Учебники Монографии и др 2 / Россия и Глобальные проблемы / Доклад ООН о России-2013

Устойчивость развития регионов зависит от широкого круга факторов: экономических, соци- ально-демографических и экологических, воздействие которых может быть противоречивым. Устойчиво ли развитие богатых нефтегазодобывающих автономных округов Тюменской области, вся экономика которых основана на добыче невозобновляемого ресурса? Или Москвы, концентрирующей финансовый и человеческий потенциал всей страны, но задыхающейся в транспортных пробках? Или области Центральной России, где с

экологией все не так плохо, но мало инвестиций и новых рабочих мест, низки доходы населения, деградирует человеческий потенциал? Или Дальнего Востока со слаборазвитой инфраструктурой и длительным миграционным оттоком населения? Даже беглое перечисление показывает, что проблемы устойчивого развития существенно различаются по регионам, поскольку и экономические, и социальные, и экологические факторы имеют значительные и несовпадающие территориальные различия.

Устойчивому развитию препятствует сильная дифференциация уровня экономического развития регионов России. Именно эта проблема считается важнейшей, но ее острота переоценивается. Во-первых, за 2000-е годы экономические различия регионов уменьшились: если в 2005 г. отношение душевого ВРП самой «богатой» нефтегазодобывающей Тюменской области и самой «бедной» Республики Ингушетия достигало 30 раз (с корректировкой на уровень цен в регионах), то в 2010 г. оно сократилось до 13 раз. Это является следствием централизации нефтегазовых доходов в федеральный бюджет и масштабного перераспределения (возросших трансфертов из федерального бюджета наименее развитым регионам), а также корректировки численности населения Ингушетии по переписи 2010 г. Во-вторых, за исключением 2–3 важнейших нефтегазодобывающих регионов и Москвы, а также нескольких наименее развитых республик, большинство регионов России не слишком значительно различаются по уровню экономического развития (рисунок 7.1).

Различия в уровне экономического развития регионов России, измеряемые с помощью индек-

са Джини, также сокращались со второй половины 2000-х годов.1 Межрегиональные различия в доходах населения снижались с 2002 г. благодаря перераспределительной политике государства. Удалось смягчить и региональное неравенство по уровню бедности. В целом социальное неравенство регионов сокращалось более устойчиво, однако эти успехи достигнуты в основном за счет перераспределения огромной нефтегазовой ренты.

Устойчивость развития регионов зависит также от их способности адаптироваться к меняющимся экономическим условиям и преодолевать кризисные спады. Недавний кризис сильнее всего ударил по регионам металлургической и машиностроительной специализации. В 2011 г. кризисный спад промышленного производства преодолели 69% регионов России.2 Концентрация в регионе неконкурентоспособных или зависимых от глобальной конъюнктуры отраслей остается долгосрочным негативным фактором и усиливает риски развития.

Устойчивости развития способствует инвестиционная привлекательность, однако в большинстве российских регионов ее необходимо суще-

ственно повысить. Инвестиции концентрируются в регионах добычи нефти и газа, в агломерациях федеральных городов и там, где реализуются крупные федеральные проекты (рисунок 7.2). В кризисном 2009 г. объем инвестиций сократился на 16%, и к концу 2011 г. спад инвестиций не был преодолен в половине регионов страны. Более чем в 40% регионов не преодолен кризисный спад в жилищном строительстве, при этом в 2011 г. ввод жилья сокращался в половине регионов. Медленный выход из кризисного спада инвестиций и ввода жилья обусловлен неблагоприятным инвестиционным климатом, снижающим устойчивость развития регионов.

Государство не только формирует «правила игры», но и само является инвестором: бюджетные инвестиции составляют пятую часть всех инвестиций в России и делятся примерно пополам между федеральным бюджетом и региональными. Инвестиции из федерального бюджета идут в первую очередь на крупные проекты. Краснодарский и Приморский края получили в 2011 г. почти 20% всех инвестиций из федерального бюджета для подготовки Олимпиады и саммита АТЭС (в 2010 г. – почти 17%), Татарстан на подготовку Универсиады – 5% (в 2010 г. – 3%). Суммарно

трем регионам досталась в 2011 г. четверть всех инвестиций из федерального бюджета. Еще 10% получила Москва, у которой огромный собственный бюджет, такую же долю (10%) – республики Северного Кавказа. Не вызывает сомнения необ-

ходимость оказания помощи наименее развитым регионам, но не менее важная задача – повыше- ние эффективности бюджетных инвестиций в ре-

спубликах Северного Кавказа и в других регионах России.

