Учебники Монографии и др 2 / Россия и Глобальные проблемы / Доклад ООН о России-2013

мата и их отрицательных последствий».24 Принятая в 2009 г. Климатическая доктрина Российской Федерации25 определяет принципы современной внешней и внутренней политики в связи с проблемой изменения климата. При этом стратегической целью политики Российской Федерации в области климата является «обеспечение безопасного и устойчивого развития Российской Федерации, включая институциональный, экономический, экологический и социальный, в том числе демографический, аспекты развития в условиях изменяющегося климата и возникновения соответствующих угроз». В 2011 году принят комплексный план реализации Климатической доктрины Российской Федерации на период до 2020 года,26 предусматривающий в том числе разработку и реализацию оперативных и долгосрочных мер в реальных секторах экономики для адаптации к изменению климата, а также мер по смягчению антропогенного влияния на климат.

Сегодня национальная политика в связи с проблемой изменения климата включает:

•повышение энергетической эффективности во всех секторах экономики;

•развитие использования возобновляемых и альтернативных источников энергии;

•сокращение рыночных диспропорций, реализацию мер финансовой и налоговой политики, стимулирующих снижение антропогенных выбросов парниковых газов;

•защиту и повышение качества поглотителей

инакопителей парниковых газов, включая рациональное ведение лесного хозяйства, облесение и лесовозобновление на устойчивой основе.

Российская Федерация в 2009 году объявила о своей цели сокращения антропогенных выбросов парниковых газов на 15–25% к 2020 году от уровня 1990 года. Выполнение этой цели в рамках глобального климатического соглашения, переговоры по которому продолжаются, определено двумя условиями: надлежащий учет потенциала российских лесов в контексте вклада в выполнение обязательств по сокращению антропогенных эмиссий и принятие юридически значимых обязательств по

сокращению антропогенных эмиссий парниковых газов всеми крупнейшими эмитентами.

Учитывая, что одним из принципиальных результатов Конференции в Дурбане и бесспорным достижением российской дипломатии явилось согласование «дорожной карты» подготовки нового климатического соглашения, в котором должны будут принять участие все ведущие страны мира, вопрос о целесообразности и возможности участия России во втором периоде обязательств Киотского протокола оказался предметом дискуссии. В частности, российский бизнес, вложивший за последние пять лет немалые ресурсы в создание корпоративного потенциала подготовки и реализации климатических проектов, не видит оснований для отказа от принятия страной количественных обязательств и участия в механизмах Киотского протокола, которые уже позволили привлечь в Россию инвестиционные ресурсы и энергоэффективные технологии. Комитет РСПП по экологической, промышленной и технологической безопасности обратился к Правительству Российской Федерации с предложением пересмотреть позицию и принять участие во втором периоде действия обязательств Киотского протокола, как это намереваются сделать страны Европейского Союза, а также наши ближайшие соседи и партне-

ры Белоруссия, Казахстан, Украина. Мнение РСПП поддержала «Деловая Россия» и другие органи- зации,27 при этом в качестве основного положи- тельного результата участия в Киотском протоколе указывается возможность обеспечения заказами российских инжиниринговых компаний и проектных институтов на сотни миллиардов рублей для подготовки и реализации новых проектов.

Однако предложения РСПП и других организа- ций не изменили официальную позицию рос- сийской делегации. В Заявлении специального представителя Президента по вопросам климата о позиции Российской Федерации по основным вопросам повестки дня 18-й сессии Конференции сторон Рамочной конвенции ООН об изменении климата 8-го Совещания сторон Киотского протокола (Доха, Катар, 26 ноября – 7 декабря

2012 года)28 было подтверждено, что «…Российская Федерация не намерена брать на себя количественные обязательства по снижению эмиссий парниковых газов в рамках второго периода обязательств Киотского протокола. Это решение основано на всестороннем учёте современных экологических, экономических и политических реалий.»

