління в окремих штатах не однакова , внаслідок чого виділяють дві їх основні групи:

1) конституції, містять невелику кількість норм, що відносяться до місцевих органів (Алабама , Міссісіпі та ін);

2) конституції, які характеризуються докладним врегулюванням управління. Поряд із закріпленням основних принципів діяльності місцевих органів в предмет конституційного регулювання даної групи штатів включаються і норми, що регламентують внутрішню організацію муніципалітетів (наприклад , Нью -Мексико).

Важливим елементом правового статусу місцевих органів в США є муніципальні хартії. Хартія в широкому сенсі має на увазі всі відповідні положення конституції штату, закони і положення загального права в доповненні до документа.

Крім перерахованих вище джерел правового регулювання і повноважень органів місцевого самоврядування, треба ще відзначити роль судового прецеденту, судового тлумачення, які, як правило, більш жорстко, ніж самі закони , обмежують права і самостійність муніципалітетів.

Функції місцевого управління можна розбити на дві великі групи:

1) у сфері соціального обслуговування та комунального господарства (організація шкільного навчання; керівництво бібліотеками, громадськими парками ; охорона здоров'я, соціальне забезпечення);

2) адміністративно-управлінські функції (підтримання порядку; забезпечення протипожежної охорони; керівництво юстицією; стягування податків; проведення виборів; реєстрація актів цивільного стану; контроль за якістю товарів; планування будівництва та міське планування; керівництво державною службою).

У США величезна різноманітність організаційно-правових форм. Розглянемо їх основні види на прикладі управління графствами. Практично у всіх графствах створюється виборний представницький орган (муніципалітет) − рада графства , який представлений двома типами:

1) коміссіонерна рада. Характеризується невеликим складом (3-5 чоловік). Члени ради обираються спеціально для роботи в ньому і не мають права займати інші державні посади;

2) ради контролерів. Формуються з числа посадових осіб тауншипов і муніципалітетів, що входять в графство. У цих радах їх члени виконують свої обов'язки за сумісництвом, число членів коливається від 10 до 100 і більше осіб.

Залежно від характеру впливу світової графств на адміністративний персонал в США використовують три основних форми управління графствами: комісійна форма, форма « рада-менеджер» , форма « мер-рада ».

1. Комісійна форма була найбільш традиційною, але в даний час знаходиться в стані занепаду. Її відмінною рисою є те, що рада графства виконує як законодавчі, так і виконавчі функції, а в окремих штатах − і судові. У цій формі не передбачається наявність вищої посадової особи. При комісійній формі немає поділу влади. Комісія утворюється з виборних осіб − уповноважених (commissioners), кожен з яких керує будь-яким відділом міського уряду. Як недоліки цієї форми називаються безконтрольність і кругова порука, відсутність необхідного досвіду, відстоювання комісіонерами інтересів тільки своїх відділів, дестабілізація і відсутність співпраці .

2 . Форма «рада-менеджер» переважає на заході і в деяких південних штатах. Для цієї форми характерно призначення радою на певний термін професійного чиновника-менеджера. Він підбирає необхідних осіб на найважливіші пости в муніципальному апараті, розробляє програму його діяльності і контролює її реалізацію. За порадою залишаються повноваження щодо прийняття постанов з найбільш важливих питань стратегічного характеру, встановленню рівня податків та утвердження бюджетних асигнувань.

3. Форма «мер-рада» вперше з'явилася в 1835 р. У цілому функції виборного керівника аналогічні функцій менеджера з попередньої форми, але виборний керівник має ще і формальний статус глави території. Його політична роль і вплив значно вище. Він наділяється правом вето на рішення ради графства, має повноваження пропонувати на розгляд ради основні напрямки політики графства, виступати від імені графства з публічними заявами. Форма «мер-рада» відтворює побудову органів федерації і тому носить умовну назву федеральної. Відомі два різновиди цієї моделі (за аналогією з президентською республікою і парламентською): «сильний мер − слабкий рада», «слабкий мер − сильна рада ».

Ці та інші ознаки дозволяють говорити про наявність системи стримувань і противаг у відносинах виконавчого і представницького органів.

Все різноманіття форм і методів адміністративного контролю штатів над органами місцевого самоврядування можна розділити на два типи − прямий і непрямий. До прямого типу контролю американська теорія і практика відносить вимоги про попереднє схвалення штатом дій місцевих органів управління; призначення або зсув штатом місцевих посадових осіб; видання розпоряджень та указів, обов'язкових для органів місцевого самоврядування; підтримання різних стандартів шляхом здійснення штатом інспекцій; тимчасову заміну місцевої адміністрації штатним агентом; передачу функцій місцевого управління адміністрації штату .

Непрямий адміністративний контроль включає в себе наступне: надання місцевим органам рад та інформації; вимога адміністративних агентств штатів до місцевих органів управління надавати їм доповіді з різних питань; перегляд рішень місцевих органів управління; надання місцевому управлінню цільової субсидії з боку штату на умовах суворого дотримання певних вимог і стандартів.

Судовий контроль штатів над місцевим управлінням здійснюється шляхом винесення судами штатів або місцевими судами (вони входять у судову систему штатів) таких основних рішень: судового наказу посадовій особі органу місцевого управління про виконання вимог позивача; судової заборони рішення або іншого незаконного дії місцевих органів та їх посадових осіб .