Негативно влияет на устойчивость развития регионов рост их зависимости от федеральной помощи. В 2011 г. доля трансфертов из феде- рального бюджета составляла 23% всех доходов бюджетов регионов в среднем по стране (в кри- зисном 2009 г. – 27%) по сравнению с 16% в 2004 г. В 12 регионах доля трансфертов превышает по- ловину всех доходов бюджетов, а в Чечне и Ингу- шетии близка к 90% (рисунок 7.3).

Постарение населения имеет экономические последствия – увеличение дефицита Пенсионного фонда и нагрузки на российский бюджет. Кроме того, системам социальной защиты и занятости придется адаптироваться к новым условиям, развивая функции социального обслуживания пожилых, в том числе с привлечением НКО, и содействуя созданию рабочих мест для тех пенсионеров, кто сохранил трудоспособность. Уже сейчас до 30% пенсионеров по возрасту работают, в регионах Дальнего Востока и Севера эта доля превышает 30%, а в федеральных городах – 50%.

В 2010-х годах будет быстро сокращаться численность трудоспособного населения из-за особенностей российской возрастной пирамиды. Это приведет к дефициту трудовых ресурсов, особенно в регионах с лучшей динамикой экономического развития, например, в Калужской, Калининградской, Белгородской областях. Только в крупнейших агломерациях федеральных городов дефицит на рынке труда восполняют мигранты из других регионов и стран. Другие развитые регионы намного слабее притягивают мигрантов, а из половины регионов страны в 2011 г. шел миграционный отток (регионы севера и Дальнего Востока, почти все республики Северного Кавказа, половина регионов Сибирского и Приволжского федеральных округов, в основном менее развитых). При этом современный объем внутрироссийских миграций, регистрируемый статистикой, почти вдвое ниже, чем в советское время.

Для устойчивого развития необходим рост миграционной подвижности населения и между регионами, и внутри них. Перемещения из периферийных и депрессивных территорий в крупные агломерации и города с более широкими возможностями занятости, доступностью более качественного образования и медицинской помощи способствуют развитию человеческого потенциала. Для повышения миграционной притягательности крупных городов необходимы развитие рынка жилья, создание новых рабочих мест, рост инвестиций в жилищную и транспортную инфраструктуру, в благоустройство городской среды. А для этого нужны институциональные изменения: расширение полномочий и рост бюджетных ресурсов муниципалитетов при повышении контроля населения за деятельностью органов управления.Болееактивноеразвитиекрупныхгородов – центров регионов позволит изменить пото-

ки мигрантов, которые сейчас сконцентрированы в агломерациях Москвы и С.-Петербурга, усугубляя транспортные, экологические и другие проблемы столиц. Кроме того, рост внутрироссийских миграций смягчит проблемы рынков труда крупных городов, обусловленные сокращением численности трудоспособного населения, а также частично снизит спрос работодателей на трудовых мигрантов из ближнего зарубежья.

Социальная устойчивость зависит от занятости и доходов населения. В этой области сложились

восновном положительные тенденции. Безработица в России невелика и не создает значительной социальной напряженности, за исключением наименее развитых республик и некоторых удаленных регионов севера и востока страны. Кризисный рост уровня безработицы в начале 2009 г. (до 9,5% экономически активного населения) был краткосрочным, в 2011 г. показатель снизился до 6,6%, вернувшись к докризисному уровню

вбольшинстве регионов. Меры государственной поддержки занятости сыграли важную роль, но в случае возникновения нового кризиса рынки труда некоторых регионов и, особенно, моногородов машиностроительной, текстильной и металлургической специализации подвержены значительным рискам.

Реальные денежные доходы российского населения за десятилетие экономического роста (1999–2008 гг.) выросли в 2,6 раз. Кроме того, неравенство регионов по среднедушевым доходам населения сокращалось в течение десяти последних лет. В кризис 2009 г. в целом по стране удалось избежать спада доходов благодаря масштабной государственной поддержке населения. Но период стремительного роста доходов остался в прошлом, за период с 2008 г. по 2011 г. реальные доходы российского населения выросли только на 6%, а в большинстве регионов экспортной промышленности (добыча нефти и газа, металлургия) реальные доходы населения в 2011 г. были ниже докризисных.