За последние два года накоплен некоторый опыт реализации «киотских» проектов совместного осуществления, в частности в рамках системы одобрения проектов совместного осуществления (раздел 6.3). Но пока полной информации о полученных результатах этой деятельности нет, прежде всего, в отношении объема проданных и предполагаемых к продаже единиц сокращений выбросов на европейском углеродном рынке, а также относительно объёмов полученных средств, направленных компаниями – участниками ПСО на внедрение «зеленых» технологий.

В любом случае о полном неучастии России в Киотском протоколе речь не идет, решение о выходе из международного соглашения не принималось. Соответственно Россия будет отчитываться, участвовать в совещаниях сторон Киотского протокола, в деятельности по развитию потенциала, передаче технологий, оказанию технической помощи развивающимся странам и по другим вопросам. Объявив в качестве основной причины отказа от принятия новых обязательств и неучастия в продолжении механизмов Киотского протокола его экологическую неэффективность (невозможность достичь международно согласованной

цели – ограничения роста глобальной температуры на уровне не более 2 °С), Россия фактически вошла в число тех стран, которые выступают за более амбициозные цели будущего климатического режима. Такое позиционирование предполагает предъявление страной своего видения нового эффективного международного режима ограничения выбросов парниковых газов и проведение соответствующей внутренней политики и мер.

Актуальной задачей является официальное принятие средне- и долгосрочных целей России по ограничению выбросов парниковых или снижению углеродоемкости ВВП, как это уже сделало большинство развитых и ведущих развивающихся стран. В России есть Климатическая доктрина (2009 г.), есть план действий по ее реализации, который обозначает направления действия, но четко зафиксированных количественных целей и индикаторов нет. На Конференции сторон РКИК

вКопенгагене в 2009 г. Президент Д.А.Медведев называл возможные параметры сокращения выбросов к 2020 г., они были затем продублированы

вписьме Росгидромета в Секретариат РКИК.

ВПравительстве Российской Федерации близка к завершению работа по нормативному закреплению национальной цели Российской Федерации по снижению выбросов парниковых газов до 2020 года. Это позволит перейти к этапу обсуждения конкретных вариантов применения внутри страны рыночных механизмов стимулирования снижения выбросов парниковых газов с использованием «зеленых» технологий.

Назрела необходимость создания внутреннего оборота сертификатов ЕСВ парниковых газов. Предлагаются различные варианты инициирования такого оборота:

–путем введения конкурсных государственных закупок сертификатов сокращений выбросов по приоритетным секторам и технологиям, например, в рамках Госпрограммы энергосбережения

иповышения энергетической эффективности на период до 2020 г. (по аналогии с действовавшими ранее правительственными тендерами Нидерландов, Австрии, Дании и др. стран);

–введения требований по закупке ЕСВ авиакомпаниями для компенсации выбросов от международных полетов над территорией России

(может рассматриваться как частичная замена механизма оплаты международными компаниями права использования Транссибирского маршрута, который Россия обещала отменить после вступления в ВТО). Введение такого требования позволит вести переговоры об отмене платы для российских авиакомпаний, летающих в Европу;

– использования сертификатов ЕСВ для компенсации выбросов и обеспечения «нулевого углеродного баланса» Олимпиады «Сочи 2014», чемпионата мира по футболу ФИФА 2018 г. и других крупных спортивных, культурных и деловых мероприятий регионального и глобального масштаба.

Белоруссия, Казахстан и Украина активно готовятся к развитию национальных рыночных механизмов торговли выбросами и их гармонизации с международными углеродными рынками. Так, в декабре 2011 г. в Республике Казахстан был принят закон, предусматривающий введение рыночного механизма сокращения выбросов и поглощения парниковых газов, включающий в себя: торговлю квотами на выбросы парниковых газов; единицами поглощения парниковых газов, сертифицированных сокращений выбросов, сокращения выбросов, внутреннего сокращения выбросов; организацию товарных площадок (бирж) для обеспечения торговли.