На устойчивость развития позитивно влияет значительное снижение уровня бедности – с 29% в 2000 г. до 12,6% в 2010 г. Региональные различия также сокращались, но они все еще достаточно высоки: в 59 регионах из 83 уровень бедности выше среднего по стране, в том числе в 15 регионах – в 1,5–3 раза. Различия обусловлены объек-

тивным фактором – сильной дифференциацией уровня экономического развития российских регионов, и поэтому труднопреодолимы.

Развитие социальной инфраструктуры и доступность социальных услуг – необходимое условие человеческого развития. Доступность услуг зависит и от системы расселения. В большинстве регионов России система расселения трансформируется: периферийные территории депопулируют, население концентрируется в городах и пригородных зонах. Процесс концентрации населения длится многие десятилетия, он обусловлен урбанизацией и завершением демографического перехода в большинстве регионов. Крупные города притягивают население, поэтому в них выше нагрузка на учреждения социальной сферы. Во второй половине 2000-х годов, вследствие роста рождаемости, наиболее острой проблемой стал дефицит мест в детских дошкольных учреждениях и их переполненность. В 2010 г. детские дошкольные учреждения не были переполнены только в двух из 94 российских городов с населением свыше 200 тыс. жителей и еще в 14 менее крупных региональных центрах. В Краснодаре и Якутске на 100 мест приходилось более 150 детей, в трети крупных городов детские учреждения переполнены на 25–50%. Проблема постепенно смягчается путем строительства новых детских дошкольных учреждений, но пока только Москва, с ее огромными финансовыми ресурсами, близка к ее разрешению. Менее затратны гибкие формы дошкольного воспитания – небольшие частные детские сады и группы в приспособленных помещениях (опыт Казахстана), доплата матерям за уход за детьми старше 3 лет (опыт Пермского края), но пока эти формы не получили широкого распространения.

В сельской местности с середины 2000-х годов идет оптимизация сети малокомплектных школ и небольших медицинских учреждений. Предполагалось, что укрупнение должно повысить качество услуг образования и здравоохранения, но основной критерий оптимизации – соответствие нормативу бюджетных расходов. Именно этот критерий до 2012 года учитывался при оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти регионов. Резкое сокращение сети снижает территориальную доступность базовых социальных услуг, особенно в сельской местности. В Тамбовской области число школ со-

кратилось в 4 раза за 2000–2010 гг., в Липецкой, Омской областях, республиках Башкортостан и Мордовия – почти в 2 раза (в основном за счет перевода малокомплектных школ в статус филиалов более крупных). Сельское население этих регионов сократилось на 2–13%, в системе расселения преобладают средние и крупные села. Такие же темпы сокращения числа школ в Псковской, Тверской и Ивановской областях более объяснимы: эти области Нечерноземья отличаются преобладанием мелких сельских поселений, давно идущей депопуляцией и низкой рождаемостью. Процесс сокращения сети и укрупнения школ, обусловленный депопуляцией, будет идти и дальше, но он должен быть увязан с особенностями расселения в регионе для максимально возможного сохранения территориальной доступности.

Учреждения высшего профессионального образования концентрируются в крупных городах. За 1990–2010 гг. число вузов увеличилось в 2,2 раза, их филиалов – на порядок, но качество образования во многих вузах низкое, что признается и Министерством образования РФ. В десятку регионов-лидеров по количеству студентов в расчете на 10000 населения попали Курская и Магаданская области (показатель на 30% выше среднего по стране), хотя эти регионы никогда не

были крупными центрами высшей школы. Пока- затели Камчатского края, Орловской области, Ре- спублики Чувашия также выше среднего, хотя эти регионы также не относятся к центрам высшего образования. Необходимость сокращения числа вузов и их филиалов, повышения качества высшего образования назрела давно, к этому подталкивает и начавшееся сокращение численности молодежи. Укрупнение вузов путем создания фе-

деральных университетов не решило проблемы, а планируемое федеральными властями сокра- щение числа вузов в регионах нуждается в про- зрачных и адекватных критериях оценки качества высшего образования.

Социальные расходы государства способствуют развитию человеческого потенциала и

тем самым повышают устойчивость развития. В последние три года социальные расходы кон- солидированных бюджетов регионов быстро росли: в период кризиса – расходы на социаль- ную политику и выплату пособий, в 2011 г. – на здравоохранение и образование (рисунок 7.5).