К числу возможных действий со стороны России можно отнести следующие:

–инициирование создания единой региональной системы торговли подобной Европейской;

–подготовка своей национальной системы торговли, гармонизированной с системами торговли соседей;

–введение регионального оборота сертификатов на единицы сокращения выбросов от проектов ПСО и квазиПСО (реинвестирования доходов от ПСО) и использование этих сертификатов в качестве «мостика» между национальными системами.

Интерес экспертов вызвало предложение Российского энергетического агентства о том, что нужно думать о введении системы торговли

«белыми» и «зелеными» сертификатами, подтверждающими достигнутые результаты в области повышения энергоэффективности или производства возобновляемой энергии в рамках пространства – Россия, Казахстан, Белоруссия. Это другая модель, она работает в Индии, и Китай сейчас её рассматривает. Китай собирается проверить и отработать новые рыночные климатические механизмы в семи провинциях, попробовать разные варианты, а потом принять решение о национальном механизме. При этом в каких-то провинциях будет проверяться торговля правами на основе установления лимитов на выбросы, а в каких-то – торговля сертификатами по примеру Индии.

Можно предположить, что в России в первую очередь должна быть подготовлена и проверена добровольная схема торговли, содержащая достаточные финансовые и нефинансовые стимулы к участию компаний. Было бы разумно подготовить и запустить системы торговли выбросами в пилотных регионах и/или секторах. Эти пилотные инициативы должны рассматриваться как полигоны для отработки подходов и обучения специалистов со всей страны.

Об учете и отчетности о выбросах парниковых газов. Условием введения любых рыночных механизмов является наличие достоверной системы учета и контроля выбросов парниковых газов и прежде всего двуокиси углерода. В России накоплен некоторый опыт инвентаризации выбросов

в системе РАО ЕЭС, рядом других компаний, инвентаризацию выбросов делали и по некоторым регионам. К сожалению, эта деятельность не была поддержана требованиями государства. Хотя сегодня у компании «Газпром» поставлена система корпоративной отчетности, компания представляет отчеты в рамках глобального проекта по раскрытию углеродной информации. Нужно безотлагательно вводить обязательную отчетность о выбросах углекислого газа хотя бы для крупнейших компаний, которые отвечают за основную долю выбросов парниковых газов.

О развитии концепции «углеродной нейтральности». Мягким направлением введения цены углерода в экономические показатели хозяйствующих субъектов является содействие введению концепции «углеродной нейтральности», которая предполагает расчет выбросов углерода, связанных с определенной экономической деятельностью, максимальное сокращение этих выбросов за счет применения технических и технологических мер и компенсацию оставшихся выбросов за счет инвестирования во внешние проекты с целью достижения дополнительных сокращений выбросов, компенсирующих «углеродный след» рас-

сматриваемой деятельности. Именно инвестирование в такую компенсацию и дает цену углерода.

Концепция «углеродной нейтральности» может применяться к разнообразным областям, включая отдельные виды продукции, организации и компании или их подразделения, общины и административные образования, путешествия, мероприятия, проекты и т.д. Заявления об углеродной нейтральности могут принимать соответствующую форму и быть выражены в рекламе, литературе, технических бюллетенях, этикетках, а также цифровых или электронных носителях.

Наибольшую известность получило применение концепции к крупнейшим международным спортивным событиям, таким как Олимпийские и Паралимпийские игры, чемпионаты мира по футболу. Города и страны, принимающие у себя такие соревнования, все в большей степени принимают обязательства по учету масштабов и сложности возможных экологических воздействий при разработке мероприятий по их предотвращению, что в свою очередь поднимает планку внимания к данному вопросу для тех, кто проводит последующие мероприятия такого уровня (вставка 6.3)

Принципы государственной климатической политики: приоритет адаптации человека и экономики к изменениям климата. Государственная политика в отношении изменений климата должна носить долгосрочный, стратегический характер. Ее принципиальной чертой на всех уровнях управления является приоритет государства, которое несет главную ответственность и финансовое бремя издержек на снижение климатических угроз безопасности и устойчивому развитию. К принципам данной политики также следует отнести:

•ее интегрированность (органичную встройку)

встратегию национальной безопасности и устойчивого социально-экономического развития;

•комплексность, предполагающую не альтернативность, а сбалансированность и взаимодо-

полняемость мер по снижению техногенного воздействия на климат и мер по адаптации экономики к указанным изменениям;

• экономическую эффективность этих мер, подразумевающую получение максимально возможных (с учетом наилучших технологических решений) эффектов от указанного снижения и адаптации при заданных ограничениях на ресурсы и время реализации.30

В отношении приоритетов самой климатической политики в контексте вышеупомянутого принципа комплексности главенствующая роль должна принадлежать адаптации населения и хозяйственного комплекса к изменениям климата по двум причинам. Прежде всего, при любом сценарии снижение выбросов парниковых газов способно

в лучшем случае только ограничить масштабы антропогенных изменений климата и их последствий, но не устранить их полностью. Поэтому для уменьшения этого остаточного риска необходимо ориентироваться, в первую очередь, на снижение уязвимости к разрушительным климатическим воздействиям, используя механизмы адаптации экономики, систем обеспечения безопасности и общества в целом к ожидаемым и текущим изменениям климата и их последствиям. Кроме того, выгоды от мер адаптации получают непосредственно субъекты их реализации (предприятия, территории), поэтому мотивационный потенциал этих мер изначально (без дополнительных усилий со стороны государства) заметно превосходит таковой в отношении мер снижения техногенного воздействия на климатическую систему.

Происходящие в настоящее время изменения некоторых наиболее важных характеристик регионального климата и обусловленные ими последствия дают основания для вывода о тенденции снижения эффективности адаптации населения

ихозяйственных систем России к изменениям климата, что означает увеличение разрыва между фактической способностью (адаптационным потенциалом) человека и хозяйственных систем

ипотребностями адаптации к упомянутым изменениям.31 В условиях учащения (повторяемости) опасных природных явлений, в первую очередь погодно-климатического характера, на которые приходится подавляющая часть чрезвычайных ситуаций, это уже в недалеком будущем приведет к существенному увеличению затрат на адаптацию

иглавное, возрастанию риска для здоровья и жизни людей и их материальных ценностей.

Поэтому эффективная адаптация населения и экономики должна ставить во главу угла стратегию экономического развития, обеспечивающую успешное сочетание увеличения производства продукции и услуг с сокращением уязвимости населения и хозяйственных объектов к изменениям климата и их последствиям. В основе стратегии лежат диверсификация экономики и стимулирование экономического роста, инвестиции в здравоохранение и образование, повышение

устойчивости к природным бедствиям и совершенствованию управления в кризисных ситуациях, развитие сетей социальной защиты.32

Во внутриэкономическом плане программы и программные меры адаптации должны осуществляться с учетом не только производственной, но и территориальной специфики. Для обеспечения устойчивого развития российских регионов с учетом фактора изменений климата необходим переход к стратегическому типу планирования, сочетающего долгосрочную перспективу с системным подходом к разработке и реализации экономических программ и отдельных проектов и «встраивающих» указанный фактор в планы развития территорий и производственных комплексов регионов. Такая увязка призвана обеспечить снижение негативных последствий и максимальное использование благоприятных возможностей, которые открываются благодаря климатическим изменениям как непосредственно, так и опосредованно (через внедрение энергоэффективных и энергосберегающих технологий). Кроме того, она должна способствовать укреплению региональной безопасности (например, путем развития систем мониторинга и раннего оповещения об опасных явлениях, программ адресной работы с коренными народами и другими особо уязви-

мыми группами населения и т.д.) и национальной безопасности России в целом.

Упомянутые стратегии развития российских регионов необходимо гармонизировать с общенациональным планом действий, разрабатываемым в настоящее время в рамках реализации Климати-

ческой доктрины Российской Федерации и во ис- полнение решений Совета безопасности при Пре- зиденте Российской Федерации от 17 марта 2010 г. Необходимо определить территории, производ- ственные комплексы и группы населения страны, особо уязвимые к климатическим изменениям, разработать программные меры по смягчению последствий и адаптации к наблюдаемым и прогнозируемым изменениям климата, включая создание финансовых и институциональных механизмов, а также технологий снижения климати- ческих рисков, развитие исследований в области

климатологии и анализа и оценки эффективности различных мер адаптации.

Адаптация населения России к изменениям климата: в центре внимания – здоровье. Для эффективной адаптации населения, прежде всего его здоровья, необходимы федеральный и региональные планы действий. На региональном уровне, в отдельных населенных пунктах важно определить, насколько опасны климатические изменения, регистрируемые метеослужбой, для здоровья различных возрастных, социальных и этнических групп населения (в том числе для коренных малочисленных народов). Кроме того, необходимо разработать рекомендации по внедрению системы медицинских мер по предупреждению негативных последствий для здоровья населения в связи с наступлением сильной жары, резкого похолодания или другими резкими изменениями климата.33 Медицинские предупреждения являются инструментами для смягчения негативного воздействия экстремальных погодных явлений на здоровье, при этом используются и прогнозы погоды. Первый в России региональный план действий разработан для Архангельской области в рамках проекта ВОЗ и при финансовой поддержке Министерства охраны окружающей среды и ядерной безопасности Германии.34

Помимо этого ожидаемая интенсификация волн тепла, особенно в крупных населенных пунктах, требует внесения корректив в районную планировку, конструкцию и оборудование зданий. Это предусматривает дополнительное озеленение городов, развитие кондиционирования жилых и общественных зданий, включая лечебные и социальные учреждения, внедрение системы предупреждения населения о жаре. При этом необходимо учитывать возрастание риска косвенного воздействия – через повышение концентраций загрязняющих веществ в воздухе, – что порождает необходимость использования энергосберегающих технологий, экологически чистого транспорта и т.п. Для эффективного выполнения перечисленных мер необходимо заинтересованное участие населения, которое должно своевре-

менно и в полном объеме получать информацию от муниципальных (региональных) властей и органов здравоохранения.

Адаптационные меры в отношении ожидаемого в связи с потеплением климата увеличения риска инфекционных заболеваний включают усиление эпидемиологического надзора, внедрение системы ранней диагностики, своевременную вакцинацию, проведение противомалярийных и других мероприятий. Влияние повышенных температур на состояние возбудителей кишечных инфекционных заболеваний и паразитозов, нарушение работы водопроводно-канализацион- ных сооружений обуславливает необходимость ужесточения санитарно-эпидемиологического надзора, расширения санитарно-просветитель- ской работы, а также усиления контроля работы водопроводно-канализационных сооружений и установок, внедрения систем локальной очистки питьевой воды. Опасные погодно-климатические явления требуют ускоренного развития системы оповещения населения, создания мобильных бригад оказания скорой медицинской помощи и ряда других мер оперативного реагирования, что лишний раз подтвердили уроки масштабного наводнения на Кубани летом 2012 г.

Специальные адаптационные меры должны быть разработаны и реализованы в отношении коренных народов ряда регионов Российской Федерации, в частности народов Крайнего Севера, здоровью и устойчивому развитию которых ожидаемые изменения климата угрожают в наибольшей степени. Начало этой работы положено. Письмом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 18 апреля 2012 г. № 14-3/10/2-3936 предусмотрены разработка и утверждение региональных планов действий по защите здоровья населения от воздействия жары с учетом особенностей субъектов Российской Федерации. Указанные региональные планы действий должны быть подготовлены на основании руководства «План действий по защите здоровья населения от воздействия аномальной жары», разработанного Минздравсоцразвития

России в соответствии с соглашением между Всемирной Организацией Здравоохранения и Правительством Российской Федерации от 18 января 2009 года, одобренным распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 сентября 2008 года № 1372-р. В 2012 г. были утверждены методические рекомендации МР 2.1.10.0057-12 «2.1.10. Состояние здоровья населения в связи с состоянием окружающей среды и условиями проживания населения. Оценка риска и ущерба от климатических изменений, влияющих на повышение уровня заболеваемости и смертности в группах населения повышенного риска» (утверждено Роспотребнадзором 17.01.2012).

Необходимо безотлагательно заняться разработкой «климатической» компоненты миграционной политики Российской Федерации, начиная с надлежащей оценки масштабов и завершая выработкой механизмов регулирования потоков так называемых экологических беженцев, включая «климатических беженцев». В 2011 г. таковых в мире насчитывалось более 50 млн. человек; к 2050 г. по имеющимся оценкам их численность может составить от 200 млн. до 250 млн. человек.35 Часть из них, очевидно, будут искать пристанище в России, что создаст дополнительную нагрузку на все социальные и хозяйственные службы, население и окружающую среду принимающих регионов. Поэтому разрабатываемые и принимаемые в рассматриваемой сфере меры должны касаться граждан не только Российской Федерации, но и других стран, в которых эффективность адаптации к изменениям климата оказывается низкой.

Роль науки и инноваций в адаптации экономики к изменениям климата и реализации климатической политики. Для эффективной адаптации населения, хозяйственных систем и системы обеспечения национальной безопасности России к изменениям климата наука, включая научно-тех- нические разработки и технологические решения, имеет исключительно важное значение. С одной стороны, она обеспечивает адаптацию людей и хозяйственных комплексов к изменениям климата. Ключевая роль в этом принадлежит системам и технологиям снижения риска природных катастроф, прежде всего системам раннего опо-

вещения, инженерной и санитарной защиты населения и территорий от природных опасностей, в частности экстремальных перепадов температур, выпадения осадков и т. п. С другой стороны, климатические риски можно снизить, смягчая воздействие на климатическую систему за счет снижения техногенных выбросов парниковых газов, о чем шла речь выше.

Решение обеих задач неразрывно связано с развитием инноваций. Подчеркнем, что науч- но-технические разработки и новые технологии, позволяющие смягчить последствия изменения климата, обеспечивают наибольший мультипликативный эффект. Именно поэтому в долгосрочных стратегиях развития и антикризисных программах развитых государств и больших стран с переходной экономикой значительное место занимают модернизация энергетической и транспортной инфраструктуры, развитие экологически чистой энергетики и связанные с этим НИОКР, а также другие составляющие «зеленой» экономики.

Соответствующий комплекс организационно-у- правленческих и научно-технических мер должен предусматривать: поддержание должного уровня готовности и эффективности, а также инновационное развитие систем, методов и технологий прогнозирования и снижения риска природных катастроф, включая интегральную оценку рисков важных объектов инфраструктуры, чувствительных к погодно-климатическим изменениям, и системы раннего оповещения. Кроме того необходимо создавать системы, средства и методы

инженерной и медико-санитарной защиты насе- ления от экстремальных и опасных природных явлений, включая средства поддержания устой- чивости организма к неблагоприятным внешним воздействиям и системы оказания экстренной медицинской и иной помощи при наступлении таких явлений, а также инженерной защиты хозяйственных объектов (в первую очередь особо важных и опасных).

Комплекс мер по снижению техногенного воз- действия на климат также должен включать науч- но-технические программы и мероприятия, в том числе по развитию инновационных технологий. К числу наиболее важных направлений научнотех-